ATS, 25 de Febrero de 2020
| Ponente | JOSE LUIS REQUERO IBAÑEZ |
| ECLI | ES:TS:2020:1784A |
| Número de Recurso | 7312/2018 |
| Procedimiento | Recurso de Casación Contencioso-Administrativo (L.O. 7/2015) |
| Fecha de Resolución | 25 de Febrero de 2020 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Fecha del auto: 25/02/2020
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 7312/2018
Materia: ADMINISTRACION LOCAL
Submateria:
Fallo/Acuerdo: Auto Admisión
Ponente: Excmo. Sr. D. José Luis Requero Ibáñez
Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. José Golderos Cebrián
Secretaría de Sala Destino: 004
Transcrito por: rsg
Nota:
R. CASACION núm.: 7312/2018
Ponente: Excmo. Sr. D. José Luis Requero Ibáñez
Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. José Golderos Cebrián
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Excmos. Sres.
D. José Luis Requero Ibáñez
D. César Tolosa Tribiño
D. Fernando Román García
D. Dimitry Berberoff Ayuda
En Madrid, a 25 de febrero de 2020.
En virtud de Acuerdo adoptado el 22 de septiembre de 2014 por la Comisión Gestora de la Mancomunidad de Municipios de la Costa del Sol Occidental, se modifican los estatutos de la misma, concretamente los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 18, 19, 20, 22 y 24, además de introducirse un nuevo artículo 3 bis.
Disconformes con la actuación administrativa anterior, se alzan como recurrentes en vía contencioso-administrativa frente a dicho acuerdo local los Ayuntamientos de Casares, de Ojén, de Manilva y de Istán, invocando la invalidez del procedimiento seguido para la modificación de los estatutos de la mancomunidad de municipios de la Costa del Sol por no haber sido sometida a aprobación de los plenos de dichos Ayuntamientos, además - respecto del fondo - de considerar que el sistema proporcional adoptado en la nueva redacción estatutaria en orden a la participación de las Entidades Locales afectadas es contrario a derecho.
El proceso es conocido por competencia objetiva por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Málaga, que dicta sentencia estimatoria el 17 de julio de 2017 en los autos del procedimiento ordinario n o 606/2014.
La Sala territorial alcanza su fallo estimatorio en base a los siguientes argumentos, en síntesis:
-en primer lugar, porque ha de estarse a la voluntad asociativa de los municipios en el momento constitutivo de la mancomunidad, momento en el que resultaba de aplicación el artículo 60 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, aprobado por Decreto de 17 de mayo de 1952, en el que se establecía que las modificaciones estatutarias siguiesen los trámites establecidos para la aprobación, entre los que se incluía la necesidad de que los plenos de los municipios afectados aprobasen la modificación;
-en segundo lugar, los cambios normativos posteriores (tanto el vigente Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, como la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, como especialmente la Ley 5/2010, de 1 1 de junio, de autonomía local de Andalucía), cuando afectan a una declaración de voluntad, no pueden alterar las condiciones en que ésta fue emitida cuando consta en los estatutos de forma expresa que cualquier modificación ha de hacerse según la legislación vigente en aquél momento;
-y, en tercer lugar, porque, aunque la modificación de los estatutos de la mancomunidad vino exigida por la entrada en vigor de la citada ley autonómica andaluza, no puede admitirse que en base a esa adaptación se. proceda a una modificación tan sustancial como la llevada a cabo, que más bien ha de calificarse como la aprobación de unos nuevos estatutos, ya que se abordan aspectos de trascendencia tal como la constitución de un nuevo órgano de representación y control de gobierno (como es la Asamblea General) que altera sustancialmente la organización anterior, se establece un ámbito objetivo de actuación que se amplía sustancialmente respecto del anterior (en lo relativo, entre otros, al ciclo integral del agua de uso urbano y a la gestión de los residuos), y se establece un sistema de participación de los municipios que integran la mancomunidad completamente distinto al anterior.
