STS 589/2020, 28 de Mayo de 2020

PRIMERO.- Resolución recurrida en casación.

La Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana decidió el recurso contencioso-administrativo en la sentencia de 1 de junio de 2017, en que se acuerda, literalmente, lo siguiente:

"[...] ESTIMAR el recurso interpuesto por la mercantil ALCALATEN, S.L., contra la resolución del Tribunal Económico- Administrativo Regional de la Comunidad Valenciana de fecha 31 de enero de 2013, desestimatoria de la reclamación económico administrativa n° 12/03322/2012, formulada por la actora frente a la Resolución de 24 de noviembre de 2011 por la que se desestima el recurso de reposición formulado por la actora frente a la notificación individualizada de la valoración catastral derivada de valoración colectiva (expediente n° 601904.12/11) nuevo valor asignado al inmueble sito en Castelló de la Plana, Pd. Benadresa Polígono 91 Parcela 7, Suelo, con referencia catastral 12900A0 9100007 0000 UA y valor catastral 2012 de 834.372,00 euros, consecuencia del Procedimiento de Valoración colectiva del municipio de Castelló de la Plana con efectos catastrales desde el 01.01.2012. Anulamos las resoluciones impugnadas por ser contrarias a derecho [...] ".

SEGUNDO.-Preparación del recurso de casación.

1. Notificada dicha sentencia a las partes, el Abogado del Estado, en la representación que por ley le es atribuida, mediante escrito presentado el 25 de mayo de 2017, preparó recurso de casación contra la sentencia referida.

2. Tras justificar la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, la Sala sentenciadora tuvo por preparado el recurso de casación mediante auto de 15 de septiembre de 2017, emplazando a las partes, que han comparecido ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo dentro del plazo de 30 días señalado en el artículo 89.5 LJCA y otorgado en dicho auto.

3. La Sección primera de esta Sala, por auto de 19 de enero de 2018, acordó la admisión de este recurso de casación, proponiendo como doctrina que ha de ser esclarecida, la siguiente:

"[...] 2º) La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

Determinar si la anulación de un acuerdo de asignación de valores catastrales individualizados por la falta de constancia en el expediente de aprobación de la ponencia de valores del estudio de mercado es conforme con la doctrina de esta Sala que impide que en esa fase final puedan invocarse vicios que afectan a la propia ponencia, siendo carga de los interesados acreditar la incorrección del valor catastral asignado y, en su caso, que excede del valor del mercado.

3. ) Identificar como normas jurídicas que, en principio serán objeto de interpretación los artículos 65 TRLHL; 23, 25 y 28 TRLCI y el artículo 105.1 LGT [...]".

TERCERO.- Vista pública y deliberación, votación y fallo.

Esta Sala no ha considerado necesaria la celebración de vista pública, por lo que señaló para la deliberación de este recurso el día 14 de abril de 2020, fecha en la que no se pudo llevar a efecto tal trámite procesal, como consecuencia de la suspensión de los plazos judiciales ordenada en la disposición adicional segunda del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 -RDAE-. Por tal razón, se pospuso la celebración de tales actos procesales hasta el día 12 de mayo de 2020, en que este Tribunal pudo al fin contar con los medios telemáticos suficientes al efecto para la deliberación, fecha en la que, efectivamente, se deliberó, votó y falló, con el resultado que ahora se expresa.

PRIMERO.- Planteamiento del asunto y jurisprudencia precedente de esta Sala y Sección, así como la procedencia de mantenerla.

1. - El fundamento de la sentencia estimatoria aquí impugnada se sustenta en la falta de motivación del acto impugnado en la instancia, que es el de notificación individual del valor catastral correspondiente a un bien inmueble, identificado en el fallo estimatorio que hemos transcrito.

   Esta falta de motivación del acto, a su vez, no se refiere en rigor a un defecto o vicio intrínseco o propio del acto efectivamente recurrido en el pleito -el de notificación singular del valor catastral-, sino que se hace derivar de la ausencia en los autos del estudio de mercado, que según la Sala de Valencia debería figurar inexorablemente en el expediente administrativo. A su vez, la ausencia de tal documento o trámite se presume irrebatiblemente a partir del hecho de que no consta en el expediente administrativo remitido en el asunto, cuya naturaleza hemos precisado.

