STS 454/2020, 18 de Mayo de 2020

Resolución recurrida en casación.

En el procedimiento abreviado n.º 1404/2017, seguido en el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nº. 2 de Toledo, con fecha 5 de diciembre de 2018, se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLO.- Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Maximiliano, contra la resolución del AYUNTAMIENTO DE NUMANCIA DE LA SAGRA de fecha 27-10-2017, por la que se desestimó la solicitud de revisión de acto nulo de pleno derecho y devolución de ingresos indebidos, en relación a la liquidación del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, emitida por el citado Ayuntamiento en fecha 10-6-2016 por un importe de 2.389,31 euros, resoluciones administrativas que declaramos nulas, reconociendo a favor de D. Maximiliano el derecho a la devolución de la citada cantidad con los correspondientes intereses; sin hacer especial pronunciamiento sobre la imposición de las costas".

Preparación del recurso de casación.

Notificada dicha sentencia a las partes, por el procurador de los Tribunales Dº. Oscar González Ledesma, en nombre y representación del Ayuntamiento de Numancia de la Sagra, se presentó escrito con fecha 1 de febrero de 2019, ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nº. 2 de Toledo, preparando recurso de casación, y la Sala, por auto de 4 de febrero de 2019, tuvo por preparado el recurso de casación, con emplazamiento de las partes ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, habiendo comparecido, dentro del plazo de 30 días señalado en el artículo 89.5 LJCA, como parte recurrente, el Ayuntamiento de Numancia de la Sagra, representada por el procurador de los Tribunales Dº. Oscar González Ledesma, asistido del letrado Dº. Víctor Gallardo Palomo, y como parte recurrida La Administración General del Estado, representada y asistida por el Sr. Abogado del Estado.

Admisión del recurso.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal, la Sección Primera de esta Sala acordó, por auto de 15 de enero de 2018, la admisión del recurso de casación, en el que aprecia que concurren en este recurso de casación las circunstancias de interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia previstas en los apartados 3.a) y 2.c) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, precisando que:

"2º) La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

1. Determinar si la STC 59/2017, de 11 de mayo, permite revisar en favor del contribuyente actos administrativos de liquidación del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos, correctores de la previa autoliquidación presentada, practicada en un supuesto en que no hubo incremento de valor probado, firmes por haber sido consentidos antes de haberse dictado tal sentencia.

2. En caso de que diéramos a la pregunta anterior una respuesta afirmativa, habilitante de esa posibilidad de revisión de actos firmes por consentidos, dilucidar en virtud de qué título jurídico - esto es, de qué causa legal de nulidad radical o de pleno derecho, de las tipificadas numerus clausus en el artículo 217 LGT- operaría; y, además, con qué limitación temporal.

3. ) Identificar como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación:

3.1 Los artículos 217 y 221.1 b) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre General Tributaria (BOE de 18 de diciembre) ["LGT"].

3.2 Los artículos 38 y 40 de la Ley 2/1979, de 3 de octubre Orgánica del Tribunal Constitucional (BOE de 5 de octubre) ["LOTC"].

3.3 El principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 de la Constitución Española y el artículo 9.1 de la citada Constitución ["CE"].

3.4 El 32.6 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (BOE de 2 de octubre) ["LRJSP"]".

Interposición del recurso de casación y oposición.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Segunda, el procurador de los Tribunales Dº. Oscar González Ledesma, en nombre y representación del Ayuntamiento de Numancia de la Sagra, por medio de escrito presentado el 13 de junio de 2019, interpuso recurso de casación, en el que expuso que las normas infringidas por la sentencia impugnada son:

1. - JURISPRUDENCIA INFRINGIDA. Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 40/2014 de 11 de marzo; Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección 2ª), número 456/2017, de 15 de marzo; Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª), de 27 de marzo de 2002 (RJ 2002/3541); y Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª), de fecha 11 de junio de 2015 (RJ 2015/2934).

2. - NORMATIVA INFRINGIDA: artículos 221.1.b) y 217 de la Ley 58/2003; y 38 y 40 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Artículo 9.3 de la Constitución (Seguridad Jurídica).

