STS 354/2020, 11 de Marzo de 2020

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, se ha seguido el recurso contencioso administrativo nº 376/2016, interpuesto por la parte allí recurrente D. Genaro contra la Orden SAN/129/2016, de 22 de febrero, por la que se convoca proceso selectivo para el acceso a la condición de personal estatutario fijo en plazas de categoría de Licenciado Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria de Salud de Castilla y León.

En el citado recurso contencioso administrativo, se dicta Sentencia el día 30 de enero de 2017, cuyo fallo es el siguiente:

"Que debemos estimar el recurso contencioso administrativo nº 367/2016 interpuesto por la representación procesal de D. Genaro y como consecuencia de ello anulamos por su disconformidad con el ordenamiento jurídico el último párrafo de la letra c) del Subapartado II.1 del Anexo III de la Orden SAN/129/2016, de 22 de febrero dictada por la Consejería de Sanidad de la Junta de Castilla y León por la que se convoca proceso selectivo para el acceso a la condición de personal estatutario fijo en plazas de la categoría de Licenciado Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria del Servicio de Salud de Castilla y León así como el penúltimo párrafo del artículo 6.2 del Reglamento de Selección y determinadas formas de provisión de plazas y puestos de trabajo de personal estatutario en centros e instituciones sanitarias dependientes de la Gerencia Regional de Salud, aprobado por Decreto 8/2011, de 24 de febrero.

No procede imponer las costas a ninguna de las partes.".

Contra la mentada sentencia, la Letrada de la Comunidad Autónoma de Castilla y León preparó recurso de casación, ante la Sala de instancia, que ésta tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos, y el expediente administrativo, a este Tribunal, ante el que la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación.

Mediante auto dictado por la Sección Primera de esta Sala de fecha 25 de octubre de 2017, se acordó admitir a trámite el recurso de casación preparado por Letrada de la Comunidad Autónoma de Castilla y León contra la Sentencia de fecha 30 de enero de 2017, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, en el procedimiento ordinario nº 367/2016.

En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 19 de diciembre de 2017, la parte recurrente, Comunidad Autónoma de Castilla y León, solicita que se dicte sentencia por la que:

"con íntegra estimación del presente Recurso de Casación, anule la sentencia recurrida y, resolviendo el debate planteado, declare conforme a derecho el último párrafo de la Letra c) del Subapartado II.1 del Anexo III de la Orden SAN/129/2016, de 22 de febrero, dictada por la Consejería de Sanidad de la Junta de Castilla y León, por la que se convoca proceso selectivo para el acceso a la condición de personal estatutario fijo en plazas de la categoría de Licenciado Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria del Servicio de Salud de Castilla y León, así como el penúltimo párrafo del artículo 6.2 del Reglamento de Selección y determinadas formas de provisión de plazas y puestos de trabajo de personal estatutario en centros e instituciones sanitarias dependientes de la Gerencia Regional de Salud, aprobado por Decreto 8/2011, de 24 de febrero."

Conferido trámite de oposición, mediante providencia de fecha 22 de enero de 2018, la parte recurrida presenta escrito el día 13 de febrero de 2018, solicitando que se dicte sentencia por la que:

"que desestime íntegramente el mismo, confirmando la sentencia recurrida, declarando contrario a derecho el último párrafo de la Letra e) del Subapartado II.1 del Anexo III de la Orden SAN/129/2016 de 22 de febrero, dictada por la Consejería de Sanidad de la Junta de Castilla y León, por la que se convoca proceso selectivo para el acceso a la condición de personal estatutario fijo en plazas de la categoría de Licenciado Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria del Servicio de Salud de Castilla y León así como que declare contrario a derecho el penúltimo párrafo del artículo 6.2 del Reglamento de Selección y determinadas formas de provisión de plazas y puestos de trabajo de personal estatutario en centros e instituciones sanitarias dependientes de la Gerencia Regional de Salud, aprobado por Decreto 8/2011 de 24 de febrero."

Mediante providencia de 22 de noviembre de 2019 se acuerda: "Visto el Acuerdo del Excmo. Sr. Presidente de la Sala de fecha 21 de noviembre del presente año por el cual se nombra al Excmo. Sr. Magistrado D. Segundo Menéndez Pérez, Presidente de la Sección Quinta con efecto inmediato, se deja sin efecto el señalamiento que venía acordado, volviéndose a señalar en la fecha más próxima".

