STS 557/2022, 11 de Mayo de 2022

En el recurso contencioso administrativo número 557/2018, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, dictó sentencia el 10 de diciembre de 2019, cuyo fallo dice literalmente:

"Estimamos parcialmente el recurso nº 557/2018 presentado por la ASOCIACION PROFESIONAL DE MEDICOS DE ATENCION PRIMARIA DE ESPAÑA PRE 95-SOMAP PRE 95, representada por la Procuradora Sra. Loste Verona y, como consecuencia de ello, anulamos, por su disconformidad con el ordenamiento jurídico el criterio para la valoración continuada contenido en el penúltimo párrafo del apartado II.2 del Anexo (Baremación de Méritos) de la Orden SAN/266/2018, 6 de marzo, ya referida, en cuanto establece una limitación temporal de 10 años. Todo ello sin hacer expresa declaración en materia de costas procesales."

Contra la referida sentencia preparó la Letrada de la Comunidad Autónoma de Castilla y León recurso de casación, que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León tuvo por preparado mediante auto de 27 de enero de 2020 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, dictó auto el 26 de noviembre de 2020, cuya parte dispositiva dice literalmente:

"1º) Admitir el recurso de casación preparado por la representación de la Comunidad Autónoma de Castilla y León contra la sentencia de 10 de diciembre de 2019 dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (sede Valladolid), estimatoria del recurso contencioso-administrativo tramitado en el procedimiento ordinario núm. 557/2018.

2. ) Precisar que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la atinente a si el artículo 31, apartados 3 y 4, del Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud, aprobado por Ley 55/2003, de 16 de diciembre, permite y legitima circunscribir la valoración de la formación continuada, en un proceso selectivo como el concernido en este recurso (para el acceso a la condición de personal estatutario fijo en plaza de la categoría de médicos especialistas en medicina familiar y comunitaria del Servicio de Salud de Castilla y León) únicamente a la formación continuada recibida en los 10 últimos años; o si, por el contrario, dichos preceptos no proporcionan sustento a tal limitación desde la perspectiva de los artículos 9.3, 14 y 23.2 de la Constitución española.

3. ) Identificar como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las contenidas en el artículo 31, apartados 3 y 4, de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud, en relación con los artículos 9.3. 14 y 23.2 de la Constitución española, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otros, si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.

4. ) Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

5. ) Comunicar inmediatamente a la Sala de apelación la decisión adoptada en este auto.

6. ) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala Tercera, a la que corresponde el enjuiciamiento del recurso con arreglo a las vigentes normas sobre reparto de asuntos."

Admitido el recurso, por diligencia de ordenación de 16 de diciembre de 2019, se concedió a la parte recurrente un plazo de treinta días para presentar el escrito de interposición, lo que efectuó la Letrada de la Comunidad Autónoma de Castilla y León por escrito de fecha 4 de febrero de 2021, en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

"dictar Sentencia que, con íntegra estimación del presente Recurso de Casación, anule la sentencia recurrida y, resolviendo el debate planteado, declare que es conforme a derecho el apartado II.2 del Anexo III (Baremo de Méritos, Formación Continuada) de la Orden SAN/266/2018, de 6 de marzo, dictada por la Consejería de Sanidad de la Junta de Castilla y León, por la que se convoca proceso selectivo para el acceso a la condición de personal estatutario fijo en plazas de la categoría de Licenciado Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria del Servicio de Salud de Castilla y León, que establece una limitación temporal de 10 años para la valoración de los méritos acreditados y contemplados en dicho apartado del baremo."

De conformidad con el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por providencia de 25 de marzo de 2022 se señaló este recurso para votación y fallo el día 10 de mayo de 2022, fecha en que tuvo lugar el acto, y se designó Magistrada Ponente a la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo.

Planteamiento del recurso y sentencia de instancia.

La representación de la Comunidad Autónoma de Castilla y León interpone recurso de casación contra la sentencia de 10 de diciembre de 2019 dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (sede de Valladolid), estimatoria del recurso contencioso administrativo tramitado en el procedimiento ordinario núm. 557/2018.

