STS 683/2020, 5 de Junio de 2020

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla se ha seguido el recurso contencioso administrativo, interpuesto por la parte allí recurrente, contra la Resolución de la Dirección General de Administración Local de la Junta de Andalucía de fecha 9 de mayo de 2016 por la que se acuerda el reintegro de una subvención concedida a la Diputación Provincial de Cádiz en el marco del Programa de Fomento de Empleo Agrario 2011, en el Ayuntamiento de Puerto Serrano.

En el citado recurso contencioso administrativo, se dicta Sentencia el día 4 de octubre 2017, cuyo fallo es el siguiente:

"Estimar el recurso contencioso administrativo formulado por el Letrado de la Diputación Provincial de Cádiz y del Ayuntamiento de Puerto Serrano contra la Resolución de la Dirección General de Administración Local de la Junta de Andalucía de fecha 9 de mayo de 2016 por la que se acuerda el reintegro de una subvención concedida a la Diputación Provincial de Cádiz en el marco del Programa de Fomento de Empleo Agrario 2011, en el Ayuntamiento de Puerto Serrano, por no resultar ajustada a Derecho. Con imposición de las costas a la Administración demandada hasta el límite de 1.000 euros."

Contra la mentada sentencia, la Junta de Andalucía preparó recurso de casación, ante la Sala de instancia, que ésta tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos, y el expediente administrativo, a este Tribunal, ante el que la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación.

Mediante auto dictado por la Sección Primera de esta Sala de fecha 11 de junio de 2018, se acordó admitir a trámite el recurso de casación preparado por la Junta de Andalucía contra la sentencia dictada el 4 de octubre de 2017, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en el procedimiento ordinario núm. 485/2016.

En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 23 de julio de 2018, la parte recurrente, la Junta de Andalucía, solicita que se dicte sentencia por la que estimando el recurso, case y deje sin efecto la señalada Sentencia de 4 de octubre de 2017 de conformidad con lo señalado por esta parte.

Conferido trámite de oposición, mediante providencia de fecha 12 de septiembre de 2018, la parte recurrida presenta escrito el día 24 de octubre de 2018, solicitando que se dicte sentencia por la que se acuerde la desestimación.

Mediante providencia de fecha 13 de febrero de 2020, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 21 de abril de 2020. Teniendo en cuenta lo dispuesto en la disposición adicional segunda , sobre suspensión de plazos procesales, del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, la deliberación y fallo del recurso ha tenido lugar el día 27 de mayo de 2020.

Entregada la sentencia por la magistrada ponente el día 28 de mayo de 2020.

La sentencia recurrida

El presente recurso de casación se interpone contra la Sentencia dictada por la Sala de nuestro orden jurisdiccional en Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, que estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la Resolución de la Dirección General de Administración Local de la Junta de Andalucía, de 9 de mayo de 2016, por la que se acuerda el reintegro de una subvención concedida a la Diputación Provincial de Cádiz, en el marco del Programa de Fomento y Empleo Agrario 2011, en el Ayuntamiento de Puerto Serrano, ante los incumplimientos que recoge la indicada resolución.

La sentencia impugnada razona lo siguiente « Por tanto, se trata de determinar si era o no preciso revocar la anterior resolución de reintegro para poder tramitar y resolver el procedimiento ulterior. Para ello conviene recordar con carácter previo que la Intervención puede, a través del procedimiento de control técnico económico, comprobar el cumplimiento de los requisitos de la subvención, veri? cado si se han cumplido los fines de la misma. Como pone de relieve el artículo 2 de la Ley General de Subvenciones , al dar el concepto de subvención, el "objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular" -esto es, lo que se ha calificado como modo o condición- puede estar "ya realizado o por desarrollar". El hecho de que la actividad subvencionable está ya liquidada no hace perder la nota de provisionalidad o interinidad del control inicial por el órgano de gestión. Pero dicho esto, y volviendo al caso que nos ocupa, la cuestión se centra en determinar si dictado un acto definitivo y ?rme de reintegro parcial de una subvención concedida, y efectuado dicho control posteriormente cabe iniciar un nuevo procedimiento de reintegro que además culmina con una resolución acordando el reintegro total. La respuesta ha de ser negativa, pues ya ha recaído un acto administrativo que declara el reintegro parcial admitiendo la ejecución del 82, 02% de los proyectos, y el bene?ciario de la subvención ha procedido incluso a su abono. Dicho de otro modo, siendo cierto que la Intervención puede ejercer sus facultades de control ?nanciero, y como resultado de éstas cabe el inicio del correspondiente procedimiento de reintegro, lo que no es posible es que la propia Administración desconozca el acto administrativo anterior consistente en el reintegro parcial, pues es de suponer que dicho control fue en su día ya veri?cado cuando se realizaron los gastos derivados de la subvención en cuestión. Este acto de reintegro parcial debe vincular a la Administración sin que el control ?nanciero ulterior pueda proceder a una reconsideración del mismo y a un nuevo expediente que culmina con una declaración de reintegro total, pues ello viene a ser un supuesto de revisión de oficio, que podría calificarse de atípico al no haberse utilizado la vía del artículo 102 de la Ley 30/1992 o sin previa declaración de lesividad del acto, tal y como exige el artículo 103 del mismo cuerpo legal , todo ello en íntima conexión con el principio de seguridad jurídica»

