STS 446/2019, 1 de Julio de 2019

El presente recurso de casación se interpuso por la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía contra la sentencia dictada el día 24 de octubre de 2016 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla , sentencia que estimaba los recursos contenciosos administrativos 932/2012 y acumulado 1002/2012 interpuesto por la representación procesal de la Junta de Andalucía frente a sendas Resoluciones de fecha 8 de octubre de 2012 del Director General de Trabajo de la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía, recaídas en el expediente núm. 78/2011, declarando haber lugar al reintegro de la cantidad de 295.251,06 € y desestimando el recurso de reposición promovido contra la Resolución de 15 de febrero de 2012 de esa misma Dirección General que había estimado acreditada la inclusión y continuidad no regular en la percepción de rentas de supervivencia gestionada por la entidad Generali Seguros.

Preparado el recurso en la instancia y emplazadas las partes para comparecer ante esta Sala, por Auto de 22 de mayo de 2017 , la Sección de Admisión de esta Sala acuerda: "Primero. Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal de la Junta de Andalucía contra la sentencia de 24 de octubre de 2016 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, dictada en el recurso núm. 32/2012 y su acumulado núm. 1002/2012 .

Segundo. Precisar que las cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las siguientes:

1. Si, otorgada una subvención socio laboral, de carácter excepcional, con objeto de sufragar la suscripción de una póliza de seguro colectivo de rentas destinada a cubrir las prejubilaciones de los ex trabajadores de una empresa acordadas en expediente de regulación de empleo y constatada la indebida inclusión y continuidad no regular en la percepción de beneficios derivados dicha póliza, como beneficiarios de la misma, de quienes no tienen la condición de ex trabajadores de la empresa afectada por el expediente de regulación de empleo, la Administración concedente de la ayuda está habilitada para reclamar a los beneficiarios finales de dicha ayuda (que lo son en virtud de una relación jurídica- privada con la entidad tomadora del seguro y ajena a la Administración), el reintegro de las cantidades que indebidamente hubieran percibido; o, por el contrario, si únicamente puede dirigirse contra la entidad tomadora de la póliza de seguro en tanto que verdadera (y única) beneficiaria de los pagos efectuados con dinero público.

2. Y si, en el supuesto de hecho expuesto en el apartado anterior y en el caso de que fuera posible dirigirse directamente contra el beneficiario final de la subvención ex trabajador de la empresa, la Administración concedente de la ayuda está habilitada para recobrar lo indebidamente percibido a través un expediente de reintegro, sin necesidad de acudir con carácter previo a la vía de revisión de oficio, de conformidad con lo establecido en el artículo 37.1.a ) y b) de la Ley General de Subvenciones .

Tercero. Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación las contenidas en los artículos 37.1.a ) y b ) y 40 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones . ".

Notificada la anterior resolución a las partes personadas y dentro del plazo fijado en el art. 92.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA), la Letrada de la Junta de Andalucía, mediante escrito registrado el 21 de julio de 2017, interpuso recurso de casación en el que, tras exponer que su pretensión casacional, termina solicitando de este Tribunal dicte sentencia "por la que estimando nuestro recurso, case y deje sin efecto la Sentencia de 24 de octubre de 2016 de conformidad con lo señalado por esta parte.".

La representación procesal de la parte recurrida presenta con fecha 7 de noviembre de 2017 escrito de oposición solicitando el dictado de una sentencia que " desestimando el recurso de casación formulado, con expresa condena en costas a la recurrente.".

Evacuados los trámites, y de conformidad con lo previsto en el art. 92.6 de la LJCA , al considerar innecesaria la celebración de vista pública, se declararon conclusas las actuaciones, señalándose por providencia de fecha 30 de abril de 2019 para votación y fallo, el día 18 de junio de 2019, fecha en que tuvo lugar dicho acto. Con fecha del siguiente 19 de junio la sentencia fue entregada para su firma.