La sentencia (completa en Cendoj Roj: STSJ CL 4982/2019 - ECLI:ES:TSJCL:2019:4982) reitera lo dicho en las sentencias, no firmes de 10 de octubre de 2019, procedimiento ordinario 504/2018 y 31 de mayo de 2019, procedimiento 553/2018 de la misma Sala de instancia. Añadimos nosotros que la sentencia dictada el 31 de mayo de 2019 fue revocada por este Tribunal el 26 de mayo de 2021 en el recurso de casación 6869/2019.

La cuestión de interés casacional en el auto de 26 de noviembre de 2020 .

Señala que es idéntico a otros recursos de casación ya vistos por la Sección de Admisión, al coincidir las cuestiones jurídicas planteadas en el escrito de preparación y en la razón de decidir de la sentencia impugnada (en detalle, autos de esta Sección de 25 de octubre de 2017, recurso de casación núm. 2668/2017, 11 de febrero de 2019, recurso de casación núm. 5625/2018, 20 de mayo de 2020, recurso de casación núm. 7806/2018 y 14 de julio de 2020, recursos de casación núms. 6869/2019 y 5881/2018).

Adiciona que es sustancialmente coincidente con la ya resuelta por esta Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo, en sentencias de 11 de marzo de 2020, estimatoria del recurso de casación núm. 2668/2017, y 4 de noviembre de 2020, estimatoria del recurso de casación núm. 5625/2018, formulados ambos por el Letrado de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, recurrente a su vez en el caso que nos ocupa.

Precisa que las cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las referidas en el anterior fundamento jurídico e identificamos como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las contenidas en el artículo 31, apartados 3 y 4, de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud, en relación con los artículos 9.3. 14 y 23.2 de la Constitución española, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex. artículo 90.4 de la LJCA.

El recurso de casación de la representación procesal de la Comunidad de Castilla y León.

Indica que por este Tribunal se han dictado sentencias que resuelven la cuestión suscitada. Así en la sentencia de fecha 11 de marzo de 2020, dictada en el recurso de casación 2668/2017, y en la de 4 de noviembre de 2020, dictada en el recurso de casación 5625/2018.

La posición de la Sala ha sido ya establecida en las sentencias de 11 de marzo de 2020 ( recurso de casación núm. 2668/2017), de 4 de noviembre de 2020 ( recurso de casación núm. 5625/2018 ), así como en la de 26 de mayo de 2021 ( recurso de casación 6869/2019 ) que anula una de las reproducidas en la de instancia.

Así en la sentencia de 26 de mayo de 2021 se dijo:

"QUINTO.- Pronunciamiento de la Sala en STS de 11 de marzo de 2020, casación 2668/2017 a que hace mención el auto de admisión (luego reiterado en 4 de noviembre de 2020, casación 5625/18) , de 10 de diciembre de 2020 (recurso de casación 7806/2018) y de 18 de febrero de 2021 (recurso de casación 5881/2018).

"TERCERO.- El baremo de méritos en la orden impugnada que anula la sentencia recurrida

La respuesta a la cuestión de interés casacional precisa que, con carácter previo, enmarquemos el contenido del apartado que ha resultado anulado por la sentencia recurrida, pues sólo así podremos, luego, determinar su interpretación y alcance, respondiendo a la cuestión de interés casacional.

La Orden de 22 de febrero de 2016, convoca el proceso selectivo para el acceso a la condición de personal estatutario fijo en plazas de categoría de Licenciado Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria del Servicio de Salud de Castilla y León, y establece, en el Anexo III, el "Baremo de méritos".

En ese baremo se distinguen los siguientes méritos: I.- Experiencia profesional y II.- Formación, docencia, investigación y otras actividades. En este segundo apartado se regula la Formación continuada (apartado II.1) que relaciona los cursos, talleres, seminarios formativos (clínicos, bibliográficos, interconsultas docentes) directamente relacionados con el contenido de la categoría a proveer, siempre que se cumplan alguna de estas características. Entre las mismas se incluye, en la letra c) de este apartado II.1, los realizados al amparo de los distintos Acuerdos de Formación Continua en las Administraciones Públicas organizadas por cualquiera de los promotores de formación continua firmantes de dichos acuerdos. Estableciendo su puntuación al respecto, y advirtiendo que no se valorarán, v.gr., los que no especifiquen las horas ni los créditos, y los realizados durante la especialización que se incluyan en el programa docente de la especialidad.

