STS 134/2020, 12 de Febrero de 2020

Con fecha 23 de junio de 2016 el Juzgado de lo Social nº 4 de Madrid dictó sentencia, en la que se declararon probados los siguientes hechos:

" 1º.- A D.ª Concepción por sentencia de 6-6-2014 del Jdo. Social 7 se le reconoció la improcedencia del despido llevado a cabo por la mercantil Alatec Ingenieros Consultores y Arquitectos S.A. y con ello una indemnización de 37.554,82 euros y salarios de tramitación por importe de 4.229,10 euros. Se fijaba una cuantía salario día de 82,59 euros.

2. - Las citadas cantidades se incluyeron en procedimiento concursal del empresario y se solicitaron las prestaciones de garantía con cargo al FOGASA el 22-12-2014.

3. - El 16-12-2015 se dicta resolución por el FOGASA que reconoce en favor de la demandante 2564,91 euros de salarios y 15.903,58 de indemnización".

En dicha sentencia aparece el siguiente fallo: "Desestimo la demanda formulada por D.ª Concepción y absuelvo al FOGASA de las pretensiones deducidas en su contra".

La citada sentencia fue recurrida en suplicación por la demandante, ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, la cual dictó sentencia en fecha 29 de mayo de 2017, en la que consta el siguiente fallo: "Desestimamos el recurso de suplicación interpuesto por la representación Letrada de D.ª Concepción contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Social número 4 de los de Madrid, de fecha 23 de junio de 2016 en virtud de demanda formulada por la recurrente contra el Fondo de Garantía Salarial, en reclamación de derechos y cantidad, y confirmamos la sentencia de instancia. Sin costas".

Por la representación procesal de la actora se formalizó el presente recurso de casación para la unificación de doctrina. Se invoca como sentencia contradictoria con la recurrida la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Supremo en fecha 20 de abril de 2017 (RCUD. 701/2016). La recurrente estima que la sentencia impugnada ha vulnerado el artículo 42, 43.2 y 43.3 de la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con el artículo 33.1 del Estatuto de los Trabajadores.

Admitido a trámite el presente recurso y no habiéndose personado la parte recurrida, se pasaron las actuaciones al Ministerio Fiscal, que emitió informe interesando que se declare improcedente.

Instruido el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, se declararon conclusos los autos, señalándose para votación y fallo el día 12 de febrero de 2020, fecha en que tuvo lugar.

1.- La cuestión objeto del recurso de casación unificadora consiste en determinar si puede entenderse estimada por silencio administrativo positivo la solicitud presentada por el trabajador demandante ante al FOGASA, aun cuando lo reclamado pudiere exceder de los límites legales que el art. 33 ET impone a la responsabilidad de dicho organismo.

La sentencia del Juzgado de lo Social desestimó la demanda del trabajador, cuyo recurso de suplicación fue igualmente desestimado en la sentencia de la Sala social del TSJ de Madrid de 29 de mayo de 2017, rec. 588/2016, contra la que se formula el recurso de casación.

2. - Denuncia el recurso infracción de los arts. 42, 43. 2 y 3 de la LRJPAC, en relación con el art. 37. 1 ET, e invoca como sentencia de contraste la dictada por el Pleno de esta Sala Social del Tribunal Supremo de 20 de abril de 2017, rcud. 701/2016, para sostener que los efectos que se derivan de la estimación por silencio positivo de la solicitud presentada ante el organismo demandado deben aplicarse con independencia de excedan los límites legales de la responsabilidad que debe afrontar ese organismo.

3. - El Ministerio Fiscal en su informe niega la existencia de contradicción, porque en el supuesto de la recurrida no consta que la actora hubiere cuantificado de forma concreta la suma reclamada.

1.- Debemos resolver si entre la sentencia recurrida y la referencial hay contradicción en los términos exigidos por el art. 219.1º LRJS, que, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos que sea necesario unificar.

2. - Los elementos relevantes de la sentencia recurrida a tal efecto, son como siguen: 1º) La relación laboral se extingue con la sentencia de 6 de junio de 2014 que declara la improcedencia del despido de la actora; 2º) Las cantidades reconocidas en dicha resolución a favor de la trabajadora fueron incluidas en el ulterior procedimiento concursal de la empresa; 3º) En fecha 22-12-2014 la demandante presenta ante el FOGASA la solicitud de prestaciones a la que acompaña la oportuna documentación; 4º) En fecha 16-12-2015 es cuando se dicta la resolución del FOGASA que acoge en parte dicha solicitud y reconoce las cantidades correspondientes reclamadas con el límite de la responsabilidad legal que le corresponde.

   Con estos hechos, la sentencia recurrida - en la que no se hace constar el debate acerca de la forma y alcance del contenido de la solicitud efectuada por la parte actora, a diferencia de otros casos enjuiciados por la Sala-, desestimó el recurso de suplicación de la trabajadora por entender que el silencio positivo no puede tener como consecuencia el reconocimiento tácito de cantidades que superan los límites legales aplicables a la responsabilidad del FOGASA.