Mediante providencia de fecha 4 de febrero de 2020, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 3 de marzo de 2020, fecha en la que tuvo lugar y se designa Magistrada Ponente a la Excma. Sra. Dña. María del Pilar Teso Gamella.

Entregada la sentencia por la magistrada ponente el día 4 de marzo de 2020.

La sentencia recurrida

El presente recurso de casación se interpone por la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, contra la Sentencia de 30 de enero de 2017, dictada por la Sala de nuestro orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, que estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto, por la parte ahora recurrida y entonces recurrente, contra la Orden SAN/129/2016, de 22 de febrero, de la Consejería de Sanidad de la Junta de Castilla y León, por la que se convocaba proceso selectivo para el acceso a la condición de personal estatutario fijo en plazas de categoría de Licenciado Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria del Servicio de Salud de Castilla y León.

La expresada sentencia, además de estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la mentada Orden, anula el último párrafo de la letra c) del Subapartado II.1 Anexo III de esa Orden (1), y el penúltimo párrafo del artículo 6.2 del Reglamento de selección y determinadas formas de provisión de plazas y puestos de trabajo de personal estatutario en centros e instituciones sanitarias dependientes de la Gerencia Regional de Salud, aprobado por Decreto 8/2011, de 24 de febrero (2) que se había impugnado de modo indirecto en el recurso contencioso-administrativo, al contener la orden y el reglamento una previsión idéntica en este punto.

La sentencia de la Sala de instancia considera que « El término que emplea el legislador al circunscribir la valoración de la formación continuada a la que resulte más "significativa" y en virtud del cual la Administración justifica su decisión, responde a la naturaleza de los conceptos jurídicos indeterminados, que, como es sabido, exigen una análisis de todas las circunstancias concurrentes para poder llegar a la conclusión de que una determinada realidad puede identificarse con dicho concepto.

En el presente caso, la única circunstancia valorada es el tiempo, deduciéndose que aquella formación de más de 10 años ya no puede ser valorada por no ser significativa.

Por lo tanto, no es que no se valore la formación continuada abandonada hace 10 años (que es el ejemplo que pone la parte demandada en su contestación) sino que aún habiendo atendido una formación constante en el tiempo, la realizada hace 10 años, simplemente se ignora solo por el hecho se tener esa antigüedad. Tampoco es que se otorgue mayor valor a la formación más reciente en relación a la más antigua en el tiempo, sino que simplemente se prescinde de la misma por razón de la fecha en la que tuvo lugar.

A nuestro juicio, el elemento temporal aisladamente considerado y sin ninguna otra circunstancia que se tenga en cuenta no es razón bastante para considerar de manera general y absoluta que una formación continuada no es significativa en ninguno de los procesos selectivos que se puedan convocar y, por lo tanto, la aplicación que de este concepto recogido en el artículo 31.4 de Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud hace el penúltimo párrafo del artículo 6.2 del Reglamento de Selección y determinadas formas de provisión de plazas y puestos de trabajo de personal estatutario en centros e instituciones sanitarias dependientes de la Gerencia Regional de Salud no es conforme a derecho.

El concepto jurídico indeterminado que estamos analizando exige tener en cuenta el contenido de las plazas a cubrir, de modo tal que una formación continuada será significativa o no en función de varias circunstancias, tales como su contenido, duración, características, etc..., pudiéndose valorar igualmente la circunstancia temporal, como otra circunstancia más, pero no despreciar esa formación por el solo hecho de que ha pasado un determinado tiempo, por otro lado fijado de una manera aleatoria en 10 años».

La identificación del interés casacional

El interés casacional del presente recurso de casación ha quedado delimitado, a tenor de lo dispuesto mediante Auto de esta Sala Tercera (Sección Primera), de 25 de octubre de 2017, a la siguiente cuestión:

(...) determinar si el artículo 31, apartados 3 º y 4º, del Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud, aprobado por Ley 55/2003 de 16 de diciembre , permite y legitima circunscribir la valoración de la formación continuada, en un proceso selectivo como el concernido en este recurso (para el acceso a la condición de personal estatutario fijo en plaza de la categoría de médicos especialistas en medicina familiar y comunitaria del Servicio de Salud de Castilla y León) únicamente a la formación continuada recibida en los 10 últimos años; o si, por el contrario, dicho precepto, en ambos apartados, no proporciona sustento a tal limitación, desde la perspectiva de los artículos 9.3 , 14 y 23.2 de la Constitución de 1978 (CE).