2. - Después de la cita abundante de precedentes propios, el párrafo en que finalmente se concentra la ratio decidendi de la sentencia se limita a lo siguiente:

   "...En el caso de autos, la falta de aportación del estudio de mercado, constituye una situación procesal equivalente a la de inexistencia del mismo, en cuanto no puede ser sometido a control jurisdiccional, a tenor de las cuestiones que tras su análisis pueda plantear la parte, lo que determina, en el caso de autos la estimación del recurso, por las carencias de motivación y justificación que se localizan en la esencia de las decisiones con relevancia valorativa de la Ponencia de Valores de que aquí se trata, y ello hace innecesario el examen de los restantes motivos planteados...".

3. - Tal como es zanjada la cuestión litigiosa mediante ese único argumento, en nuestra opinión, la sentencia se aparta abiertamente de la jurisprudencia de esta Sala Tercera, manifestada, por mencionar las más recientes, en las tres sentencias de 5, 7 y 20 de octubre de 2015 ( recursos de casación nº 3469/29013; 1887/2013 y 1352/2013 (ES:TS:2015:4319, ES:TS:2015:4229, ES:TS:2015:4296), en las que queda identificado y solucionado el mismo problema jurídico que se plantea en esta casación.

   La primera de ellas resume el estado de la cuestión, sustancialmente idéntico, en lo que aquí importa, al que ahora ha de decidirse, que transcribimos de forma literal pero parcial (el subrayado es de esta sentencia, no de la que se reproduce):

   "[...] La jurisprudencia de esta Sala sobre la cuestión suscitada puede resumirse en los siguientes términos:

   1. ) Conforme a la Ley del Catastro Inmobiliario, la determinación del valor catastral de cada bien inmueble se inicia con la aprobación de la Ponencia de Valores. Aprobación de Ponencia de Valores y asignación individualizada del valor catastral a cada inmueble, son actos que, estrechamente relacionados, poseen sustantividad propia, por lo que lo procedente es, en principio, que los reparos que se tengan contra la Ponencia de Valores se hagan respecto de dicho acto.

   2. ) Sin embargo, cuando se individualiza cada valor catastral, y se notifica este, es cuando el interesado puede valorar los posibles defectos o vicios de la Ponencia de Valores que no se manifiestan más que cuando la misma se proyecta sobre el bien inmueble particular, por lo que no existe inconveniente jurídico alguno que al hilo de la fijación y notificación del valor catastral se extienda la impugnación a aquellos aspectos de la Ponencia de Valores defectuosos en cuanto tienen incidencia en la determinación individualizada del valor catastral.

   3. ) La Ponencia de Valores goza de presunción de certeza, por lo que corresponde a la parte recurrente desvirtuar la misma asumiendo la carga de la prueba para llevar al convencimiento del órgano jurisdiccional que se ha producido una incorrecta determinación del valor de mercado [...]".

4. - Esta jurisprudencia, por lo demás reciente, reiterada y esclarecedora de las mismas cuestiones abordadas, debe ser mantenida íntegramente, lo que lleva directamente a lo que ya podemos anticipar, a la necesidad de casar la sentencia, con las consecuencias que luego se propondrán, por las siguientes razones:

   1. En tales sentencias se descarta que la ponencia de valores constituya una disposición general o reglamento, sino que, antes al contrario, tiene naturaleza de acto administrativo general o plúrimo -en tanto afecta a una multiplicidad indefinida a priori de destinatarios, los titulares de inmuebles en un término municipal-, calificación que determina todas las consecuencias jurídicas que de ello derivan: la necesidad de seguir obligatoriamente la vía económico-administrativa; la limitación de efectos de su eventual nulidad judicial a las partes, sin que quepa la anulación erga omnes; la firmeza por acto firme y consentido; la inviabilidad del denominado recurso indirecto, etc..