3. - En el caso de la sentencia invocada de contraste, el trabajador solicita del FOGASA el pago de determinadas cantidades derivas de la situación de insolvencia de la empresa, que en su conjunto superan los límites legales a los que se circunscribe la responsabilidad de ese organismo.

   En esas circunstancias razona la sentencia que ha operado el silencio positivo por transcurso del plazo máximo de tres meses del que disponía el FOGASA para resolver la petición, no siendo posible efectuar un examen sobre la legalidad intrínseca del acto presunto que no puede dejarse sin efecto por la posterior resolución dictada más allá de aquel plazo, sin perjuicio de que el FOGASA pudiere activar eventualmente el oportuno procedimiento de revisión.

1.- A la vista de las sentencias comparadas hemos de concluir que concurre el requisito de contradicción, puesto que en ambos casos los hechos relevantes se contraen a determinar las consecuencias jurídicas que debe otorgarse al silencio administrativo positivo, en aquellos supuestos en los que se solicita del FOGASA el pago de la prestación y no da respuesta dentro del plazo legalmente previsto a tal efecto, cuando lo peticionado supera los límites legales de la responsabilidad de este organismo.

Ambas sentencias razonan sobre si debe entenderse estimada por silencio administrativo positivo la solicitud en toda su extensión o con los límites legales por los que debe responder dicho organismo, y los fallos son totalmente contradictorios.

La sentencia recurrida considera que la figura del silencio positivo no impone al FOGASA la obligación de responder de la indemnización solicitada cuando la cantidad reclamada excede de esos limites legales, mientras que la de contraste concluye que el efecto del silencio positiva abarca la totalidad de lo peticionado, con independencia de que concurran los requisitos legales exigibles a tal efecto.

Contra lo que sostiene el Ministerio Fiscal en su informe, la sentencia recurrida no sustenta su decisión en la circunstancia de que el trabajador no hubiere especificado en la solicitud ante el FOGASA el concreto y específico importe de la prestación que estaba reclamando, sino tan solo en el hecho de que el silencio positivo no puede operar contra legem para reconocer cantidades superiores al límite legal de la responsabilidad.

Por este motivo, a diferencia de otros asuntos resueltos por esta Sala en los que esa circunstancia nos llevó a apreciar la inexistencia de contradicción, resulta irrelevante para valorar la concurrencia del presupuesto de contradicción la mayor o menor precisión de lo solicitado por cada uno de los interesados en uno u otro caso.

Lo determinante es que en ambos se trata de la responsabilidad del FOGASA cuando el trabajador ha reclamado una prestación que excede de los límites legales a los que se circunscribe conforme a lo dispuesto en el art. 33 ET.

Nos encontramos de esta forma ante doctrinas contradictorias que es necesario unificar.

1.- Además de en la propia sentencia de contraste, y como decimos en STS 9/5/2018, rcud. 2792/201, la cuestión que se suscita ya ha sido resuelta por la Sala en multitud de sentencias cuyo criterio hemos de reproducir.

Así, en SSTS de 6 de julio de 2017 [rcud 1517/2016], 27 de septiembre de 2017, [rcud 1876/2016], 11 de octubre de 2017 [rcud 863/2016], 16 de enero de 2018 [rcud 1204/2017], 18 de enero de 2018 [rcud 2870/2016], 25 de enero de 2018 [rcud 369/2017], entre otras muchas, a las que vamos a atenernos por elementales razones de seguridad jurídica e igualdad en la aplicación de la ley.

2. - Como razonamos en la propia sentencia de contraste: "...la normativa legal y reglamentaria que regula los procedimientos administrativos para las reclamaciones al Fondo de Garantía Salarial no regula los efectos que para el administrado pudiera tener el incumplimiento del referido plazo, razón por la que ha de acudirse a la Ley 30/92 -que resulta de indudable aplicación al FOGASA- y cuyo artículo 43.1 -vigente por razones temporales al supuesto de autos- establecía que, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista...,"el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado... para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en que una norma con rango de ley.... o una norma de Derecho Comunitario establezcan lo contrario", excepción que no se da en el caso de autos, donde sí se dictó, en cambio, resolución expresa extemporánea. El nº 2 de este artículo establecía, a su vez, que "la estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento". Y el nº 3 del mismo precepto condicionaba el sentido de la resolución expresa, al disponer que "en los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo".

   "Tan claro panorama legislativo nos llevó a reseñar que "No podemos aceptar la argumentación del Abogado del Estado de que no resulta posible obtener por silencio administrativo licencias o autorizaciones contra legem o en contra del ordenamiento jurídico, ya que tal argumentación se refiere a supuestos distintos y, como hemos visto, lo único que puede impedir el juego del silencio positivo por el transcurso del plazo máximo en resolver, en los procedimientos iniciados de instancia o de parte, es que exista norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario que prevea para el caso el efecto negativo del silencio, lo cual no ocurre en el caso de autos.