Hecho este enmarque, la cuestión controvertida en el recurso contencioso administrativo, y ahora declarada de interés casacional, se refiere al último párrafo de ese apartado II.1 cuando se establece, respecto de la formación continuada, que " solamente se valorará la formación que haya sido finalizada en los últimos 10 años, contados desde el último día del plazo de presentación de instancias de participación en el proceso selectivo hasta la fecha de finalización de la actividad formativa".

La sentencia también anula el artículo 6.2, penúltimo apartado, del Reglamento de selección y determinadas formas de provisión de plazas y puestos de trabajo de personal estatutario en centros e instituciones sanitarias dependientes de la Gerencia Regional de Salud, aprobado por Decreto 8/2011, de 24 de febrero, porque la norma que contiene dicho precepto establece esa misma limitación. Dicho de otro modo, porque la convocatoria del proceso selectivo, allí impugnada, se fundaba en lo dispuesto en el citado Reglamento.

En concreto, el expresado artículo 6.2, apartado penúltimo, dispone que, en todo caso, solamente se valorarán en la fase de concurso del proceso selectivo, aquellos cursos directamente relacionados con la categoría a proveer, y en su caso especialidad, " y siempre y cuando no hayan transcurrido diez años desde la fecha de finalización de los mismos".

Este apartado es considerado conforme a Derecho por la Administración recurrente, autora de la Orden impugnada en el recurso contencioso administrativo, porque es un criterio objetivo que premia la actualización en la formación de las profesiones científicas, en general, y en medicina, en particular y porque se ajusta a lo declarado con anterioridad por la propia Sala de instancia. Además, se sostiene, no se ha vulnerado la igualdad, porque se funda en el Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, aprobado por la Ley 55/2003, de 16 de diciembre.

La cita al respecto de una sentencia de esta Sala Tercera de 21 de julio de 2008, dictada en el recurso de casación nº 2549/2005, no resulta relevante para el caso, toda vez que la misma no establece doctrina al respecto. Así es, la mentada sentencia dictada en casación, para desestimar los motivos invocados de falta de congruencia y de motivación de la sentencia, transcribe determinados párrafos de la sentencia impugnada que evidencian que la Sala de instancia sí abordó las cuestiones planteadas, en concreto, la relativa a una limitación temporal como la ahora examinada. De modo que efectivamente la Sala de instancia de otro Tribunal Superior de Justicia, en ese recurso que se trae a colación, expresó un criterio diferente que al que ahora contiene la sentencia impugnada, pero lo cierto es que esta Sala Tercera no hizo ninguna consideración sobre la cuestión de fondo suscitada, es decir, sobre la legalidad de la limitación temporal controvertida.

El alegato de la parte recurrida se funda, a tenor de su escrito de oposición al recurso de casación, en considerar que la convocatoria vulneraba los artículos 9.3, 14 y 23.2 de la CE, remitiéndose a lo señalado por la sentencia que ahora se impugna, y cuyo razonamiento hemos trascrito en parte en el fundamento primero.

Marco jurídico de aplicación

El Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, aprobado por la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, es la norma que presta cobertura a la convocatoria impugnada y anulada por la sentencia que se recurre. En concreto, nos referimos al artículo 31, apartados 3 y 4, cuando, al regular los sistemas de selección, señala, en el apartado 3, que "3. El concurso consiste en la evaluación de la competencia, aptitud e idoneidad de los aspirantes para el desempeño de las correspondientes funciones a través de la valoración con arreglo a baremo de los aspectos más significativos de los correspondientes currículos, así como a establecer su orden de prelación. (...) La convocatoria podrá establecer criterios o puntuaciones para superar el concurso o alguna de sus fases ".

