STS 1685/2019, 5 de Diciembre de 2019

En el procedimiento contencioso-administrativo número 422/2012, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, dictó sentencia el 21 de febrero de 2017, cuyo fallo dice literalmente:

"1.- Estima el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Dª. Ángeles, de una parte, contra la resolución de 31 de enero de 2012 de la Dirección General de Trabajo de la Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía, recaída en el expediente NUM000, que, estimando acreditada la inclusión y continuidad no regular de la recurrente en la percepción de rentas de la póliza de seguros colectivos suscrita con Personal Life, declaró la pérdida de cualquier derecho en relación con la referida póliza, con cargo a la financiación de la Junta de Andalucía, conforme a los artículos 34 y 37 de la Ley General de Subvenciones ; y acordó iniciar los trámites para el reintegro de las cantidades indebidamente percibidas, cifradas en 96.029,40 euros; y, de otra, contra la resolución de 30 de abril de 2012, del mismo órgano, por la que se acordó la procedencia del reintegro de la referida cantidad.

2. - Se anulan los actos impugnados por no ser conformes a derecho en los términos expuestos.

3. - Se impone a la parte demandada el pago de las costas, con la limitación establecida en el último

fundamento jurídico de esta sentencia."

Contra la referida sentencia preparó la Letrada de la Junta de Anadalucía recurso de casación, que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía tuvo por preparado mediante Auto de 30 de junio de 2017 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, dictó Auto el 18 de diciembre de 2017, cuya parte dispositiva dice literalmente:

"Primero. Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal de la Junta de Andalucía contra la sentencia de 21 de febrero de 2017 de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, dictada en el recurso núm. 422/2012 y su acumulado núm. 849/2012

Segundo. Precisar, al igual que hicimos en el auto de 22 de mayo de 2017 (recurso de casación núm. 880/2017), que las cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las siguientes:

1. Si otorgada una subvención socio laboral de carácter excepcional, con objeto de sufragar la suscripción de una póliza de seguro colectivo de rentas destinada a cubrir las prejubilaciones de los ex trabajadores de una empresa acordadas en expediente de regulación de empleo, y constatada la indebida inclusión y continuidad no regular en la percepción de beneficios derivados dicha póliza, como beneficiarios de la misma, de quienes no tienen la condición de ex trabajadores de la empresa afectada por el expediente de regulación de empleo, la Administración concedente de la ayuda está habilitada para reclamar a los beneficiarios finales de dicha ayuda (que lo son en virtud de una relación jurídica- privada con la entidad tomadora del seguro y ajena a la Administración), el reintegro de las cantidades que indebidamente hubieran percibido; o, por el contrario, si únicamente puede dirigirse contra la entidad tomadora de la póliza de seguro en tanto que verdadera (y única) beneficiaria de los pagos efectuados con dinero público.

2. Y si, en el supuesto de hecho expuesto en el apartado anterior, y en el caso de que fuera posible dirigirse directamente contra el beneficiario final de la subvención y ex trabajador de la empresa, la Administración concedente de la ayuda está habilitada para recobrar lo indebidamente percibido a través un expediente de reintegro, sin necesidad de acudir con carácter previo a la vía de revisión de oficio, de conformidad con lo establecido en el artículo 37.1.a ) y b) de la Ley General de Subvenciones .

Tercero. Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación las contenidas en los artículos 37.1, letras a) y b), y 40 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

Cuarto. Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

Quinto. Comunicar inmediatamente a la Sala de Instancia la decisión adoptada en este auto.

Sexto. Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto."

Admitido el recurso, por diligencia de ordenación de 11 de enero de 2018, se concede a la parte recurrente un plazo de treinta días para presentar el escrito de interposición, lo que efectuó el Letrado de la Junta de Andalucía por escrito de fecha 29 de enero de 2018, en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO: "[...] dicte sentencia por la que estimando nuestro recurso, case y deje sin efecto la citada Sentencia de conformidad con lo señalado por esta parte."