Se impugna en este recurso de casación la sentencia dictada el día 24 de octubre de 2016 por la sección 1ª de la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Andalucía, sede de Sevilla, en el recurso contencioso administrativo 932/2012 , y el acumulado 1002/2012, que tenía por objeto sendas resoluciones administrativas dictadas el día 8 de octubre de 2012 por el Director General de Trabajo de la Consejería de Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía (folios 311 a 314, y 323 a 327 del expediente), y por las que, respectivamente, (i) se desestimaba el recurso de reposición promovido contra la Resolución de 15 de febrero de 2102 de esa misma Dirección General, que había estimado acreditada la inclusión y continuidad no regular de don Bruno en la percepción de beneficios derivados de la póliza de rentas de supervivencia gestionada por la entidad Generali Seguros con nº NUM000 , declarando la pérdida del derecho a la percepción; y (ii) se declaraba haber lugar al reintegro de la cantidad de 295.251,06 € que resultaban de la cantidad indebidamente percibida (276.493,82 euros) y de los intereses por ella devengados desde la fecha del pago y hasta la fecha del acuerdo de reintegro.

La sentencia expuso que la Dirección General de Trabajo había otorgado una subvención socio laboral, de carácter excepcional, con objeto de sufragar la suscripción con la compañía Vitalicio (actualmente Generali de Seguros) de una póliza de seguro colectivo de rentas destinada a cubrir las prejubilaciones de los ex trabajadores de la empresa Minas de Riotinto SA., acordadas en expediente de regulación de empleo NUM001 (ERE), siendo tomadora la "Asociación de la Faja Pirítica de Huelva". La ayuda pública consistió en el abono de la prima del seguro.

Señalaba también que el Sr. Bruno , recurrente en la instancia, era beneficiario de la citada póliza, pero no se encontraba, a la fecha de la resolución del ERE NUM001 (23 de marzo de 2003) y de archivo del ERE NUM002 (21 de marzo de 2003), en la relación de trabajadores afectados por dicho expediente dado que su relación laboral con Minas de Río Tinto S.A. se había extinguido en fecha anterior (4 de julio de 2002), habiendo trabajado con posterioridad en otras empresas y figuraba de alta en la Seguridad Social en la entidad Minas de Aguas Teñidas, S.A.

Finalmente, con remisión a lo resuelto en su anterior sentencia de 13 de mayo de 2014 (recurso núm. 816/2012 ), fundamentó su pronunciamiento estimatorio en los siguientes términos:

" [...] la primera conclusión que debemos obtener es que no existe solicitud, trámite, ni acuerdo de concesión de la Consejería de Empleo que conceda de manera directa al recurrente una ayuda en cantidad concreta para el seguro colectivo de rentas, y que por tanto ninguna condición, obligación o compromiso puede ser declarada incumplida al amparo del artículo 37 de la Ley General de Subvenciones en el que se trata de amparar el presente procedimiento.

En todo caso, toda vez que las cantidades irregularmente pagadas han sido destinadas al abono de la póliza, cuya obligación de pago correspondía al tomador del seguro, la Asociación de la Faja Pirítica de Huelva, y por tanto, verdadero beneficiario de los pagos efectuados con dinero público, el procedimiento debió dirigirse contra ésta.

No obstante, aun admitiendo que el trabajador es el beneficiario indirecto al aparecer como tal en una póliza de seguro colectivo de naturaleza privada, la Administración carece de competencia para decretar la ilegalidad o inadecuación en una relación jurídica privada [...]"

El interés casacional objetivo del recurso fue delimitado por la Sección Primera de esta Sala Tercera en Auto dictado el día 22 de mayo de 2017 , en los siguientes términos:

"Segundo. Precisar que las cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las siguientes:

1. Si, otorgada una subvención socio laboral, de carácter excepcional, con objeto de sufragar la suscripción de una póliza de seguro colectivo de rentas destinada a cubrir las prejubilaciones de los ex trabajadores de una empresa acordadas en expediente de regulación de empleo y constatada la indebida inclusión y continuidad no regular en la percepción de beneficios derivados dicha póliza, como beneficiarios de la misma, de quienes no tienen la condición de ex trabajadores de la empresa afectada por el expediente de regulación de empleo, la Administración concedente de la ayuda está habilitada para reclamar a los beneficiarios finales de dicha ayuda (que lo son en virtud de una relación jurídica- privada con la entidad tomadora del seguro y ajena a la Administración), el reintegro de las cantidades que indebidamente hubieran percibido; o, por el contrario, si únicamente puede dirigirse contra la entidad tomadora de la póliza de seguro en tanto que verdadera (y única) beneficiaria de los pagos efectuados con dinero público.

