STS 137/2020, 5 de Febrero de 2020
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 05 Febrero 2020 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Número de resolución | 137/2020 |
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 137/2020
Fecha de sentencia: 05/02/2020
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 2952/2017
Fallo/Acuerdo:
Fecha de : 05/11/2019
Ponente: Excma. Sra. D.ª María del Pilar Teso Gamella
Procedencia: T.S.J.CATALUÑA CON/AD SEC.4
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Transcrito por: dpp
Nota:
R. CASACION núm.: 2952/2017
Ponente: Excma. Sra. D.ª María del Pilar Teso Gamella
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 137/2020
Excmos. Sres. y Excmas. Sras.
D. Luis María Díez-Picazo Giménez, presidente
D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. María del Pilar Teso Gamella
D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo
En Madrid, a 5 de febrero de 2020.
Esta Sala ha visto el recurso de casación nº 2952/2017, interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, contra la Sentencia de fecha 23 de marzo de 2017, dictada por Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Cuarta) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, sede en Barcelona, en el recurso contencioso administrativo nº 89/2015, sobre función pública.
Se ha personado como parte recurrida, el Procurador de los Tribunales D. Javier Iglesias Gómez, en nombre y representación de D. Santos.
Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª María del Pilar Teso Gamella.
Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña se ha seguido el recurso contencioso administrativo nº 89/2015, interpuesto por la parte recurrente, D. Santos, contra la Resolución del recurso de alzada de fecha 27 de enero de 2015, dictada por la Directora General del Servicio Público de Empleo Estatal, que desestima el indicado recurso con respecto a la solicitud efectuada en fecha 28 de julio de 2014 en reclamación de diferencias salariales por las funciones realizadas.
En el citado recurso contencioso administrativo, se dicta Sentencia el día de 201, cuyo fallo es el siguiente:
1.- Estimar el recurso contencioso administrativo nº 89/2015 interpuesto por D. Santos contra la Resolución del recurso de alzada dictada por la Directora General del Servicio Público de Empleo Estatal de fecha 27 de enero de 2015, que se anula por ser disconforme a derecho, así como la desestimación por silencio de que trae causa.
2.- Se reconocen al actor las diferencias retributivas correspondientes a un puesto de Técnico Subgrupo A2, Nivel 20 desde el 1-6-2011 y hasta el 28-7-2014, de conformidad con lo dispuesto en el FJ 2º.
3.- Sin costas.
.
Contra la mentada sentencia, el Abogado del Estado preparó recurso de casación, ante la Sala de instancia, que ésta tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos, y el expediente administrativo, a este Tribunal, ante el que la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación.
En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 31 de enero de 2018, la parte recurrente solicita que se dicte sentencia por la que:
1º) Que estime este recurso de casación y anule la sentencia impugnada.
2º) Que desestime la pretensión de la demandante en la instancia y confirme la legalidad de la denegación al ahora recurrido del reconocimiento de diferencias retributivas; con imposición de las costas del recurso de instancia a la parte demandante.
3º) Subsidiariamente, plantee cuestión de inconstitucionalidad sobre los arts. 26 de la Ley 17/2012, 24 de la Ley 22/2013, 24 de la Ley 36/2014, 23 de la Ley 48/2015 y, por extensión, 22 de la Ley 3/2017, todas ellas de Presupuestos Generales del Estado para las respectivas anualidades.
4º) Todo ello conforme a la interpretación que ha sido defendida en este escrito de interposición de los mencionados preceptos a los que se refiere el Auto admitiendo esta casación.
Conferido trámite de oposición, mediante providencia de 14 de febrero de 2018, la parte recurrida presenta escrito el 6 de marzo de 2018, solicitando que se dicte sentencia por la que se acuerde:
1º) Que desestime el recurso de casación presentado de contrario confirmando en todos sus términos la sentencia impugnada.
2º) Que estime la pretensión del demandante en la instancia reconociendo el derecho al abono de las diferencias retributivas, con imposición de costas del recurso a la Administración recurrente.