La identificación del interés casacional

El interés casacional del presente recurso de casación ha quedado delimitado, a tenor de lo dispuesto mediante Auto de esta Sala Tercera (Sección Primera), de 11 de junio de 2018, a la siguiente cuestión:

(...) si la verificación y comprobación desplegada por la Administración Pública de una subvención concedida que culmina con la liquidación del importe y abono de la ayuda enerva la incoación del procedimiento de reintegro y aboca al procedimiento de revisión de oficio, por tratarse, la meritada liquidación, de un acto administrativo que ha devenido definitivo y firme

.

También se identifican las normas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, en los artículos 37, 43 y 45 de la Ley General de Subvenciones y artículos 102 y 203 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (actuales artículos 106 y 107 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas).

Los precedentes de esta Sala Tercera

La misma cuestión de interés casacional que se ha suscitado en el auto de admisión dictado en este recurso de casación, al que nos hemos referido en el fundamento anterior, ya se suscitó en el recurso de casación n.º 4926/2017, en el que hemos dictado Sentencia de fecha 14 de enero pasado. De modo que nos corresponde ahora reiterar lo que entonces declaramos, por elementales razones de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la CE) e igualdad en la aplicación de la Ley ( artículo 14 de la CE), además de la coherencia de nuestra propia jurisprudencia.

En la indicada sentencia ya advertimos sobre la relevancia de la STS 6 de marzo de 2018 (recurso de casación 557/2017), y otras, para la resolución de esa cuestión de interés casacional, en los siguientes términos « Cierto es que la misma analizó una cuestión de interés casacional que había formulado la Sección Primera de esta Sala en estos términos: Precisar, al igual que hicimos en los autos de esta Sección de 2; 27 de febrero ; 3 y 4 de abril ; y 3 de mayo de 2017 ( recursos 92/2016 ; 336/2016 ; 452/2017 ; 145/2016 ; y 63/2017 , respectivamente) que las cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las atinentes a si una vez otorgada una subvención mediante resolución firme en la que se condiciona el pago total de su importe a la justificación de ciertas condiciones, la petición por el interesado de ese último pago da lugar a un procedimiento autónomo, sometido al plazo máximo de resolución que determina el artículo 42.3 de la Ley 30/1992 (actual artículo 21.3 de la Ley 39/2015 ); y, de ser así, si la falta de respuesta a aquella petición por parte de la Administración, y la ausencia por ella de consideración alguna sobre la suficiencia de la justificación aportada, determinan, indefectiblemente, un pronunciamiento judicial de condena al pago del importe reclamado.

Y cierto es, también, que en este recurso esa cuestión se formula en otros términos, a saber y como antes hemos transcrito: Precisar que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es si la verificación y comprobación desplegada por la Administración Pública de una subvención concedida que culmina con la liquidación del importe y abono de la ayuda enerva la incoación del procedimiento de reintegro y aboca al procedimiento de revisión de oficio, por tratarse, la meritada liquidación, de un acto administrativo que ha devenido definitivo y firme

Sin embargo, esos diferentes términos no hacen irrelevante aquella sentencia de 6 de marzo de 2018 . Sencillamente, porque en ella, al igual que en ésta, lo que había de analizarse y se analizó, y debemos analizar, son los efectos jurídicos de la o las actuaciones que ha de llevar a cabo la Administración tras la rendición por el beneficiario de la subvención de la cuenta justificativa que le impone, como acto obligado, el art. 30.2 de la Ley General de Subvenciones (LGS)».