Por providencia de 9 de febrero de 2018, se acuerda dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida a fin de que, en el plazo de treinta días, pueda oponerse al recurso, lo que efectúo la representación procesal de doña Ángeles en escrito de 21 de marzo de 2018, en el que tras efectuar las manifestaciones que consideró oportunas, termina suplicando se desestime el recurso con imposición de costas a la Administración recurrente.

De conformidad con el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por providencia de 9 de octubre de 2019 se señala este recurso para votación y fallo el día 3 de diciembre de 2019, fecha en que tuvo lugar el acto.

Planteamiento del recurso y sentencia de instancia.

El Letrado de la Junta de Andalucía interpone recurso de casación contra la sentencia estimatoria dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia la Andalucía, con Sede en Granada, el 21 de febrero de 2017 en el procedimiento ordinario núm. 422/2012, por la que estimó el recurso deducido por doña Ángeles contra la resolución de fecha 31 de enero de 2012 de la Dirección General de Trabajo de la Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía que confirmó en vía de recurso la resolución de 13 de mayo de 2011 y que: 1. Estimó acreditada la inclusión y continuidad no regular del recurrente en la percepción de beneficios derivados de la póliza de seguro colectivo de rentas de supervivencia gestionada por la entidad Personal Life, como beneficiario de la misma. 2. Declaró la pérdida del derecho a la percepción de cualquier tipo de rentas que pudieran ser devengadas con cargo a la financiación de la Junta de Andalucía en relación a dicha póliza o complementaria de la misma, conforme a los artículos 34 y 37 de la Ley General de Subvenciones, y 3. Acordó proceder a iniciar los trámites oportunos para el reintegro de las cantidades indebidamente percibidas, conforme a la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, al apreciar la concurrencia de una de las causas de reintegro del artículo 37 de la citada ley. El recurso fue ampliado a la resolución de la misma fecha que ordenaba el reintegro de las cantidades percibidas por el recurrente.

La sentencia, completa en cendoj Roj: STSJ AND 1681/2017 - ECLI:ES:TSJAND:2017:1681) en su fundamento SEGUNDO hace mención a que la cuestión ha sido resuelta en sentencias del Tribunal, con sede en Sevilla, recursos 1056, 576 y 396 del 2012 y la de 13 de mayo de 2016, recurso 665/2012 de la propia Sala y Sección que ha adquirido firmeza, anulándose la actuación administrativa impugnada y remitiéndose testimonio al juzgado de Instrucción 6 de Sevilla para depurar la responsabilidad penal a que hubiere lugar.

Por ello en el TERCERO estima el recurso.

La existencia de interés casacional objetivo.

Precisa que las cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las siguientes:

"1. Si, otorgada una subvención socio laboral, de carácter excepcional, con objeto de sufragar la suscripción de una póliza de seguro colectivo de rentas destinada a cubrir las prejubilaciones de los ex trabajadores de una empresa acordadas en expediente de regulación de empleo y constatada la indebida inclusión y continuidad no regular en la percepción de beneficios derivados dicha póliza, como beneficiarios de la misma, de quienes no tienen la condición de ex trabajadores de la empresa afectada por el expediente de regulación de empleo, la Administración concedente de la ayuda está habilitada para reclamar a los beneficiarios finales de dicha ayuda (que lo son en virtud de una relación jurídica- privada con la entidad tomadora del seguro y ajena a la Administración), el reintegro de las cantidades que indebidamente hubieran percibido; o, por el contrario, si únicamente puede dirigirse contra la entidad tomadora de la póliza de seguro en tanto que verdadera (y única) beneficiaria de los pagos efectuados con dinero público.

2. Y si, en el supuesto de hecho expuesto en el apartado anterior y en el caso de que fuera posible dirigirse directamente contra el beneficiario final de la subvención ex trabajador de la empresa, la Administración concedente de la ayuda está habilitada para recobrar lo indebidamente percibido a través un expediente de reintegro, sin necesidad de acudir con carácter previo a la vía de revisión de oficio, de conformidad con lo establecido en el artículo 37.1.a) y b) de la Ley General de Subvenciones."