3º) Todo ello de acuerdo con la interpretación que ha sido defendida en el presente escrito de oposición al escrito de interposición de los preceptos legales mencionados a que se refiere el Auto que admite esta casación y el supuesto fáctico que ha dado lugar al presente procedimiento.
Mediante providencia de 29 de julio de 2019, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 5 de noviembre de 2019, designando Magistrado Ponente al Excmo. Sr. Don José Luis Requero Ibañez.
Por providencia dictada el día 23 de octubre de 2019, al haber sido acordado por la Sala de Gobierno en la sesión de 24 de septiembre del año en curso, que el Excmo. Sr. Don José Luis Requero Ibáñez por corresponderle el turno previsto a tal efecto, sustituya en la Sección Primera de esta Sala Tercera en sus funciones al Excmo. Sr. Don Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo, al haber asumido el mismo con carácter exclusivo las funciones propias de Presidente de la Junta electoral Central, se returnan sus ponencias entre los demás Magistrados de esta Sección, correspondiéndole la resolución del presente recurso a la Excma. Sra. Doña Pilar Teso Gamella, señalando la votación y fallo de este recurso, el próximo día 28 de enero de 2020 , fecha en la que tuvo lugar.
Entregada la sentencia por la magistrada ponente el día 29 de enero de 2020.
La sentencia recurrida
El presente recurso de casación se interpone contra la Sentencia dictada por la Sala de nuestro orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que estimó el recurso contencioso administrativo, interpuesto contra la Resolución de la Directora General del Servicio Público de Empleo Estatal, de 27 de enero de 2015, que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la denegación presunta de la solicitud formulada, en fecha 28 de julio de 2014, para que se abonara la diferencia de la retribución básica, del complemento de destino, de las pagas extraordinarias y de la productividad por objetivos, y se proceda a la modificación de la cotización correspondiente al subgrupo A2, nivel 20, desde el 1 de junio de 2011 hasta el día 31 de enero de 2015.
La expresada sentencia señala, siguiendo los precedentes de la misma Sala, que « de mantenerse la tesis sostenida por la Administración nos encontraríamos ante una diferencia de ingresos únicamente justificada por razón de la pertenencia a uno u otro grupo pero no por razón de las funciones ejercidas no de forma accidental sino habitual.
En este sentido, esta Sala ya ha declarado que tal y como ha señalado el Tribunal Constitucional, cuando el empleador o empresario es la Administración Pública las relaciones con su personal han de ser regidas bajo el principio de igualdad, pues no es más que una de las aplicaciones concretas del artículo 14 y 23.2 CE que concede a los ciudadanos el derecho subjetivo de alcanzar de los poderes públicos un trato idéntico para supuestos iguales, y que se traduce en la máxima de "a igual trabajo igual remuneración", lo que excluye en supuestos idénticos de ejercicio de un puesto de trabajo la autonomía de la voluntad por parte de la Administración Pública de la fijación de diversas retribuciones cuando esta diferencia no se halla justificada.
De manera que cualquier diferencia de trato deberá estar objetivamente justificada, pues de lo contrario será discriminatoria siempre que se acredite que el funcionario que reclama ha desempeñado de forma efectiva unas funciones idéntícas a las que desempeña otro funcionario que, percibe superior retribución en idénticas condiciones.
Si ello no es así, se ampararía una situación ilegal por infracción del principio de igualdad, lo cual está proscrito en nuestra Constitución.
En consecuencia, cualquier interpretación que se efectúe de la normativa vigente no puede desconocer el principio de igualdad ante la identidad de funciones, en tanto lo que se solicita es aquella igualdad de trato retributiva y no la consolidación, que se rige por la normativa constitucional citada por la Abogacía del Estado, que atiende efectivamente a los principios de mérito y capacidad, de igualdad y de publicidad en la concurrencia.
(...)
Procede, por los anteriores argumentos expuestos con meridiana claridad, estimar el presente recurso contencioso-administrativo y reconocer las diferencias retributivas correspondientes a un puesto de trabajo del Subgrupo A2, nivel 20.».