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El baremo de méritos en la orden impugnada que anula la sentencia recurrida

La respuesta a la cuestión de interés casacional precisa que, con carácter previo, enmarquemos el contenido del apartado que ha resultado anulado por la sentencia recurrida, pues sólo así podremos, luego, determinar su interpretación y alcance, respondiendo a la cuestión de interés casacional.

La Orden de 22 de febrero de 2016, convoca el proceso selectivo para el acceso a la condición de personal estatutario fijo en plazas de categoría de Licenciado Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria del Servicio de Salud de Castilla y León, y establece, en el Anexo III, el "Baremo de méritos".

En ese baremo se distinguen los siguientes méritos: I.- Experiencia profesional y II.- Formación, docencia, investigación y otras actividades. En este segundo apartado se regula la Formación continuada (apartado II.1) que relaciona los cursos, talleres, seminarios formativos (clínicos, bibliográficos, interconsultas docentes) directamente relacionados con el contenido de la categoría a proveer, siempre que se cumplan alguna de estas características. Entre las mismas se incluye, en la letra c) de este apartado II.1, los realizados al amparo de los distintos Acuerdos de Formación Continua en las Administraciones Públicas organizadas por cualquiera de los promotores de formación continua firmantes de dichos acuerdos. Estableciendo su puntuación al respecto, y advirtiendo que no se valorarán, v.gr., los que no especifiquen las horas ni los créditos, y los realizados durante la especialización que se incluyan en el programa docente de la especialidad.

Hecho este enmarque, la cuestión controvertida en el recurso contencioso administrativo, y ahora declarada de interés casacional, se refiere al último párrafo de ese apartado II.1 cuando se establece, respecto de la formación continuada, que " solamente se valorará la formación que haya sido finalizada en los últimos 10 años, contados desde el último día del plazo de presentación de instancias de participación en el proceso selectivo hasta la fecha de finalización de la actividad formativa".

La sentencia también anula el artículo 6.2, penúltimo apartado, del Reglamento de selección y determinadas formas de provisión de plazas y puestos de trabajo de personal estatutario en centros e instituciones sanitarias dependientes de la Gerencia Regional de Salud, aprobado por Decreto 8/2011, de 24 de febrero, porque la norma que contiene dicho precepto establece esa misma limitación. Dicho de otro modo, porque la convocatoria del proceso selectivo, allí impugnada, se fundaba en lo dispuesto en el citado Reglamento.

En concreto, el expresado artículo 6.2, apartado penúltimo, dispone que, en todo caso, solamente se valorarán en la fase de concurso del proceso selectivo, aquellos cursos directamente relacionados con la categoría a proveer, y en su caso especialidad, " y siempre y cuando no hayan transcurrido diez años desde la fecha de finalización de los mismos".

Este apartado es considerado conforme a Derecho por la Administración recurrente, autora de la Orden impugnada en el recurso contencioso administrativo, porque es un criterio objetivo que premia la actualización en la formación de las profesiones científicas, en general, y en medicina, en particular y porque se ajusta a lo declarado con anterioridad por la propia Sala de instancia. Además, se sostiene, no se ha vulnerado la igualdad, porque se funda en el Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, aprobado por la Ley 55/2003, de 16 de diciembre.

La cita al respecto de una sentencia de esta Sala Tercera de 21 de julio de 2008, dictada en el recurso de casación nº 2549/2005, no resulta relevante para el caso, toda vez que la misma no establece doctrina al respecto. Así es, la mentada sentencia dictada en casación, para desestimar los motivos invocados de falta de congruencia y de motivación de la sentencia, transcribe determinados párrafos de la sentencia impugnada que evidencian que la Sala de instancia sí abordó las cuestiones planteadas, en concreto, la relativa a una limitación temporal como la ahora examinada. De modo que efectivamente la Sala de instancia de otro Tribunal Superior de Justicia, en ese recurso que se trae a colación, expresó un criterio diferente que al que ahora contiene la sentencia impugnada, pero lo cierto es que esta Sala Tercera no hizo ninguna consideración sobre la cuestión de fondo suscitada, es decir, sobre la legalidad de la limitación temporal controvertida.