Identifica como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación las contenidas en los artículos 37.1.a) y b) y 40 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

El recurso interpuesto por la Junta de Andalucía.

Aduce que la sentencia formula un pronunciamiento que recae sobre actuaciones administrativas que excede del objeto del recurso contencioso-administrativo y que llega a presentar como fundamento principal del fallo. De dichas premisas erróneas entiende extrae una consecuencia también errónea: " que por tanto ninguna condición, obligación o compromiso puede ser declarada incumplida al amparo del artículo 37 de la Ley General de Subvenciones en el que se trata de amparar el presente procedimiento".

Objeta que todas las sentencias recaídas hasta el momento tratan por igual a todos los "intrusos" que figuraban indebidamente en las pólizas, sin distinguir entre el que obtuvo durante años cuantiosas ayudas a pesar de que ni siquiera había trabajado en la empresa e incluso se encuentra imputado en la "causa de los ERE" y el extrabajador en el que se apreciaba alguna irregularidad como la de haber comenzado a percibir la renta de prejubilación sin contar con la edad pactada entre los representantes de los trabajadores y de la empresa, que serían las condiciones propiamente dichas.

Defiende que ni el tomador ni la empresa en cuestión son los beneficiarios directos de la ayuda pues el pago de la misma mediante una póliza de prejubilación es independiente de la obligación a la que se encuentra sujeta la empresa que consiste en indemnizar al trabajador por el despido.

Recalca que si alguien se ha beneficiado del desplazamiento patrimonial constituido por el pago de primas del seguro con fondos públicos que precisa de restitución ha sido el recurrente, beneficiario directo, no indirecto, de la ayuda. La aseguradora percibe de la Junta de Andalucía una cantidad en concepto de pago de la prima de un contrato de seguro, y la empresa para la que trabajó el recurrente no percibe ninguna cantidad ni directa ni indirectamente. El beneficiario de la ayuda no es otro que el que recibe los fondos públicos.

Entiende que carece de fundamento la conclusión de que la tomadora sea beneficiaria de la ayuda instrumentada a través de una póliza de seguro en la que, aunque en este caso figure como parte contratante, en realidad, no es dominus negotii.

Sostiene que quien percibía las rentas del seguro eran los trabajadores. Eran, por tanto, los beneficiarios.

Y es que cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o condiciones establecidas al concederse u otorgarse, esto es por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido. A más, conforme a lo establecido en el artículo 34.3 de la LGS el acto por el que se declara la inclusión no regular del actor en la póliza resulta ineludible para que se produzca la pérdida del derecho al cobro de la subvención. En el presente caso, el procedimiento seguido por la Administración lo ha sido de comprobación de que efectivamente el actor no debía estar incluido en la póliza de HITEMASA, por más que no existiera una resolución de concesión de la ayuda que estableciera los requisitos para estar incluido, pues se financió la póliza para los trabajadores prejubilados de la empresa afectados por el expediente de regulación de Empleo, habiendo quedado constatado que el actor no fue nunca trabajador de la empresa. Es innecesario preguntarse por el establecimiento de las condiciones que se entienden incumplidas cuando previamente se ha comenzado admitiendo que el recurrente no tenía relación con la empresa y que obviamente no podía ostentar la condición de beneficiario de tales fondos públicos.

Concluye que la estimación de las pretensiones de la recurrente por la sentencia está en contra del principio que proscribe el enriquecimiento injusto que forma parte de los principios generales del derecho.

Insiste en que ante los numerosos casos que existen de resoluciones como la anulada por la Sala de instancia se hace necesario que la Sala se pronuncie interpretando los preceptos infringidos en el sentido de que cuando se produce un desplazamiento patrimonial sin causa hacia un tercero desde fondos públicos, la Administración perjudicada está habilitada para declarar la improcedencia del derecho al cobro, así como para recobrar lo indebidamente percibido a través de un expediente de reintegro, sin necesidad de acudir con carácter previo a la vía de la revisión de oficio, de conformidad con lo establecido en el 37.1.a) y b) de la Ley 38/2003, de 18 de noviembre, General de Subvenciones, en relación con los artículos 34. 3, 36. 5, el artículo 2 y artículo 22. 2. c) de la misma LGS.