La recurrente manifiesta que, la sentencia recurrida considera que nos encontramos ante una liquidación firme y consentida; sin embargo, entiende que la misma debe ser anulada habida cuenta de que los efectos de la declaración de nulidad de pleno derecho de la STC 59/2017 se aplican con carácter retroactivo; algo completamente erróneo, a juicio de la recurrente. Las infracciones cometidas en la sentencia han sido totalmente relevantes y determinantes en la decisión que se adopta en la resolución que se recurre, toda vez que el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nº. 2 de Toledo, interpreta de manera directamente opuesta a la jurisprudencia del Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional, los artículos 221.1.b) y 217 de la Ley 58/2003; y 38 y 40 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

Tras las anteriores alegaciones, la parte recurrente solicitó a la Sala que "tenga por interpuesto recurso de casación contra la Sentencia 255/2018, de fecha 5 de diciembre de 2018, por la que se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dº. Maximiliano, contra la Resolución del Ayuntamiento de Numancia de la Sagra (Toledo) de fecha 27/10/2017, por la que se desestimó la solicitud de revisión de acto nulo de pleno derecho y devolución de ingresos indebidos, en relación a la liquidación del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, emitida por el mismo Ayuntamiento en fecha 10/06/2016 por un importe de 2.389,31 euros.-Y, en su día, dicte otra, en la que casando aquélla, la anule, y dicte otra nueva, que desestime el Recurso Contencioso-Administrativo presentado en su día".

Por su parte, el Sr. Abogado del Estado, en la representación que le es propia, por escrito presentado con fecha 7 de octubre de 2019, formuló oposición al recurso de casación manifestado que, no formula oposición al recurso de la actora, pues en lo esencial, coincide con sus posiciones. No obstante, sí formula alegaciones desde la perspectiva del " ius constituionis", a fin de argumentar la respuesta que, a su juicio, deben darse a las cuestiones formuladas en el Auto de admisión.

El Sr. Abogado del Estado señala que, al abordar la relevante cuestión de los posibles efectos retroactivos de las sentencias del TC, es importante comenzar deslindando ésta de la cuestión, relacionada pero distinta, de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador y de la posibilidad de que, por esta vía, el Estado responda de los efectos económicos adversos que tiene para los interesados la declaración de inconstitucionalidad de una ley. Lo que aquí se plantea no es si el Estado tiene que responder como Estado legislador sino si las sentencias del TC, "per sé", tienen efectos retroactivos, concretamente, en relación con actos administrativos dictados en aplicación de la Ley inconstitucional que hayan quedado firmes por consentidos. La cuestión apuntada no tiene respuesta en la CE ni en la LOTC. La conclusión que se alcanza, tras un estudio detallado de la doctrina constitucional y de su evolución es que, si bien el TC no ha llegado a sentar como doctrina general la de que sus sentencias no tendrán nunca efecto retroactivo en lo que a los actos firmes y situaciones consolidadas respecta, esta es la solución que, como regla general, resulta de sus pronunciamientos. Por tanto, en caso de silencio de alguna sentencia, parece que lo más respetuoso con la doctrina del Tribunal, sería aplicar la que resulta ser regla general antes que la que se presenta claramente como una excepción, ciertamente aislada y anómala, cual es la afección de las situaciones consolidadas. Así lo han entendido, en el ámbito concreto del IIVTNU, los legisladores autonómicos que han adaptado su normativa a las SSTC 26/2017 y 37/2017, que precedieron a la STC 59/2017.

Asimismo, junto a la doctrina constitucional expuesta, es obligado analizar la jurisprudencia que, en torno a la cuestión que nos ocupa, ha dictado ese TS, siendo especialmente relevante la Sentencia del Pleno de la Sala Tercera de 2-6-2010 (rec. 588/2008) que, a partir de doctrina ya sentada en sentencias anteriores, rechazó el efecto prospectivo o a futuro de las sentencias del TC, esgrimido por la Abogacía del Estado. Lo que resulta de la jurisprudencia del TS anterior a la LRJSP, es que las sentencias del TC, si guardan silencio sobre sus efectos, tienen efecto retroactivo o " ex tunc" pero, únicamente, en casos en que por existir impugnaciones pendientes, no cabe hablar de situaciones firmes o consolidadas. Es en estas impugnaciones pendientes, cuando los jueces deben resolver como si la Ley inconstitucional no hubiera existido nunca. En caso de situaciones firmes, tanto con sentencia dotada del efecto de cosa juzgada como sin ella, el Alto Tribunal remitía a los afectados a la responsabilidad del Estado legislador que debían reclamar en el año siguiente a la fecha de publicación de la STC.