   2. El problema que expresa la sentencia a quo que nos corresponde examinar, en lo atinente al estudio de mercado, es más artificial que real. Sitúa con error la cuestión en ese estudio de mercado como documento o, si se prefiere, como trámite interno en el seno del procedimiento de aprobación de la ponencia, pero que, sin justificarlo en modo alguno, exige la Sala que deba figurar también en todos y cada uno de los expedientes correspondientes a los actos de aplicación de dicha ponencia de valores; y, además de tal error, dando un paso más allá, afirma que si no figura tal documento en el expediente enviado se presume que no existe y tal ausencia determina per se y sin mayores consideraciones la nulidad del acto.

   3. Hay un problema añadido que presenta esa tesis ciertamente extrema, que además ya conocemos porque se ha dado un caso semejante en una serie muy numerosa de recursos de casación pendiente de resolver en relación con liquidaciones del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, en que se dictaron sentencias semejantes a la recurrida por la misma Sala de esta jurisdicción de Valencia: que la ponencia de valores, en sí misma, escapa a su fiscalización judicial, pues se trata de un acto administrativo procedente de la Administración General del Estado, en el marco de la conocida dualidad gestión catastral-gestión tributaria, emanado de Director General -el del Catastro- y como tal acto, susceptible de impugnación ante la Sala homóloga de la Audiencia Nacional, en que se pueden dar posibles contradicciones, si ésta advierte, por ejemplo, que el estudio de mercado sí figura en el procedimiento. El riesgo de contradicciones es tan evidente que no es preciso insistir en ello.

      Dicho de otro modo, la Sala de Valencia, con ocasión de la impugnación de un acto de aplicación de otro anterior y superior del que es concreción, no puede analizar la existencia o no de elementos, documentos o trámites que pertenecen a un acto distinto y condicionante del impugnado (en este caso, para presumir iuris et de iure la inexistencia de un estudio de mercado), cuando en un eventual recurso directo -valga la expresión- contra la ponencia de valores, el Tribunal competente para conocer del asunto bien podría afirmar lo contrario, como fundamento, además, de la decisión de su recurso judicial autónomo (como ha sucedido, de hecho, en la serie de recursos citada).

   4. En realidad, lo que realmente parece sostenerse por la Sala juzgadora es que, al margen del reiterado estudio de mercado como documento formal y como trámite del procedimiento de elaboración de la ponencia, cuyo contenido debe constar en el expediente, al interesado se le ha privado de la oportunidad de conocer las razones que llevan a la notificación del valor singular -que dependen de los criterios generales de la ponencia- y, por tanto, de acreditar la correspondencia entre el valor catastral asignado al inmueble objeto de valoración singular y los criterios y bases establecidos con carácter general en la ponencia de valores.

      No siendo incierta tal afirmación, hemos de recordar que tal posibilidad ya fue prevista en las tres sentencias de esta Sala y Sección arriba citadas, en el sentido de que en el momento de la notificación del valor individual es cuando se puede conocer la concordancia del valor catastral con el valor de mercado fijado con carácter general. Expresado de otro modo, hay una cierta contradicción entre la indicación de que se ha privado al interesado de la posibilidad de refutar los datos determinantes del valor de mercado de su inmueble y el hecho de no valorar la prueba pericial admitida, tras recibir el proceso a prueba, y practicada en autos, con el fin de examinar en Derecho la corrección de los datos económicos puestos por el recurrente en tela de juicio, prueba encaminada de un modo directa a la demostración de tal discordancia.

   5. Ahora bien, es carga procesal del impugnante la de probar el desacierto del acto que impugna, incluso el de los criterios generales en que se funda el valor de mercado en la propia ponencia de valores.

      Avala, además, esta consideración el hecho de que la ponencia de valores, como acto administrativo -aunque general- que es, no sigue el régimen de publicación de los reglamentos, sino que sólo son objeto de publicación (art. 27.3 TRLCI), los acuerdos de aprobación, no toda la documentación del expediente. Así dispone el precepto:

      "3. Los acuerdos de aprobación de las ponencias de valores se publicarán por edicto en la sede electrónica de la Dirección General del Catastro.