La identificación del interés casacionaL
El interés casacional del recurso ha quedado delimitado, a tenor de lo acordado mediante Auto de esta Sala Tercera (Sección Primera), de 20 de noviembre de 2017, a la siguiente cuestión:
la interpretación que haya de darse a los artículos 26 de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013 ; 24 de la Ley 22/2013, de 13 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014 y mismo artículo de la Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2015, y al artículo 23 de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016, concretamente:
1. Si tales preceptos deben ser interpretados en el sentido de que impiden a los funcionarios públicos que desempeñen idénticos cometidos o funciones que los asignados a un puesto distinto del que sirven a través del oportuno nombramiento percibir las mismas retribuciones correspondientes a aquel puesto.
2. Si, por el contrario, dichos preceptos solo resultan de aplicación cuando el funcionario público realiza tareas concretas u ocasionales de otro puesto de trabajo, pero no la totalidad de las funciones y responsabilidades asignadas al mismo en la correspondiente relación de puestos de trabajo o disposición equivalente.
3. Y, en caso de resultar procedente la primera de esas dos interpretaciones (lo que impediría el reconocimiento del derecho a las retribuciones de aquel puesto aun cuando se acredite el desempeño efectivo de la totalidad de las funciones asignadas al otro puesto de trabajo), si aquellos preceptos de las leyes de presupuestos vulneran o no el principio de igualdad consagrado en los artículos 14 y 23.2 de la Constitución Española a los efectos, en su caso, de plantear una cuestión de inconstitucionalidad frente a los mismos
.
Los precedentes de la Sala
Las cuestiones que suscitan interés casacional en el presente recurso, y que hemos relacionado en el anterior fundamento, han sido ya resueltas por esta Sala, en Sentencias de 18 de enero de 2018 (recurso de casación nº 874/2017), 3 de julio de 2018 (recurso de casación nº 4990/2016), 7 de mayo de 2019 ( recurso de casación nº 1780/2018), de 16 de julio de 2019 ( recurso de casación nº 798/2017), y de 12 de noviembre de 2019 (recurso de casación nº 3377/2017). Por lo que ahora debemos reiterar, por razones de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la CE) e igualdad en la aplicación de la Ley ( artículo 14 de la CE), además de la coherencia en nuestra propia jurisprudencia, lo que entonces declaramos.
De modo que tras la admisión del recurso, por Auto de 20 de noviembre de 2017, se ha producido la desaparición sobrevenida del interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, toda vez que las sentencias relacionadas evidencian una jurisprudencia reiterada y uniforme sobre las cuestiones identificadas como de interés casacional en dicha resolución.
La jurisprudencia de la Sala
Debemos, por tanto, recordar ahora lo que declaramos en las citadas sentencias, concretamente en la última de ellas, Sentencia de 12 de noviembre de 2019 (recurso de casación nº 3377/2017), cuando señalamos, con cita de los precedentes de la Sala, que «(...) ya respondimos a la cuestión planteada en estos términos:
"Nadie ha discutido en todo el litigio que, efectivamente, existe una jurisprudencia consolidada según la cual al funcionario que acredita la realización de las funciones de un puesto de trabajo distinto del suyo y con retribuciones complementarias superiores se le deben satisfacer los complementos de destino y específico del que efectivamente ha desempeñado. Esa jurisprudencia no ha considerado que el significado del nombramiento en el que se detiene el escrito de oposición impidiera dar igual trato retributivo a quien realice iguales cometidos. El mismo hecho de que se haya formado y mantenido pone de manifiesto una realidad de la Administración Pública: la existencia de supuestos en que funcionarios realizan cometidos de puestos que no son los suyos o que puestos de trabajo con el mismo contenido funcional tienen asignados complementos diferentes. Se trata, desde luego, cuando menos de una disfunción, pero es un fenómeno que se ha dado en la medida suficiente para que el Tribunal Supremo haya llegado a establecer esa doctrina.
Asimismo, debe destacarse que es una práctica imputable a la propia Administración, que es la que debe asegurar la correcta provisión de los puestos de trabajo necesarios para el cumplimiento de sus funciones y crear las condiciones en las que no exista la posibilidad o la necesidad de que funcionarios destinados en un determinado puesto realicen las tareas de otro.