Disconforme con la sentencia dictada, la representación procesal de la Mancomunidad de Municipios de la Costa del Sol Occidental, ha preparado recurso de casación, considerando vulnerados los artículos 137 y 140 de la Constitución Española. La parte recurrente considera que la sentencia de instancia realiza una interpretación incorrecta del significado constitucional de la autonomía local consagrado en dichos preceptos de nuestra Norma Fundamental, atendiendo también a la prolija doctrina asentada por el Tribunal Constitucional, citando en su apoyo las sentencias siguientes: STC 4/1981, 32/1981, 27/1987, 170/1989, 41/2016 y 101/2017, en las cuales se configura dicho principio como un concepto jurídico de contenido legal que permite configuraciones legales diversas. Así, no es posible aceptar que, una vez manifestada una voluntad municipal y plasmada en la aprobación inicial de unos estatutos de la mancomunidad de municipios, esa declaración de voluntad es inmune a cualquier modificación normativa posterior. Es más, considera la parte recurrente que la determinación de la específica modalidad de intervención de los Ayuntamientos mancomunados en el procedimiento de modificación de los estatutos de la mancomunidad no forma parte del núcleo primario e indisponible de la autonomía local, de modo que el diseño de ese procedimiento es decisión del legislador autonómico (por establecerlo así la normativa básica local del Estado), el cual ha garantizado la participación de los municipios afectados en los términos que se recogen en la Ley 5/2010, de 1 1 de junio, de autonomía local de Andalucía.
Esta parte recurrente fundamenta el recurso de casación en el supuesto del apartado g) del artículo 88.2 LJCA, al considerar que la sentencia de instancia resolvió un proceso en que se impugnó directamente una disposición de carácter general, además de la presunción prevista en la letra c) del artículo 88.3 LJCA, por cuanto la sentencia recurrida declara nula una disposición de carácter general, justificando a lo largo del escrito la trascendencia de la misma.
También, la representación procesal del Ayuntamiento de Marbella ha preparado recurso de casación, considerando vulnerados el artículo 74 y la disposición final octava de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía, toda vez que la regulación autonómica consagra que la iniciativa para la modificación de los estatutos puede partir de cualquiera de los municipios mancomunados y que su aprobación corresponderá, en todo caso, al órgano de representación municipal, habiéndose aprobado la modificación estatutaria controvertida porque así se exigía su adaptación en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la norma autonómica andaluza, especialmente en lo que respecta al principio de representatividad legalmente consagrado. En el mismo sentido que el recurrente anterior, el Ayuntamiento de Marbella considera que no puede privarse a una norma con rango de ley autonómica de la posibilidad de afectar a manifestaciones de voluntad previas a la misma, aun cuando la decisión se adopte ya vigente la norma legal sobrevenida.
Se fundamenta el recurso de casación en los siguientes supuestos de interés casacional previstos en la Ley Jurisdiccional: artículo 88.2.b) por considerar que la doctrina asentada por la sentencia recurrida es gravemente dañosa para los intereses generales; artículo 88.2.c) por considerar que afecta a un gran número de situaciones; artículo 88.2.g) por resolver un proceso en el que se impugnó una disposición de carácter general; y artículo 88.3.c) por entender que concurre la presunción de interés casacional al haberse declarado nula una disposición de carácter general.
Ha de significarse que en la instancia prepararon la casación las dos Entidades Locales citadas (la Mancomunidad de Municipios de la Costa del Sol Occidental y el Ayuntamiento de Marbella), si bien también consta en las actuaciones la preparación de la casación por el Ayuntamiento de Fuengirola. Respecto de las mismas, el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (sede de Málaga) dictó sendos autos en los que tuvo por no preparados dichos recursos (Autos de 22/01/2018, de 16/04/2018 y de 26/02/2018, respectivamente) por las razones que en los mismos se recogen. Sin embargo, interpuestos recursos de queja por las dos primeras entidades citadas, los mismos fueron estimados mediante Autos de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, el primero de fecha 23 de mayo de 2018 (recurso de queja no 55/2018), y el segundo de fecha 19 de noviembre de 2018 (recurso de queja no 242/2018).
Por sendos Autos fechas 19 de octubre de 2018 y 9 de julio de 2019, la Sala territorial de Málaga tuvo por preparados los respectivos recursos de casación preparados por la Mancomunidad de Municipios de la Costa del Sol Occidental y por parte del Ayuntamiento de Marbella, tras ser estimados los citados recursos de queja números 55/2018 y 242/2018 por este Tribunal Supremo, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia en el plazo de treinta días ante esta Sala, así como la remisión a la misma de los autos originales y del expediente administrativo.