El alegato de la parte recurrida se funda, a tenor de su escrito de oposición al recurso de casación, en considerar que la convocatoria vulneraba los artículos 9.3, 14 y 23.2 de la CE, remitiéndose a lo señalado por la sentencia que ahora se impugna, y cuyo razonamiento hemos trascrito en parte en el fundamento primero.

Marco jurídico de aplicación

El Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, aprobado por la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, es la norma que presta cobertura a la convocatoria impugnada y anulada por la sentencia que se recurre. En concreto, nos referimos al artículo 31, apartados 3 y 4, cuando, al regular los sistemas de selección, señala, en el apartado 3, que "3. El concurso consiste en la evaluación de la competencia, aptitud e idoneidad de los aspirantes para el desempeño de las correspondientes funciones a través de la valoración con arreglo a baremo de los aspectos más significativos de los correspondientes currículos, así como a establecer su orden de prelación. (...) La convocatoria podrá establecer criterios o puntuaciones para superar el concurso o alguna de sus fases ".

Añadiendo, en el apartado, 4 lo siguiente "Los baremos de méritos en las pruebas selectivas para el acceso a nombramientos de personal estatutario se dirigirán a evaluar las competencias profesionales de los aspirantes a través de la valoración ponderada, entre otros aspectos, de su currículo profesional y formativo, de los más significativos de su formación pregraduada, especializada y continuada acreditada, de la experiencia profesional en centros sanitarios y de las actividades científicas, docentes y de investigación y de cooperación al desarrollo o ayuda humanitaria en el ámbito de la salud. Reglamentariamente y, con carácter básico, se regularán los principios y criterios que determinen las características comunes de los baremos de méritos que sean de aplicación en los procesos selectivos y de provisión de plazas y puestos que sean convocados para el acceso a la condición de personal estatutario, tanto de carácter fijo como de carácter temporal y, en los procedimientos de movilidad, conforme a lo previsto en el artículo 37 ".

Este marco jurídico de aplicación que contienen los apartados 3 y 4 del expresado artículo 31 del Estatuto Marco del personal estatutario, ha de ser completado con la expresa mención, que el artículo 29.1 de dicho Estatuto, hace a los criterios general de provisión de plazas del personal estatutario que se regirá, además de por la general previsión constitucional de los artículos 14, 23.2 y 103.3 de la CE, por los " principios básicos" de igualdad, " mérito, capacidad y publicidad de la selección".

Los principios de mérito y capacidad son, como tantas veces ha repetido el Tribunal Constitucional, los únicos que proporcionan contenido al principio de igualdad en el acceso a la función pública, de manera que el principio de igualdad quebraría cuando se tengan en cuenta otros principios diferentes de los anteriores.

La igualdad en el acceso a la función pública y la edad

Vaya por delante que no advertimos que la aplicación de la limitación temporal que examinamos pueda configurar, con carácter general, una discriminación por razón de la edad, pues la casuística permite situaciones muy distintas y no siempre y en todo caso beneficiosas para quien es más joven. Supone más una tendencia que una preferencia absoluta. En todo caso, resultaría de aplicación el estándar de cualquier tipo de discriminación, que debe asentarse sobre la justificación y proporcionalidad de la citada limitación.

En efecto, la cláusula general del artículo 14 CE aunque no menciona expresamente a la edad como factor de discriminación, no obstante sí estamos ante una "circunstancia personal" a las que alude el citado artículo 14, en la medida que puede ser causa de trato discriminatorio. De modo que su infracción debe fundarse, como en los demás supuestos, sobre las rigurosas exigencias de justificación y proporcionalidad, en relación con el caso concreto. Exigencias que no concurren en atención a las razones que seguidamente expresamos.

La valoración de tales principios, mérito y la capacidad, para la provisión de plazas del personal estatutario se plasma, para su compatibilidad con la igualdad y la ausencia de discriminación, en una evaluación del baremo de méritos que atienda, desde un punto de vista general, a favorecer a aquellos que tienen una capacitación técnica superior, la mejor, para la prestación del servicio requerido, en atención a las tareas o funciones que luego debe realizar. Excluyendo, como es natural, las previsiones que pretendan favorecer a personas concretas o que no tengan su adecuada justificación en el tipo de tareas a desempeñar.