No es irrelevante a los efectos del debate planteado la circunstancia de que el artículo 24 del Estatuto Básico del Empleado Público no constituya un obstáculo (...). Sucede (...) que este precepto no establece un número tasado de supuestos en los que cabe retribuir complementariamente más allá de lo que corresponde a su puesto de trabajo a un funcionario. Al contrario, utiliza una cláusula abierta.
Dice así:
"Artículo 24. Retribuciones complementarias.
La cuantía y estructura de las retribuciones complementarias de los funcionarios se establecerán por las correspondientes leyes de cada Administración Pública atendiendo, entre otros, a los siguientes factores:
-
La progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa.
-
La especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exigible para el desempeño de determinados puestos de trabajo o las condiciones en que se desarrolla el trabajo.
-
El grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos.
-
Los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo".
Es significativo que diga "entre otros, a los siguientes factores" cuando el artículo 23 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública , no lo hacía y que bajo sus prescripciones se desarrollase la jurisprudencia que se ha seguido manteniendo y que, para la Sala de Madrid, ya no permitirían los preceptos de las leyes presupuestarias. Así, pues, el verdadero obstáculo lo ofrecerían únicamente estos últimos que repiten año tras año en el periodo relevante que las tareas concretas que realicen los funcionarios no pueden amparar su retribución diferente a la que corresponde al puesto para el que se les haya nombrado.
Contrastada esa prescripción con el principio de igualdad, concretado ahora en la afirmación de que a igual trabajo debe corresponder igual retribución, no parece representar el impedimento advertido por la Sala de Madrid. La realización de tareas concretas, se supone que de otro puesto mejor retribuido, no es el presupuesto a partir del que se ha formado la jurisprudencia de la que se viene hablando. El dato que ha considerado es, en realidad, el ejercicio material de otro puesto en su totalidad o en sus contenidos esenciales o sustantivos --es la identidad sustancial la relevante-- pero a eso no se refiere la norma presupuestaria porque tal desempeño es algo diferente a llevar a cabo tareas concretas. Así, pues, mientras que ningún reproche parece suscitar que un ejercicio puntual de funciones de otro puesto no comporte el derecho a percibir las retribuciones complementarias de este último, tal como dicen esos artículos, solución diferente ha de darse cuando del ejercicio continuado de las funciones esenciales de ese ulterior puesto se trata. Mientras que el primero no suscita dudas de que cae bajo las previsiones de los preceptos presupuestarios, el segundo caso, contemplado desde el prisma de la igualdad, conduce al reconocimiento del derecho del funcionario en cuestión a las retribuciones complementarias del puesto que ejerce verdaderamente con el consentimiento de la Administración".
Por esa razón, en la última de las sentencias dictadas hasta ahora sobre esta cuestión, la n.º 605/2019 , hemos dicho que
"ha de interpretarse el artículo 26. Uno D), párrafo segundo, de la Ley 17/2012 --y los artículos de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado posteriores que lo han reproducido y relaciona el auto de admisión-- en el sentido de que no impide que los funcionarios que desempeñen la totalidad o las tareas esenciales de un puesto de trabajo distinto de aquél para el que fueron nombrados perciban las diferencias retributivas entre los complementos de destino y específico del puesto efectivamente desempeñado y los del suyo".»
Sin que, por los demás, el alegato de la Administración General del Estado sobre el citado artículo 26, en relación con los artículos 14 y 23.2 de la CE, obste a lo expuesto en los precedentes citados.
Procede, en consecuencia, declarar que no ha lugar al recurso de casación.
Las costas procesales
De conformidad con el dispuesto en el artículo 139.3, en relación con el artículo 93.4, de la LJCA tras la reforma por Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
Que no ha lugar al recurso de casación n.º 2952/2017, interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, contra la Sentencia de 23 de marzo de 2017, dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Cataluña, en el recurso contencioso administrativo nº 89/2015, que se casa y anula.
En relación con las costas procesales ha de estarse al último fundamento.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
D. Luis María Díez-Picazo Giménez
D.Jorge Rodriguez-Zapata Perez D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. María del Pilar Teso Gamella D. Antonio J. Fonseca-Herrero Raimundo
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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