Esta doctrina jurisprudencial necesita ser contrastada con la nueva regulación sobre responsabilidad del Estado legislador y también sobre los efectos de las STC contenida en la LRJSP, vigente desde el 2-10-2016. Aunque, la responsabilidad del Estado legislador por leyes declaradas inconstitucionales es una cuestión distinta, en sentido propio, de la que aquí nos ocupa, no cabe desconocer que en la jurisprudencia del TS anterior a la LRJSP, esta institución se presentaba como la vía a seguir por los afectados por actos administrativos firmes, dictados en aplicación de la Ley declarada inconstitucional, para conseguir reparación. La nueva regulación del art. 32 LRJSP contiene dos preceptos relevantes. Por una parte, el art. 32.4 LRJSP que limita esta vía resarcitoria a aquellos que recurrieron en su momento contra el acto administrativo y obtuvieron sentencia desestimatoria. No pueden ya acudir a este mecanismo, los que no recurrieron y dejaron el acto administrativo firme por consentido. Por otra parte, el art. 32.6 LRJSP que establece los efectos prospectivos de las sentencias del Tribunal Constitucional, excluye que puedan afectar a las situaciones anteriores consolidadas. Pero, en todo caso, con independencia de la interpretación que se haga del art. 32.6 LRJSP y de cómo pueda incidir este precepto, en general, sobre la doctrina del TS en relación con los efectos de las STS, aplicando únicamente dicha doctrina, a las específicas cuestiones planteadas en este recurso de casación, las STC que guardan silencio sobre sus efectos, no afectan tampoco a los actos administrativos dictados en aplicación de la Ley inconstitucional que hayan quedado firmes por consentidos.

Así pues, aún en el caso de que, a pesar de lo expuesto, la Sala entendiese que las STC, aunque no digan nada al respecto, tienen efectos retroactivos y pueden afectar a los actos administrativos firmes por consentidos, dictados en aplicación de la Ley inconstitucional y que ello podría, en particular, referirse a la STC 59/2017, en el caso descrito en el auto de admisión de este recurso, no sería aplicable ninguna de las causas de nulidad de pleno derecho del art. 217 LGT.

Tras las anteriores alegaciones, el Sr. Abogado del Estado terminó suplicando a la Sala, "acuerde tener por formuladas las alegaciones que contiene en cuanto a la abstención de esta representación legal y en cuanto a la interpretación de los arts. 217 LGT; arts. 38 y 40 LOTC; art.9.1 y 9.3 CE y art.32.6 LRJSP fije doctrina, en el sentido propuesto en las Alegaciones Tercera y Cuarta de este escrito".

Señalamiento para deliberación del recurso.

Por diligencia de ordenación de 21 de octubre de 2019, el recurso quedó concluso y pendiente de votación y fallo, al no haber lugar a la celebración de vista pública por no advertir la Sala la necesidad de dicho trámite.

Llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el 4 de febrero de 2020, habiéndose continuado la deliberación en sucesivas sesiones.

Objeto del presente recurso de casación y cuestión con interés casacional objetivo.

Es objeto del presente recurso de casación la sentencia de 5 de diciembre de 2018, dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de Toledo, estimatoria del recurso contencioso administrativo dirigido contra la resolución del Ayuntamiento de Numancia de la Sagra, de fecha 27 de octubre de 2017, por la que se desestimó a solicitud de revisión de acto nulo de pleno derecho y devolución de ingresos indebidos, en relación con la liquidación por el IIVTNU girada por el Ayuntamiento en 10 de junio de 2016, por importe de 2.389,31 euros, declarando las citadas resoluciones nulas y reconociendo a favor de D. Maximiliano el derecho a la devolución de la citada cantidad con los interés correspondientes.