La oposición de la parte recurrida doña Ángeles.

Pide la desestimación del recurso y para el improbable caso de que fuera estimado alega la prescripción de la devolución derivada del ERE NUM001.

La posición de esta Sala expresada en la STS de 1 de julio de 2019, casación 880/2017 frente a Sentencia del TSJ de Andalucía con sede en Sevilla respecto una cuestión análoga: percepción de rentas vitalicias por persona que no había prestado servicios laborales en la empresa cuyo E.R.E. era el justificante de la subvención socio laboral para sufragar suscripción póliza de seguro colectivo de rentas destinadas a cubrir prejubilaciones de los ex trabajadores de una empresa acordadas en expediente de regulación de empleo. Posibilidad de reclamar el reintegro.

La primera cuestión que se planteó la precedente STS luego reiterada en STS de 26 de noviembre de 2019, casación 4928/2017, es si la Administración concedente de la ayuda está habilitada para reclamar a los beneficiarios finales de dicha ayuda (que lo son en virtud de una relación jurídica-privada con la entidad tomadora del seguro y ajena a la Administración), el reintegro de las cantidades que indebidamente hubieran percibido; o, por el contrario, si únicamente puede dirigirse contra la entidad tomadora de la póliza de seguro en tanto que verdadera (y única) beneficiaria de los pagos efectuados con dinero público.

Al igual que en el supuesto enjuiciado en el recurso de casación 880/2017 es un hecho declarado probado que:

(i) existió una disposición de fondos públicos, hecho al que la sentencia denomina subvención sociolaboral de carácter excepcional, y que no existió regularidad en su concesión pues no existe prueba de solicitud, tramitación y concesión

(ii) que la Señora Ángeles no estaba incluida entre los trabajadores afectados por el ERE correspondiente a la empresa HITEMASA; y

(iii) ha sido perceptora de las rentas mínimas de prejubilación derivadas de esa póliza de seguro colectiva.

A su vista entiende esta Sala incorrecta la decisión de negar toda posibilidad de reintegro por no existir constancia documental de la ayuda o por ser irregular su concesión.

La certeza de lo anterior, reconocida por la Junta de Andalucía, conduce a una realidad de la ayuda pública, su finalidad y alcance y, más concretamente, no se cuestiona que era requisito para poder obtenerla el ser una trabajadora perteneciente a un concreto y determinado colectivo.

La irregularidad en la concesión de la ayuda -no procedimiento establecido- no altera el hecho de que el perceptor final de la renta mínima derivada de la disposición de fondos públicos carecía de las condiciones para recibirla, habiendo ocultado desde el primer momento la Sra. Ángeles tal circunstancia impeditiva del acceso a la renta mínima derivada de la ayuda pública.

Esa era la condición inicial que la Sra. Ángeles reunía y que le impedía el disfrute de la ayuda.

Por tanto, sin necesidad del acuerdo de concesión, es evidente que concurría una de las causas de reintegro contempladas en el artículo 37, pues este precepto, en su punto 1.a), dispone que procederá al reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora en caso de obtención de la subvención ocultando aquellas condiciones que lo hubiesen impedido.

.- Alcance de la facultad de reclamación del reintegro.

Como ya se dijo en el recurso de casación 880/2017 es indudable que el desembolso de la prima no implica directamente, que la propia administración haya satisfecho una concreta cantidad de dinero al beneficiario, más concretamente, la cantidad que le reclama en los actos administrativos impugnados en la instancia, de manera que no parece posible admitir una identidad entre ellas.

Por ello, la posibilidad de que la Administración puede reclamar para sí la suma total recibida por la Sra. Ángeles en concepto de renta mínima, con sus intereses, no es admisible en sí misma.

La consecuencia lógica sería más bien el reintegro de las cantidades que la Administración hubiera pagado en concepto de prima por la cobertura de una persona que no tenía derecho a percibir la renta mínima asegurada, razón por la que el pronunciamiento de reintegro acordado por las resoluciones administrativas no es posible.