      La publicación de dichos acuerdos, que indicará en todo caso el lugar y plazo de exposición al público de las ponencias a que se refieran, se realizará antes del 1 de julio del año en que se adopten, en caso de ponencias de valores totales, y antes del 1 de octubre, en caso de ponencias de valores parciales y especiales".

5. - Todo ello sitúa en el campo de la prueba la determinación del acierto o no del acto administrativo sometido a control judicial, pues la ausencia -presunta- del estudio de mercado como documento exigible en el expediente del acto de aplicación no es admisible, según hemos dicho. A tal efecto, algo que habría que aclarar es que el artículo 105 LGT -muy repetidamente invocado por el Abogado del Estado en su escrito de interposición- no rige aquí de forma propia y directa, porque en él se disponen las reglas de carga de la prueba en los procedimientos tributarios y hemos dicho, muy repetidamente, que los procedimientos catastrales son diferentes de los tributarios, si bien las reglas procesales ( art. 217 LEC y concordantes) llevan a igual conclusión.

   En cualquier caso, aunque se trate de un dato de importancia relativa -en el sentido de que podría afectar a los hechos debatidos pero, a nuestro juicio, no es merecedor de activar el mecanismo casacional de la integración de los hechos del art. 93.3 LJCA-, lo cierto es que en la documentación remitida por la Gerencia Territorial del Catastro al TEAR de la Comunidad Valenciana se afirma que "la Ponencia de Valores correspondiente a la 3 revisión de Castellón se remitió a ese tribunal con la reclamación nº 192021.12/11". Obviamente, no hay constancia de que tal reclamación diera lugar, a la postre, a un recurso jurisdiccional, pero al menos debió ser comprobado ese dato para no negar apodícticamente la existencia del estudio de mercado e inferir de ello la falta de motivación del acto.

   Por ello, lo procedente sería casar la sentencia y estimar en parte el recurso contencioso-administrativo, así como ordenar la retroacción del litigio para que en la sentencia se examine la prueba pericial admitida y practicada y se valore, para después dictar sentencia con total libertad de criterio, salvo que se fundamente en el mismo error jurídico que hemos apreciado. Esta es la solución que la tercera de las sentencias de esta Sala de 2015, la de 20 de octubre (casación nº 1352/2013) adoptó en ese caso, dada la existencia de una prueba admitida y practicada debidamente.

   SEGUNDO.-Contenido interpretativo de esta sentencia.

   La conclusión que cabe extraer de todo lo expuesto es la formación de la siguiente doctrina, propuesta en estos términos, que reiteramos:

   "[...] Determinar si la anulación de un acuerdo de asignación de valores catastrales individualizados por la falta de constancia en el expediente de aprobación de la ponencia de valores del estudio de mercado es conforme con la doctrina de esta Sala que impide que en esa fase final puedan invocarse vicios que afectan a la propia ponencia, siendo carga de los interesados acreditar la incorrección del valor catastral asignado y, en su caso, que excede del valor del mercado [...]".

   A tal efecto, debemos extraer las siguientes conclusiones para formar doctrina:

   1) El estudio de mercado y, en general, la documentación que debe integrar el expediente administrativo correspondiente a la ponencia de valores (arts. 23 y 24 TRLCI) no debe figurar entre los documentos que formen parte de sus actos de aplicación singular, con ocasión de su impugnación administrativa o jurisdiccional, de suerte que su ausencia -constatada o meramente supuesta-, acarreen per se la nulidad del acto de aplicación, en concreto la notificación individual del valor catastral.

   2) La ponencia de valores, como acto administrativo que es, goza de presunción de legalidad, a los efectos de que, quien pretenda someterla a enjuiciamiento debe, bien de forma directa, bien a través de la impugnación de los actos de concreción singular, razonar y acreditar cumplidamente las infracciones jurídicas o los errores de apreciación de que adolezca.