Se hizo constar en la sentencia de referencia que el citado junto a Dª. María Purificación compraron una vivienda en la CALLE000 nº. NUM000, en Numancia de la Sagra, por precio de 174.293,51 euros, según escritura otorgada en 22 de septiembre de 2005. Los citados vendieron el inmueble mediante escritura de 26 de febrero de 2016, siendo su precio de 102.000 euros. En 10 de junio de 2016 el Ayuntamiento giró liquidación por IIVTNU por importe de 2.389,31 euros.

Básicamente la sentencia de instancia declara la nulidad de la liquidación por entender que al haber declarado la Sentencia del Tribunal Constitucional 59/2017, de 11 de mayo de 2017, la inconstitucionalidad de los artículos que sirven de base para la liquidación girada, dado que no ha habido incremento de valor alguno, debió haber sido declarada nula de oficio por el Ayuntamiento, sin entrar a razonar sobre la firmeza de la misma.

Por auto de 30 de mayo de 2019, la Sección Primera de este Tribunal se admitió el presente recurso de casación al considerar que concurría cuestiones de interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consistes en:

" 1. Determinar si la STC 59/2017, de 11 de mayo, permite revisar en favor del contribuyente actos administrativos de liquidación del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos, correctores de la previa autoliquidación presentada, practicada en un supuesto en que no hubo incremento de valor probado, firmes por haber sido consentidos antes de haberse dictado tal sentencia.

2. En caso de que diéramos a la pregunta anterior una respuesta afirmativa, habilitante de esa posibilidad de revisión de actos firmes por consentidos, dilucidar en virtud de qué título jurídico - esto es, de qué causa legal de nulidad radical o de pleno derecho, de las tipificadas numerus clausus en el artículo 217 LGT- operaría; y, además, con qué limitación temporal".

Identificando las normas jurídicas a interpretar:

- Los artículos 217 y 221.1 b) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre General Tributaria (BOE de 18 de diciembre) ["LGT"].

- Los artículos 38 y 40 de la Ley 2/1979, de 3 de octubre Orgánica del Tribunal Constitucional (BOE de 5 de octubre) ["LOTC"].

- El principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 de la Constitución Española y el artículo 9.1 de la citada Constitución ["CE"].

- El 32.6 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (BOE de 2 de octubre) ["LRJSP"].

Los términos del debate y pronunciamientos precedentes de este Tribunal. Resolución del recurso.

Como se ha señalado anteriormente, y en tal sentido se pronuncia el auto de admisión, "En otras palabras, la sentencia, sin haberlo declarado expresamente, parece otorgar efectos retroactivos a la Sentencia del Tribunal Constitucional, en el sentido de invalidatorios de actos administrativos firmes y consentido", la sentencia de instancia obvia absolutamente la cuestión, esencial, referente a la firmeza de la liquidación combatida, de suerte que la respuesta judicial se concreta en considerar que no ha habido incremento de valor alguno, sino al contrario hubo una clara pérdida, y dado que los preceptos en los que se basa la liquidación del IIVTNU han sido declarados inconstitucionales por la STC 59/2017, siguiendo la tesis recogida en la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 21 de junio de 2018, recurso de apelación 624/2017, lo procedente era declarar la nulidad de la liquidación, habiendo invocado la demandante como precepto constitucional vulnerado, al hilo de la referida sentencia del TC 59/2017, el art. 31 de la CE.

Las mismas cuestiones de interés casacional objetivo fueron identificadas en los recursos de casación 1665/2019 y 2596/2019, que recientemente han sido resueltos, dando respuesta a los casos concretos debatidos, pero en lo que ahora interesa y respecto de la doctrina sentada se han pronunciado -con mayor amplitud en el recurso de casación 1665/2019, que reproducimos- en el sentido siguiente:

"

1. En el ámbito del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, la solicitud de devolución de ingresos indebidos derivados de liquidaciones firmes como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad contenida en la sentencia del Tribunal Constitucional núm. 59/2017, de 11 de mayo, debe efectuarse por los cauces establecidos en el Capítulo II del Título V de la Ley General Tributaria.

2. La declaración de inconstitucionalidad de los artículos 107.1 y 107.2 a) del texto refundido de la Ley de Haciendas Locales "en la medida en que (pueden) someter a tributación situaciones inexpresivas de capacidad económica" y del artículo 110.4 del mismo texto legal no determina que las liquidaciones firmes del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana giradas con anterioridad y que hayan ganado firmeza en vía administrativa incurran en los supuestos de nulidad de pleno derecho previstos en las letras a), e) f) y g) del artículo 217.1 de la vigente Ley General Tributaria, pues aquellos actos tributarios .