Añadiendo, en el apartado, 4 lo siguiente "Los baremos de méritos en las pruebas selectivas para el acceso a nombramientos de personal estatutario se dirigirán a evaluar las competencias profesionales de los aspirantes a través de la valoración ponderada, entre otros aspectos, de su currículo profesional y formativo, de los más significativos de su formación pregraduada, especializada y continuada acreditada, de la experiencia profesional en centros sanitarios y de las actividades científicas, docentes y de investigación y de cooperación al desarrollo o ayuda humanitaria en el ámbito de la salud. Reglamentariamente y, con carácter básico, se regularán los principios y criterios que determinen las características comunes de los baremos de méritos que sean de aplicación en los procesos selectivos y de provisión de plazas y puestos que sean convocados para el acceso a la condición de personal estatutario, tanto de carácter fijo como de carácter temporal y, en los procedimientos de movilidad, conforme a lo previsto en el artículo 37 ".

Este marco jurídico de aplicación que contienen los apartados 3 y 4 del expresado artículo 31 del Estatuto Marco del personal estatutario, ha de ser completado con la expresa mención, que el artículo 29.1 de dicho Estatuto, hace a los criterios general de provisión de plazas del personal estatutario que se regirá, además de por la general previsión constitucional de los artículos 14, 23.2 y 103.3 de la CE, por los " principios básicos" de igualdad, " mérito, capacidad y publicidad de la selección".

Los principios de mérito y capacidad son, como tantas veces ha repetido el Tribunal Constitucional, los únicos que proporcionan contenido al principio de igualdad en el acceso a la función pública, de manera que el principio de igualdad quebraría cuando se tengan en cuenta otros principios diferentes de los anteriores.

La igualdad en el acceso a la función pública y la edad

Vaya por delante que no advertimos que la aplicación de la limitación temporal que examinamos pueda configurar, con carácter general, una discriminación por razón de la edad, pues la casuística permite situaciones muy distintas y no siempre y en todo caso beneficiosas para quien es más joven. Supone más una tendencia que una preferencia absoluta. En todo caso, resultaría de aplicación el estándar de cualquier tipo de discriminación, que debe asentarse sobre la justificación y proporcionalidad de la citada limitación.

En efecto, la cláusula general del artículo 14 CE aunque no menciona expresamente a la edad como factor de discriminación, no obstante sí estamos ante una "circunstancia personal" a las que alude el citado artículo 14, en la medida que puede ser causa de trato discriminatorio. De modo que su infracción debe fundarse, como en los demás supuestos, sobre las rigurosas exigencias de justificación y proporcionalidad, en relación con el caso concreto. Exigencias que no concurren en atención a las razones que seguidamente expresamos.

La valoración de tales principios, mérito y la capacidad, para la provisión de plazas del personal estatutario se plasma, para su compatibilidad con la igualdad y la ausencia de discriminación, en una evaluación del baremo de méritos que atienda, desde un punto de vista general, a favorecer a aquellos que tienen una capacitación técnica superior, la mejor, para la prestación del servicio requerido, en atención a las tareas o funciones que luego debe realizar. Excluyendo, como es natural, las previsiones que pretendan favorecer a personas concretas o que no tengan su adecuada justificación en el tipo de tareas a desempeñar.

Debe haber, en definitiva, una correspondencia entre los distintos méritos exigidos en el proceso selectivo mediante la correspondiente valoración, y las funciones que se van a desarrollar cuando se acceda, en su caso, al desempeño de la plaza convocada. Dicho de otro modo, el diseño de los méritos que contiene toda convocatoria, debe tener su lógica y racional explicación y justificación en las funciones que se van a desempeñar en el caso de resultar reclutado. Solo así puede interpretarse la referencia a los aspectos, dentro del baremo de méritos , más significativos de su formación pregraduada, especializada y continuada acreditada.

En este sentido, conviene tener en cuenta que el inciso controvertido de la convocatoria y del reglamento anulado, se refería a la actualización en los méritos pues para valorarlos, en el caso de formación continuada, solamente se valorará la formación que haya sido finalizada en los últimos 10 años. Advertimos, en este sentido, que la ley, el citado Estatuto Marco, en los apartados 3 y 4 del artículo 31, se refiere a la formación, además de especializada, que sea continuada. Es cierto que no es lo mismo continuidad (formación continua), que actualización (formación actualizada), pero se parecen bastante en el caso examinado.