Añadiendo respecto de la doctrina fijada en esa sentencia de 6 de marzo de 2018 y, también, en las posteriores de 20 de septiembre del mismo año y 24 de septiembre de 2019, dictada, aquélla, en el recurso de casación 557/2017, y, las otras dos, en los recursos de casación 551/2017 y 2349/2017, respectivamente, y en lo que importa para este recurso de casación, se fijó en ellas la siguiente doctrina: « La actuación de presentación de la justificación por el beneficiario de la subvención es una actuación a la que viene obligado en el marco de la asunción de obligaciones formales y materiales que conlleva la resolución firme otorgando la subvención, actuación que consiste en la presentación de la cuenta de liquidación y la documentación necesaria complementaria a la misma, en la que es esencial el informe de auditor de cuentas expresivo de la revisión de la cuenta justificativa. Por tanto, se trata de una actuación necesaria y no una solicitud a la que viene obligado el beneficiario en cumplimiento de las condiciones que impone la resolución que concede la subvención, tal como establece con carácter general el art. 30.2 de la LGS cuando dispone que:

"La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas".

Es cierto que esa actuación del beneficiario constituye, además de una actuación obligada, una condición para que se pueda efectuar el pago de la subvención, ya en su totalidad, ya en la parte no anticipada. Pero ello no altera su naturaleza de acto de cumplimiento de una obligación que le viene impuesta. También debería de hacerlo aun en el caso de que no hubiera lugar a la percepción del resto no anticipado, por no haber alcanzado la inversión y gastos justificados el importe ya anticipado, y por tanto no hubiera lugar a percibir ninguna cantidad adicional al porcentaje anticipado. La auténtica naturaleza del acto de justificación es acreditar el cumplimiento de la condición a que la resolución administrativa de concesión de la subvención subordina la plenitud de los efectos jurídicos del acto firme de concesión, tanto para acreditar la debida aplicación de la cantidad anticipada, como para justificar las condiciones para recibir el resto del importe reconocido. En la actuación administrativa por la que se acuerda el pago no hay ningún reconocimiento de derechos, sino que se cumplimenta y ejecuta aquello que ya estaba concedido, previa justificación por el beneficiario de que se ha realizado la actividad o el comportamiento a que se subordinaba la concesión del incentivo. Es por ello que el art. 34.2 de la LGS establece que "La resolución de concesión de la subvención conllevará el compromiso del gasto correspondiente", y en el siguiente apartado (34.3 LGC) precisa que "El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención".

No cabe mezclar lo que son dos actuaciones administrativas distintas y sujetas a unos requerimientos temporales diferentes: por una parte, la verificación de la justificación presentada por el beneficiario y, por otra, la comprobación de la actuación comprometida. Son dos actuaciones distintas no sólo porque así las enuncia el art. 32 de la LGS , sino porque tienen finalidades y ámbitos de actuación diversos. La primera, la verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal y está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago. Por ello debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación. La segunda, de comprobación de la actividad o adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención puede tener un alcance mucho más amplio y por ello perdura en tanto no prescriba la acción de reintegro ( art. 39.1 de la LGS ). Por tanto, la verificación o, como dice el art. 32.1 LGS , la comprobación de la justificación, por una parte, y la comprobación de la realización de la actividad y cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión o disfrute de la subvención, por otra, son actividades administrativas distintas, que no están sujetas a un régimen temporal común. Para la comprobación de la idoneidad y completitud de la justificación el plazo ha de ser necesariamente breve, pues se trata de contrastar que la documentación está completa a tenor de lo exigido en las bases de la convocatoria, y justifica la realización de la actividad que se había comprometido el beneficiario.

Nada impide, desde luego, que en esa primera fase de justificación se considere insuficiente la presentada por el beneficiario y se le requiera para que la complemente, o que se pongan los reparos a que haya lugar, incluso la iniciación inmediata de procedimiento de reintegro, con la posible adopción de medida cautelar de suspensión del abono de los pagos pendientes ( art. 35.1 de la LGS ). Pero lo que no cabe es dilatar esa fase de verificación documental, necesariamente breve por su finalidad limitada, so pretexto de que la facultad de comprobación queda abierta en tanto no prescriba la acción de reintegro. El art. 88 del Reglamento de la LGS es esclarecedor cuando exige para proceder al pago certificación que acredite los siguientes extremos:

"a) la justificación parcial o total de la misma, según se contemple o no la posibilidad de efectuar pagos fraccionados, cuando se trate de subvenciones de pago posterior;

2. que no ha sido dictada resolución declarativa de la procedencia del reintegro de la subvención o de la pérdida del derecho al cobro de la misma por alguna de las causas previstas en el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones ;

3. que no ha sido acordada por el órgano concedente de la subvención, como medida cautelar, la retención de los libramientos de pago o de las cantidades pendientes de abonar al beneficiario o entidad colaboradora, referidos a la misma subvención".