Así, los posibles derechos de la Administración deban ser concretados en función de cuál haya sido el efecto que esa percepción indebida de la renta mínima por la Sra. Ángeles hubiese tenido para su posición jurídica (exceso de prima, e intereses derivados de ello, etc).

Pero ocurre, sin embargo, que el reconocimiento de ese derecho conlleva necesariamente que la entidad aseguradora hubiese sido parte en el procedimiento, cosa que no ha ocurrido.

Por todo ello, al igual que en la precedente STS fallada por recurso casación 880/2017 procede casar la sentencia haciendo aplicación de la previsión establecida en el artículo 95.3 de la LJCA " Podrá asimismo, cuando justifique su necesidad, ordenar la retroacción de actuaciones a un momento determinado del procedimiento de instancia para que siga el curso ordenado por la ley hasta su culminación").

Lo anterior tiene como consecuencia devolver las actuaciones a la Sala Territorial para que de entrada en el recurso a la aseguradora titular de la póliza de seguro y, con la tramitación necesaria desde su emplazamiento, dicte nueva sentencia con plenitud de facultades para resolver las cuestiones que se puedan plantear.

No resulta aplicable, que no es desarrollado por la recurrida en la concreta cuestión de interés casacional, lo vertido en las Sentencias de esta Sala y Sección, en STS de 20 de febrero de 2018 (casación 3362/2015) sobre devolución de ayuda a una empresa que no constaba siquiera que la hubiera solicitado, ni la de 15 de marzo de 2018 (casación 3500/2015) también sobre la obligación de devolución de la suma recibida como subvención. Otro tanto respecto de la STS de 11 de enero de 2017 (casación 1934/2014) y de 5 de abril de 2018 (casación 3661/2015) de la Sección Tercera.

La doctrina de la Sala. Reiteración de lo dicho en STS de 1 de julio de 2019.

La presente sentencia, a los efectos del artículo 93.1 de la LJCA, ha establecido en los precedentes fundamentos la interpretación de aquellas normas sobre las que el auto de admisión consideró necesario el enjuiciamiento del presente recurso de casación por esta Sala Tercera del Tribunal Supremo y, conforme a ello, declarará:

1. ) que, en los casos en que haya sido otorgada una subvención socio laboral, de carácter excepcional, con objeto de sufragar la suscripción de una póliza de seguro colectivo de rentas destinada a cubrir las prejubilaciones de los ex trabajadores de una empresa acordadas en expediente de regulación de empleo y constatada la indebida inclusión y continuidad no regular en la percepción de beneficios derivados dicha póliza, como beneficiarios de la misma, de quienes no tienen la condición de ex trabajadores de la empresa afectada por el expediente de regulación de empleo, la Administración concedente de la ayuda no está habilitada para reclamar a los beneficiarios finales de dicha ayuda el reintegro de las cantidades que indebidamente hubieran percibido, sino que tendrá derecho a reclamar de la aseguradora una reducción de la prima por la cobertura indebida de una persona. Quedan imprejuzgadas las cuestiones que puedan plantearse en la reclamación que se formule a la entidad aseguradora.

2. ) La segunda cuestión de interés casacional deviene, así, irrelevante

3. ) que se estimará parcialmente el recurso de casación y, con anulación de la sentencia impugnada, se acordará devolver las actuaciones a la Sala Territorial para que dé entrada en el recurso a la aseguradora titular de la póliza de seguro y, con la tramitación necesaria, dicte nueva sentencia.

Costas.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.4 de la LJCA tras la reforma por Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, la sentencia que se dicte resolverá sobre las costas de la instancia conforme a lo establecido en el artículo 139.1 de esta ley y dispondrá, en cuanto a las del recurso de casación, que cada parte abone las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Por ello, se acordará:

1. no hacer imposición de las costas de la instancia por considerar evidente que el caso presentaba serias dudas de derecho por la dificultad que, por su singularidad, entraña la cuestión debatida.

2. cada parte abonará, en cuanto a las del recurso de casación, las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.