Debemos reparar, a estos efectos, que entre los deberes del personal estatutario, señalados en el artículo 19 del Estatuto Marco de tanta cita, se encuentra el de "mantener debidamente actualizados los conocimientos y aptitudes necesarios para el correcto ejercicio de la profesión o para el desarrollo de las funciones que correspondan a su nombramiento, a cuyo fin los centros sanitarios facilitarán el desarrollo de actividades de formación continuada". De modo que, si en el desempeño de su función, el personal estatutario debe mantener actualizados sus conocimientos, resulta difícil sostener que para acceder a las funciones propias de una plaza de médico en la especialidad requerida, la actualización no resulta esencial, y que deba, por tanto, prescindirse de la misma a la hora de valorar los méritos, mediante la correspondiente puntuación. Debe ser considerado, por tanto, un elemento significativo a los efectos del artículo 31 del Estatuto Marco. Y debe repararse, por lo demás, que tal exigencia temporal no impide la participación en el proceso de selección, ni, a tenor de la incidencia sobre los apartados del baremo, su repercusión resulta desproporcionada.

Téngase en cuenta, además, que cuando nos referimos a la formación continua se está aludiendo a una formación que, según las acepciones de la rae, se extiende sin interrupción, que es constante, pues continuar es tanto como durar, permanecer. Se evidencia una cierta contradicción cuando se sostiene que la formación para el acceso a una plaza de médico ha de ser una formación continua y sin embargo resulte irrelevante que esté, o no, actualizada o que se trate de una formación desfasada. En definitiva, esa continua o permanente formación pretende alcanzar una adecuada actualización. No podemos considerar, en fin, discriminatoria una previsión que pretende primar, en la valoración de méritos, a aquellos en los que, con carácter general, concurre esa actualización en su formación.

Resulta difícil encontrar algún ámbito en el que resulte tan esencial la actualización, por el beneficio para la salud y la vida las personas, como en medicina, teniendo en cuenta la inmediatez de sus efectos sobre la prevención, diagnóstico y tratamiento de las enfermedades. Por no citar los constantes avances que tienen lugar en esa disciplina.

En definitiva, la limitación controvertida establece una diferencia justificada y proporcionada. Dicho en los términos que resume la STC 200/2001, de 4 de octubre, el artículo 14 CE contiene, en su primer inciso, una cláusula general de igualdad, habiendo sido configurado este principio general de igualdad, por una conocida doctrina constitucional, como un derecho subjetivo de los ciudadanos a obtener un trato igual, que obliga y limita a los poderes públicos a respetarlo y que exige que los supuestos de hecho iguales sean tratados idénticamente, en sus consecuencias jurídicas (la misma puntuación para casos iguales) y que, para introducir diferencias entre ellos, tenga que existir una suficiente justificación de tal diferencia, como en este caso sucede con la necesaria actualización en la materia, que resulta fundada y razonable, de acuerdo con criterios y juicios generalmente aceptados, y cuyas consecuencias no resulten desproporcionadas, en los términos que antes expresamos por su incidencia general en el baremo de méritos."

La posición de la Sala: estimación del recurso de casación y subsiguiente desestimación del recurso contencioso administrativo.

Ya hemos expuesto prolijamente en el fundamento anterior la doctrina de esta Sala acerca de que no constituye discriminación por edad valorar la formación anterior a la Ley 44/2003 y primar la de los méritos en que concurre la actualización.

En consecuencia, se estima el recurso de casación deducido por la Comunidad Autónoma de Castilla y León que lleva como consecuencia la desestimación del recurso contencioso administrativo deducido en instancia.

Costas.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA, en relación con el artículo 93 LJCA, en el recurso de casación cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Respecto a las de instancia, ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, se mantienen los pronunciamientos allí vertidos de no imposición a ninguna de las partes.

Estimar el recurso de casación deducido por la Comunidad Autónoma de Castilla y León contra la sentencia de 10 de diciembre de 2019, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, en el recurso contencioso administrativo nº 557/2018 y anularla así como desestimamos este último.

Se fija como doctrina jurídica la reseñada en el penúltimo Fundamento de Derecho

En cuanto a las costas estése a los términos señalados en el último de los Fundamentos de Derecho.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.