2. Y si, en el supuesto de hecho expuesto en el apartado anterior y en el caso de que fuera posible dirigirse directamente contra el beneficiario final de la subvención ex trabajador de la empresa, la Administración concedente de la ayuda está habilitada para recobrar lo indebidamente percibido a través un expediente de reintegro, sin necesidad de acudir con carácter previo a la vía de revisión de oficio, de conformidad con lo establecido en el artículo 37.1.a ) y b) de la Ley General de Subvenciones .

Tercero. Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación las contenidas en los artículos 37.1.a ) y b ) y 40 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones . "

El recurso interpuesto por la administración de la comunidad autónoma de Andalucía cuestiona la sentencia por considerar incorrectos los argumentos esenciales de la decisión anulatoria.

A) en primer lugar, considera incorrecto que la Sala Territorial afirme que ninguna condición, obligación o compromiso puede ser declarada incumplida al amparo del artículo 37 de la Ley General de Subvenciones , en el que se trata de amparar el presente procedimiento, cuando no existe acto concesional.

Afirma que su decisión no fue la de ejercitar su potestad de revisión de oficio para lograr la anulación del acto de concesión de la ayuda pública, sino la potestad de control del cumplimiento efectivo de las finalidades que dieron lugar a la ayuda y lograr, en su caso, el reintegro de las cantidades indebidamente percibidas por el Sr. Bruno en razón de que incumplía o no reunía la condición primera y esencial para ser perceptor de la renta mínima, que era el ser un trabajador incluido en el ERE.

Justifica esa decisión porque (i) las deficiencias en el procedimiento de concesión de las ayudas no impiden saber cuál era su finalidad ni la causa que justificaba su otorgamiento, y (ii) la revisión de oficio hubiera producido un resultado gravoso para los trabajadores incluidos en el ERE y que si tenían derecho a la renta mínima.

Mantiene que según el artículo 36.5 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ( LGS) no procederá la revisión de oficio del acto de concesión cuando concurra alguna de las causas de reintegro contempladas en el artículo 37 , siendo así que según este precepto, en su punto 1.a), procederá al reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora en caso de obtención de la subvención falseando las condiciones requeridas para ello u ocultando aquellas que lo hubiesen impedido.

Aduce en definitiva que un mismo hecho (persona no beneficiaria del ERE que recibe una ayuda sin tener el requisito esencial para obtenerla) podría integrar un motivo de revisión de oficio al amparo del artículo 62.1.f) de la entonces vigente Ley 30/1992 y, a la vez, una causa de reintegro del citado artículo 37.1.a) de la LGS , teniendo en cuenta, en todo caso, que se trata siempre de un hecho que concurría y era anterior a la concesión.

Añade finalmente que si procedía el reintegro por causa legal también es procedente la decisión de la pérdida del derecho a seguir percibiendo la ayuda pues según el artículo 34.3 de la LGS "Se producirá la pérdida del derecho al cobro total o parcial de la subvención en el supuesto de falta de justificación o de concurrencia de alguna de las causas previstas en el artículo 37 de esta ley ".

B) cuestiona la afirmación que hace la sentencia en orden a que el procedimiento de reintegro debió dirigirse contra el tomador del seguro, la Asociación de la Faja Pirítica de Huelva, toda vez que las cantidades irregularmente pagadas han sido destinadas al abono de la póliza, cuya obligación de pago correspondía al tomador del seguro y, por tanto, verdadero beneficiario de los pagos efectuados con dinero público.

Alega que es cierto que la administración aportó la ayuda pública asumiendo del pago de la prima del seguro, obligación que, en principio, corresponde al tomador de la póliza, pero que ello no convierte a la entidad tomadora en la verdadera beneficiaria, que era realmente un tomador impropio o formal pues no asumía la obligación fundamental de pago de la prima. Los beneficiarios eran los trabajadores.