(i) no han lesionado derechos fundamentales susceptibles de amparo constitucional, toda vez que el artículo 31.1 de la Constitución (capacidad económica) -único que ha sido tenido en cuenta por el juez a quo para estimar el recurso y que ha provocado el debate procesal en esta casación- no es un derecho fundamental de esa naturaleza;

(ii) no han prescindido por completo del procedimiento legalmente establecido;

(iii) no han provocado que el solicitante adquiera facultades o derechos careciendo de los requisitos esenciales para esa adquisición y

(iv) no cabe identificar una norma con rango de ley que así establezca dicha nulidad radical y, desde luego, ésta no puede ser la aducida por la parte recurrente en su demanda (el artículo 47.2 de la Ley 39/2015, referida a disposiciones generales y no a actos administrativos, como la liquidación firme que nos ocupa).

2. No es posible, en el presente recurso, contestar por completo a la cuestión que nos suscita el auto de admisión en segundo lugar (determinar si concurren o no otros supuestos de nulidad radical de aquellas liquidaciones firmes) por las razones que expusimos más arriba y que descansan, fundamentalmente, en carecer de relevancia esos otros motivos de nulidad para resolver el litigio y la presente casación".

El recurso de casación, por consiguiente, debe estimarse. Proyectando la anterior doctrina al caso concreto que nos ocupa, ha de convenirse que la parte demandante debió haber solicitado la devolución de ingresos indebidos por los cauces legalmente previstos, sin que la declaración de inconstitucionalidad contenida en la STC 59/2017 determinara que las liquidaciones firmes del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana giradas con anterioridad y que hayan ganado firmeza en vía administrativa incurran en los supuestos de nulidad de pleno derecho previstos en las letras a), e) f) y g) del artículo 217.1 de la vigente Ley General Tributaria, pues aquellos actos tributarios, y en concreto el que nos ocupa, no han lesionado derechos fundamentales susceptibles de amparo constitucional, toda vez que el artículo 31.1 de la Constitución (capacidad económica) -único que fue invocado- no es un derecho fundamental de esa naturaleza.

Pronunciamiento sobre costas.

En relación con las costas procesales, en virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, al no apreciarse mala fe o temeridad en ninguna de las partes, no procede declaración expresa de condena en dicho concepto en lo que se refiere a las causadas en este recurso de casación. Y respecto de las correspondientes a la instancia, cada parte abonará las suyas y las comunes por mitad.

Fijar los criterios interpretativos expresados en el fundamento jurídico segundo de esta sentencia que se remite a lo dispuesto en la sentencia recaída en el recurso de casación 1665/2019.

Segundo. Haber lugar al recurso de casación interpuesto por el procurador de los tribunales don Óscar González Ledesma, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE NUMANCIA DE LA SAGRA, contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nº. 2 de Toledo de fecha 5 de diciembre de 2018, dictada en el procedimiento abreviado nº. 1404/2017, sobre nulidad y consiguiente devolución de ingresos indebidos de la liquidación practicada por dicha Corporación en concepto de IIVTNU por importe de 2.389,31 euros, sentencia que se casa y anula.

Tercero. Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Dº. Maximiliano contra la resolución del Ayuntamiento de Numancia de la Sagra de 27 de octubre de 2017, desestimatoria de la solicitud de revisión de acto nulo de pleno derecho y devolución de ingresos indebidos, en relación con el IIVTNU liquidado en 10 de junio de 2016, por importe de 2.389,31 euros, declarando las citadas resoluciones ajustadas a Derecho por no concurrir en la liquidación la nulidad radical invocada.

Cuarto. No hacer imposición de las costas procesales, ni de las de esta casación, ni las causadas en la instancia.

Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso, e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

Nicolás Maurandi Guillén

Ángel Aguallo Avilés José Antonio Montero Fernández

Francisco José Navarro Sanchís Jesús Cudero Blas

Rafael Toledano Cantero Isaac Merino Jara

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. JOSÉ ANTONIO MONTERO FERNÁNDEZ, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, la Letrada de la Administración de Justicia. Certifico.