Comparecen y se personan en esta sede los respectivos representantes del Ayuntamiento de Istán, Mijas y Ojén, así como del Ayuntamiento de Casares, este último se opone a la casación preparada por la Mancomunidad de Municipios y el Ayuntamiento de Marbella mediante escrito en el que fundamenta su oposición. En el escrito presentado frente al recurso Mancomunidad de Municipios.
Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. José Luis Requero Ibáñez, Magistrado de la Sala.
En primer lugar, procede abordar las causas formales de oposición esgrimidas por el Ayuntamiento de Casares al recurso preparado por la representación procesal de la Mancomunidad de Municipios de la Costa del Sol Occidental.
Así, se alega la existencia de un defecto de postulación en cuanto a la acreditación de la representación y defensa del ente público, al constar en el escrito de preparación del recurso como representante procesal Dña. Victoria Rodiles-San Miguel Claros, del Colegio de Procuradores de Málaga y como Letrado D. Alfredo Solana López, del Colegio de Abogados de Madrid. Sin embargo, en la Escritura de Sustitución de Poder otorgada con fecha de 24 de junio de 2016 ante el Ilustre Notario D. Juan Miguel Motos Guirao, en la que uno de los Letrados de la Mancomunidad D. Carlos Ruiz de la Herrán Boo, en uso de su facultad de sustitución de poder le confiere las facultades que le fueron concedidas en dicho poder y que se transcriben en la misma, a la Procuradora Dña. Maria Victoria Rodiles San Miguel Claros, no constando lo propio en relación al Letrado que suscribe el escrito de preparación del recurso de casación, máxime cuando en la Escritura de Poder se contempla expresamente que "NO PODRÁ LA APODERADA SUSTITUIR LAS FACULTADES QUE RECIBE", en el caso que nos ocupa las facultades de la procuradora para sustituir el poder está limitada en la propia Escritura por lo que no puede integrar la ausencia, de poder respecto de la dirección letrada, cuya designación no ha sido efectuada ni por la parte ni por los apoderados.
Pues bien, a la vista de las alegaciones efectuadas por la Mancomunidad de Municipios de la Costa del Sol Occidental, no puede aceptarse la causa de oposición referida ya que, en el presente procedimiento la representación de la Mancomunidad recurrente está debidamente acreditada en la persona de la Procuradora Dña. Maria Victoria Rodiles San Miguel Claros, por lo que no existe obligación de apoderamiento de representación procesal a favor del Letrado que solo actúa en defensa de la recurrente, habiendo, en todo caso, manifestado que, el Letrado actuante fue designado como letrado de la Mancomunidad para la defensa en el presente recurso de casación con anterioridad a la preparación del escrito del recurso, de lo que adjunta la citada designación.
También se aduce que, la preparación del recurso es extemporánea en cuanto que, se formuló una solicitud de aclaración de la sentencia con el exclusivo ánimo de ganar tiempo para la preparación del recurso, prueba de lo cual es que se determina no haber lugar a la aclaración en el Auto de fecha 17/10/2017.
Sobre esta cuestión, no puede admitirse la causa de oposición esgrimida en cuanto que, pese a lo manifestado en el auto que resuelve la aclaración, no queda evidenciada esa finalidad fraudulenta y dilatoria del plazo establecido para preparar el recurso, debiendo por ello, pese a haberse desestimado el incidente, iniciarse el cómputo del plazo desde la notificación de la resolución del incidente de aclaración.
Lo anterior, debe extenderse a la misma causa de oposición alegada por el Ayuntamiento de Casares al recurso preparado por la representación procesal del Ayuntamiento de Marbella.
Sobre la causa relativa a la inadmisión del recurso por tratarse de normativa autonómica, aunque es cierto que el Ayuntamiento de Marbella, en su escrito de recurso considera vulnerados el artículo 74 y la disposición final octava de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía, en realidad está planteado la misma problemática que la otra parte recurrente constituida por la Mancomunidad de Municipios de la Costa del Sol Occidental, donde no solo están en liza esos preceptos sino los correspondientes de la normativa estatal referidos al principio de la autonomía local, artículos 137 y 140 CE, así como los propios considerados por la sentencia impugnada, esto es, el artículo 60 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, aprobado por Decreto de 17 de mayo de 1952, el vigente artículo 35 del Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, así como el artículo 44 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, a lo que debemos añadir que ya fue estimado el recursos de queja número 242/2018 por este Tribunal Supremo, por lo que razones de prudencia y ante la necesidad de dar respuesta a la misma cuestión jurídica planteada, se considera conveniente admitir el recurso preparado.