Debe haber, en definitiva, una correspondencia entre los distintos méritos exigidos en el proceso selectivo mediante la correspondiente valoración, y las funciones que se van a desarrollar cuando se acceda, en su caso, al desempeño de la plaza convocada. Dicho de otro modo, el diseño de los méritos que contiene toda convocatoria, debe tener su lógica y racional explicación y justificación en las funciones que se van a desempeñar en el caso de resultar reclutado. Solo así puede interpretarse la referencia a los aspectos, dentro del baremo de méritos , más significativos de su formación pregraduada, especializada y continuada acreditada.

En este sentido, conviene tener en cuenta que el inciso controvertido de la convocatoria y del reglamento anulado, se refería a la actualización en los méritos pues para valorarlos, en el caso de formación continuada, solamente se valorará la formación que haya sido finalizada en los últimos 10 años. Advertimos, en este sentido, que la ley, el citado Estatuto Marco, en los apartados 3 y 4 del artículo 31, se refiere a la formación, además de especializada, que sea continuada. Es cierto que no es lo mismo continuidad (formación continua), que actualización (formación actualizada), pero se parecen bastante en el caso examinado.

Debemos reparar, a estos efectos, que entre los deberes del personal estatutario, señalados en el artículo 19 del Estatuto Marco de tanta cita, se encuentra el de "mantener debidamente actualizados los conocimientos y aptitudes necesarios para el correcto ejercicio de la profesión o para el desarrollo de las funciones que correspondan a su nombramiento, a cuyo fin los centros sanitarios facilitarán el desarrollo de actividades de formación continuada". De modo que, si en el desempeño de su función, el personal estatutario debe mantener actualizados sus conocimientos, resulta difícil sostener que para acceder a las funciones propias de una plaza de médico en la especialidad requerida, la actualización no resulta esencial, y que deba, por tanto, prescindirse de la misma a la hora de valorar los méritos, mediante la correspondiente puntuación. Debe ser considerado, por tanto, un elemento significativo a los efectos del artículo 31 del Estatuto Marco. Y debe repararse, por lo demás, que tal exigencia temporal no impide la participación en el proceso de selección, ni, a tenor de la incidencia sobre los apartados del baremo, su repercusión resulta desproporcionada.

Téngase en cuenta, además, que cuando nos referimos a la formación continua se está aludiendo a una formación que, según las acepciones de la rae, se extiende sin interrupción, que es constante, pues continuar es tanto como durar, permanecer. Se evidencia una cierta contradicción cuando se sostiene que la formación para el acceso a una plaza de médico ha de ser una formación continua y sin embargo resulte irrelevante que esté, o no, actualizada o que se trate de una formación desfasada. En definitiva, esa continua o permanente formación pretende alcanzar una adecuada actualización. No podemos considerar, en fin, discriminatoria una previsión que pretende primar, en la valoración de méritos, a aquellos en los que, con carácter general, concurre esa actualización en su formación.

Resulta difícil encontrar algún ámbito en el que resulte tan esencial la actualización, por el beneficio para la salud y la vida las personas, como en medicina, teniendo en cuenta la inmediatez de sus efectos sobre la prevención, diagnóstico y tratamiento de las enfermedades. Por no citar los constantes avances que tienen lugar en esa disciplina.

En definitiva, la limitación controvertida establece una diferencia justificada y proporcionada. Dicho en los términos que resume la STC 200/2001, de 4 de octubre, el artículo 14 CE contiene, en su primer inciso, una cláusula general de igualdad, habiendo sido configurado este principio general de igualdad, por una conocida doctrina constitucional, como un derecho subjetivo de los ciudadanos a obtener un trato igual, que obliga y limita a los poderes públicos a respetarlo y que exige que los supuestos de hecho iguales sean tratados idénticamente, en sus consecuencias jurídicas (la misma puntuación para casos iguales) y que, para introducir diferencias entre ellos, tenga que existir una suficiente justificación de tal diferencia, como en este caso sucede con la necesaria actualización en la materia, que resulta fundada y razonable, de acuerdo con criterios y juicios generalmente aceptados, y cuyas consecuencias no resulten desproporcionadas, en los términos que antes expresamos por su incidencia general en el baremo de méritos.

Procede, en consecuencia, haber lugar al recurso de casación, y desestimar el recurso contencioso administrativo.

Las costas procesales

De conformidad con el dispuesto en el artículo 139.3, en relación con el artículo 93.4, de la LJCA, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.