   Como señala con acierto el Ministerio Fiscal, la exposición de motivos de la ley 30/92 anuncia que el silencio administrativo, positivo o negativo, no debe ser un instituto jurídico formal, sino la garantía que impida que los derechos de particulares se vacíen de contenido cuando Administración no atiende eficazmente y con la celeridad debida las funciones para las que se ha organizado. Esta garantía, exponente de una Administración en la que de primar la eficacia sobre el formalismo, solo cederá cuando exista un interés general prevalente o, cuando realmente, el derecho cuyo reconocimiento se postula no exista. Así, la sentencia de la Sala Tercera de 2-2-2012 precisa que el silencio administrativo pueda tener lugar ante cualquier clase de solicitud, siempre que su contenido sea real y posible desde el punto de vista material y jurídico".

2. - También en nuestra anterior sentencia recordamos que esa doctrina comportaba el seguimiento de la genuina interpretación que del silencio administrativo positivo venía haciendo la Sala Tercera de este Tribunal de la que la STS -3ª- de 25 de septiembre de 2012 (Rec. 4332/2011) resultaba ejemplo paradigmático al establecer: "una vez operado el silencio positivo, no es dable efectuar un examen sobre la legalidad intrínseca del acto presunto, pues, si bien es cierto, que según el art. 62.1 f) de la Ley 30/92 son nulos de pleno derecho los actos presuntos "contrarios" al Ordenamiento Jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición, no es menos cierto que para revisar y dejar sin efecto un acto presunto (nulo) o anulable la Administración debe seguir los procedimientos de revisión establecidos por el art. 102, o instar la declaración de lesividad".

3. - No puede ser otra la interpretación de los preceptos administrativos denunciados en el recurso a la vista de la expuesta jurisprudencia de la Sala 3·ª de este Tribunal y de la propia exposición de motivos de la Ley 30/1992 (LRJPAC) que, sobre el silencio positivo, señala "El objetivo de la Ley no es dar carácter positivo a la inactividad de la Administración cuando los particulares se dirijan a ella. El carácter positivo de la inactividad de la Administración es la garantía que se establece cuando no se cumple el verdadero objetivo de la Ley, que es que los ciudadanos obtengan respuesta expresa de la Administración y, sobre todo, que la obtengan en el plazo establecido. El silencio administrativo, positivo o negativo, no debe ser un instituto jurídico normal, sino la garantía que impida que los derechos de los particulares se vacíen de contenido cuando su Administración no atiende eficazmente y con la celeridad debida las funciones para las que se ha organizado". En esos idénticos términos se pronuncia la STC 52/2014, de 10 de abril, confirmando que en la norma legal que se aplica el juego del silencio no está en conexión directa con la legitimidad de la solicitud del interesado, sino que aparece como la consecuencia directa del incumplimiento de la obligación legal de la Administración pública de resolver expresamente dentro del plazo máximo fijado a tal fin.

   CUARTO.- 1.- Esa misma regulación se contiene en la actualidad en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) en cuyo artículo 24 Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado y en el que se señala que en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario; añadiendo que la estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento, mientras que la desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente. En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.

   Añade el precepto que los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya expedido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido. Este certificado se expedirá de oficio por el órgano competente para resolver en el plazo de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedimiento. Sin perjuicio de lo anterior, el interesado podrá pedirlo en cualquier momento, computándose el plazo indicado anteriormente desde el día siguiente a aquél en que la petición tuviese entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para resolver.

2. - Esta doctrina no significa que la Sala entienda que, como regla general, pueden obtenerse prestaciones del FOGASA superiores o no previstas en el normativa vigente en cada momento. Antes al contrario: resulta evidente el carácter imperativo del artículo 33 ET. Ocurre, sin embargo, que el citado organismo está obligado a resolver en el plazo previsto en su propia norma de funcionamiento (Real Decreto 505/1985). Si no lo hace, es la propia ley (LRJPAC) la que establece que la solicitud del interesado ha sido estimada por silencio administrativo -resolución tácita equiparada legalmente a resolución expresa- y es la propia ley la que prevé que, posteriormente, tal resolución presunta no puede dejarse sin efecto por la propia Administración al establecer que "en los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo".

   Con ello no queremos decir que el derecho así reconocido no pueda, posteriormente, ser dejado sin efecto; pero, para ello, la propia ley ha previsto que tal operación únicamente puede efectuarse a través de los procedimientos revisorios previstos en las normas legales. El FOGASA, con fundamento en el entonces vigente artículo 62.1.f) LRJPAC (en la actualidad: artículo 47.1 f) LPAC): "serán nulos de pleno derecho:... los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición", podrá iniciar el correspondiente procedimiento de revisión del acto presunto a través, en este caso, del artículo 146 LRJS en el que, además de las medidas cautelares que estime oportuno, deberá solicitar la nulidad del referido acto presunto ".

3. - La sentencia recurrida aplica una doctrina que se opone a la ya unificado en los términos que hemos relatado, lo que obliga a estimar el recurso para revocarla en su integridad.

Conforme a lo razonado y oído el Ministerio Fiscal, debemos casar y anular la sentencia recurrida, para resolver el debate de suplicación en el sentido de acoger el recurso de igual clase formulado por el demandante, revocar la sentencia de instancia, y estimar íntegramente la demanda con el reconocimiento del derecho a percibir del FOGASA la suma 20.750, 52 euros. Sin costas.