Por tanto, en atención a lo manifestado y entendiendo mínimamente cumplidas las exigencias que impone el artículo 89.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa [LJCA], la Sección de Admisión de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, entiende que tienen interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia las cuestiones atinentes a:
i) Si, atendiendo al procedimiento seguido para la modificación de los Estatutos de la Mancomunidad referida, la misma debió ser sometida a la aprobación de los Plenos de los Ayuntamiento que integran la citada Mancomunidad, bien por ser la modificación de tal entidad que vino a suponer la aprobación de unos nuevos Estatutos, bien porque dicha intervención plenaria debe producirse, en cualquier caso, con carácter preceptivo,
ii) O si, por el contrario, la modificación normativa posterior operada por la legislación autonómica, hace innecesaria dicha intervención plenaria por no estar prevista en su regulación.
Y ello por entender que concurre la presunción de interés casacional objetivo contenida en el artículo 88.3 c) de la Ley jurisdiccional por haber declarado nula la sentencia recurrida la disposición de carácter general recurrida, de trascendencia suficiente en cuanto que, la propia sentencia recurrida entiende que, la modificación estatutaria operada es de tal trascendencia que puede calificarse de la aprobación de unos nuevos estatutos, modificación que aborda aspectos tales como la constitución de un nuevo órgano de representación y control de gobierno como es la Asamblea General, que altera sustancialmente la organización anterior, se establece un ámbito objetivo de actuación que se amplía sustancialmente respecto del anterior (en lo relativo, entre otros, al ciclo integral del agua de uso urbano y a la gestión de los residuos), y se establece un sistema de participación de los municipios que integran la mancomunidad completamente distinto al anterior.
Por tanto, en virtud de lo dispuesto en los artículos 88.1 y 90.4 de la LJCA, procede admitir a trámite los recursos de casación preparados por las representaciones procesales de la Mancomunidad de Municipios de la Costa del Sol Occidental y del Ayuntamiento de Marbella contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Málaga, de 17 de julio de 2017, en los autos del procedimiento ordinario n o 606/2014.
Debemos precisar que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la referida en el anterior razonamiento, y señalamos como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las siguientes: los artículos 137 y 140 CE, el artículo 60 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, aprobado por Decreto de 17 de mayo de 1952, el vigente artículo 35 del Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, así como el artículo 44 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, ello en relación con el artículo 74 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía. Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 90.7 de la LJCA, este auto se publicará en la página web del Tribunal Supremo.
Por lo expuesto, en el recurso de casación registrado en la Sala Tercera del Tribunal Supremo con el núm. 7312/2018, la Sección de Admisión de dicha Sala.
La Sección de Admisión
Primero. Admitir a trámite los recursos de casación preparados por las representaciones procesales de la Mancomunidad de Municipios de la Costa del Sol Occidental y del Ayuntamiento de Marbella contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Málaga, de 17 de julio de 2017, en los autos del procedimiento ordinario n o 606/2014.
Segundo. Precisar que las cuestiones en que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son:
i) Si, atendiendo al procedimiento seguido para la modificación de los Estatutos de la Mancomunidad referida, la misma debió ser sometida a la aprobación de los Plenos de los Ayuntamiento que integran la citada Mancomunidad, bien por ser la modificación de tal entidad que vino a suponer la aprobación de unos nuevos Estatutos, bien porque dicha intervención plenaria debe producirse, en cualquier caso, con carácter preceptivo,
ii) O si, por el contrario, la modificación normativa posterior operada por la legislación autonómica, hace innecesaria dicha intervención plenaria por no estar prevista en su regulación.
Tercero. Identificar como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, los artículos 137 y 140 CE, el artículo 60 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, aprobado por Decreto de 17 de mayo de 1952, el vigente artículo 35 del Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, así como el artículo 44 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, ello en relación con el artículo 74 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía. Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.
Cuarto. Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.
Quinto. Comunicar inmediatamente a la Sala de Instancia la decisión adoptada en este auto.
Sexto. Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto.
El presente auto, contra el que no cabe recurso alguno, es firme.
Así lo acuerdan y firman.
D. Luis María Díez-Picazo Giménez D. José Luis Requero Ibáñez
D. César Tolosa Tribiño D. Fernando Román García
D. Dimitry Berberoff Ayuda