   3) El conocimiento judicial de los actos de notificación singular del valor catastral determinado en la ponencia, cuando son objeto de impugnación, puede comprender el examen tanto de las infracciones que se adviertan en el propio acto impugnado, como las que eventualmente concurran en la propia ponencia, en la medida en que de esa singularización puede ponerse en evidencia un error o defecto en la valoración que se efectúa de modo general o abstracto en la ponencia de valores.

   4) Para la plenitud de tal control judicial ( arts. 24 y 106 CE y los concordantes de la ley de nuestra jurisdicción), la parte impugnante tiene derecho a esgrimir los motivos y argumentos y proponer las pruebas que amparen el derecho que pretende obtener.

   Tales criterios no son sino la corroboración de la doctrina jurisprudencial contenida en las sentencias de nuestra Sección de 5, 7 y 20 de octubre de 2015 ( recursos nº 3469/29013; 1887/2013 y 1352/2013), que mantenemos en su integridad.

   TERCERO.- Resolución de las pretensiones deducidas en el recurso de casación.

   La conclusión de la doctrina que ha sido precisada, en relación con el caso concreto, es que debe ser estimado el recurso de casación promovido por la Administración del Estado y, una vez efectuado tal pronunciamiento, en trance de resolver el litigio de instancia, debe ser estimado en parte el recurso contencioso-administrativo, a fin de anular el acto impugnado, por contrario al ordenamiento jurídico, ordenando la retroacción para que en la sentencia que procede dictar de nuevo, la Sala sentenciadora examine la prueba pericial admitida y practicada y la valore conforme a las reglas de la sana crítica.

   Esta es la solución que, como hemos advertido, alcanzó la tercera de las referidas sentencias de esta Sala, la de 20 de octubre de 2015 (recurso de casación nº 1352/2013) adoptó en ese caso, dada la existencia, también en dicho asunto, de una prueba admitida y practicada debidamente.

   Esto es, no puede privarse a ALCALATÉN del derecho a acreditar el error jurídico del acto que recurrió, mediante la prueba pericial que, además, fue propuesta y practicada por la Sala juzgadora en forma debida, la cual no ha sido valorada por el Tribunal a quo, precisamente porque ha basado la estimación de la demanda en un motivo que, aun equivocado, no necesitaba de tal examen. En este caso, la parte actora en la instancia desplegó una actividad probatoria que no puede ser desdeñada, una vez admitida y practicada la prueba correspondiente, sin que le fuera exigible a la actora mayor actividad procesal que la desarrollada, en orden a la obtención de una resolución de fondo, tras cuya valoración deberá dictarse sentencia, con la precisión que se añade en el fallo.

   CUARTO.- Pronunciamiento sobre costas.

   Al no apreciarse mala fe o temeridad en ninguna de las partes litigantes, no procede hacer un expreso pronunciamiento sobre las costas correspondientes a este recurso de casación ( artículo 93.4 LJCA).

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido :

1. ) Fijar el criterio interpretativo expresado en el fundamento jurídico segundo de esta sentencia.

2. ) Haber lugar al recurso de casación deducido por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, contra la sentencia de 1 de junio de 2017, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, recaída en el recurso nº 923/2013, sentencia que se casa y anula.

3. ) Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo nº 923/2013, seguido en la instancia, con anulación del acto administrativo impugnado en él, debiendo el Tribunal de instancia, en la sentencia, valorar la prueba admitida y practicada en el proceso, conforme a las reglas de la sana crítica y luego dictar la sentencia que considere procedente en Derecho, con total libertad de criterio, excepto que no puede basar la nulidad del acto en la misma razón en que se fundamentó la estimación del recurso en la sentencia que ha sido casada.

4. ) No procede hacer un expreso pronunciamiento sobre las costas de este recurso de casación.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

Nicolás Maurandi Guillén José Díaz Delgado

Ángel Aguallo Avilés José Antonio Montero Fernández

Francisco José Navarro Sanchís Jesús Cudero Blas

Isaac Merino Jara Esperanza Córdoba Castroverde

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don. Francisco José Navarro Sanchís, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.