Es decir, la certificación acreditará que se ha presentado la justificación, pero no que se ha realizado ya la comprobación exhaustiva de la efectiva realización de la actividad, y que no se ha declarado definitivamente la procedencia del reintegro o pérdida de la subvención, así como que, aun en el caso de haberse iniciado expediente de reintegro, no se ha adoptado la correspondiente medida cautelar de retención de pago. Dicho de otro modo, aún si la actividad de comprobación se ha iniciado por la Administración, pero no se ha acordado la suspensión de pagos, el abono de la subvención resulta igualmente obligado si es que la justificación documental está completa».

La respuesta al interés casacional

Nuestra conclusión ha de ser estimatoria, como lo fue en el precedente antes citado y que ahora seguimos.

De lo expuesto se deduce que el control llevado a cabo por la Administración tuvo por objeto, sin más, la verificación de la rendición de la cuenta justificativa que como acto obligatorio del beneficiario le impone el art. 30.2 de la Ley General de Subvenciones. O lo que es igual, se mantuvo dentro de la actividad a la que se refiere el art. 32.1 de la misma Ley cuando dispone que, " el órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención". A lo que añade el art. 33.2 que, " el valor comprobado por la Administración servirá de base para el cálculo de la subvención y se notificará, debidamente motivado y con expresión de los medios y criterios empleados, junto con la resolución del acto que contiene la liquidación de la subvención". Y el art. 34.3 que, " el pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención".

No hubo en ese periodo una actividad administrativa dirigida a indagar si el beneficiario había incurrido, o no, en alguna de las causas de reintegro contempladas en el art. 37 de la LGS. Ni devenía pertinente, acudir al procedimiento de revisión de oficio, pues es eso lo que resulta de una lógica interpretación del art. 36.5 de la repetida ley y, más aún, de la consideración, también lógica, de que el resultado de aquella verificación de la documentación justificativa y el pago consiguiente, no son actos que de modo definitivo declaren cuál es el derecho del beneficiario, sino actos que, con carácter provisional, basados sólo en esa verificación, y supeditados a lo que pueda resultar de ulteriores comprobaciones, cuantifican y hacen efectivo un pago que no puede esperar, salvo la adopción de una medida cautelar de retención, al transcurso de plazo de prescripción de cuatro años que establece el art. 39.1 de la LGS.

Si trasladamos a este supuesto la doctrina fijada por este Tribunal en las sentencias citadas en el fundamento tercero, tenemos que concluir que si distinguimos entre la actividad de verificación de la justificación presentada por el beneficiario, que no cierra ni impide, en su caso, y sin necesidad de abrir un procedimiento de revisión de oficio, de la otra actividad de comprobación de la actuación comprometida. Como resulta de la doctrina de dichas sentencias, « la certificación que precede al acto que liquida la cuantía de la subvención, y al pago, si éste está pendiente en todo o en parte, acredita que se ha presentado la justificación y que ésta se ha verificado, pero no que se haya realizado ya la comprobación exhaustiva de la efectiva realización de la actividad. Y como resulta también de ella, en la actuación administrativa por la que se acuerda el pago no hay ningún reconocimiento de derechos definitivo, sino, sin más, sin otro efecto y sólo en ese sentido, una que se limita a dar cumplimiento y a ejecutar aquello que ya estaba concedido, previa justificación por el beneficiario de que se ha realizado la actividad o el comportamiento a que se subordinaba la concesión del incentivo».

En consecuencia, la verificación y comprobación desplegada por la Administración Pública de una subvención concedida que culmina con la liquidación del importe y abono de la ayuda, no enerva, anula o elimina la posibilidad de incoar un procedimiento de reintegro, ni aboca al procedimiento de revisión de oficio, pues la naturaleza jurídica de tal liquidación y abono no es la de una resolución que, de manera definitiva y firme, reconozca al beneficiario el derecho a percibir la subvención en la cuantía que se liquida y abona, sino la de una liquidación y pago provisionales sujetos, en su caso, a lo que resulte de comprobaciones ulteriores culminadas dentro del plazo de prescripción de cuatro años que establece el artículo 39.1 de la Ley General de Subvenciones.

Por lo que procede haber lugar al recurso de casación y anular la sentencia impugnada, con desestimación del recurso contencioso administrativo.

Las costas procesales

De conformidad con el dispuesto en el artículo 139.3, en relación con el artículo 93.4, de la LJCA, en casación cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad. No se hace imposición de las costas ocasionadas en el recurso contencioso administrativo.