C) Finalmente, tampoco comparte y, por ello la cuestiona, la decisión de la sentencia sobre que la falta de competencia de la administración para declarar la legalidad de una relación jurídico-privada.

Afirma que esa no fue la decisión adoptada por las resoluciones administrativas impugnadas y que éstas no producen ningún efecto sobre el contrato de seguro. Alega que es incuestionable que la administración no decretó la ilegalidad de ninguna relación privada sino que tan sólo, tras tramitar un procedimiento de comprobación e incumplimiento, concluye constatando que el Sr. Bruno había percibido rentas mediante una póliza de seguros sufragada con fondos de la Junta de Andalucía, póliza que estaba concertada para cubrir necesidades de trabajadores de un colectivo, y sin que nadie cuestione o discuta que el recurrente no estaba incluido en ese colectivo.

La Junta de Andalucía no era parte del contrato y no ejercita potestad alguna el ámbito contractual La Junta únicamente pagaba la prima del contrato de seguro del que, indebidamente, resultó beneficiario el recurrente.

La parte recurrida se opone a tales alegaciones negando la existencia de una ayuda pública a la que resultase aplicable la LGS. Niega que se trate de una ayuda concedida al amparo del programa 31L de las leyes de presupuestos de la Comunidad Autónoma de Andalucía y afirma que si se tratase de una ayuda excepcional de las previstas en el artículo 22.1.c) de la LGS , como subvención directa sería necesario el acuerdo de concesión a que alude su artículo 28.

También niega su condición de persona extraña al ERE NUM001 y afirma que la póliza se hizo para los trabajadores del ERE NUM002 ; mantiene que la administración, de acuerdo con el artículo 77 de la Ley General Presupuestaria debió actuar aplicando los artículos 102 y 103 de la Ley 30/1992 , procediendo a la revisión de oficio de actos nulos; niega la existencia de perjuicio para la administración.

Dadas las posiciones de las partes, consideramos necesario para afrontar las cuestiones planteadas dejar sentados una serie de hechos incuestionables porque la sentencia los declara como probados en el fundamento de derecho segundo.

El citado fundamento de derecho segundo dice lo siguiente:

"De lo actuado se desprende que la Dirección General de Trabajo había otorgado una subvención sociolaboral de carácter excepcional con objeto de sufragar la suscripción con la compañía Vitalicio (actualmente absorbida por Generali Seguros) de póliza de seguro de rentas, destinada a cubrir las prejubilaciones de extrabajadores de la empresa Minas de Riotinto, S.A., acordadas en Expediente de Regulación de Empleo (ERE) y siendo tomadora la "Asociación de la Faja Pirítica de Huelva". Es de notar que el ERE NUM NUM003 fue aprobado por Resolución de 23 de marzo de 2003, mientras que el ERE NUM NUM002 se había archivado en fecha 26 de diciembre 2002, tras el desistimiento de la empresa. El Sr. Bruno , beneficiario de póliza de rentas de prejubilación nº NUM NUM000 suscrita con Generali Seguros, no se encontraba a la fecha de Resolución del ERE NUM NUM001 , e, incluso, en la fecha de archivo del ERE NUM NUM002 , en la relación de trabajadores afectados por el Expediente de Regulación de Empleo, habida cuenta que su relación laboral con Minas de Riotinto, S.A., iniciada el 03/04/2000, se extinguió el 04/07/2002. Con posterioridad, el interesado trabajó en otras empresas, como Triasur, S.A., y EGMASA, figurando en alta en la Seguridad Social en la entidad Minas de Aguas Teñidas, S.A.".

Por tanto, la sentencia considera probado:

1. que el señor Bruno no estaba incluido entre los trabajadores afectados por el ERE nº NUM001 ni en el ERE NUM002 , correspondiente a la empresa Minas de Río Tinto, S.A.;

2. la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía pagó, como subvención sociolaboral de carácter excepcional, la prima de una póliza de seguro colectiva que tenía como única finalidad la de otorgar un beneficio a los trabajadores de ese colectivo, consistiendo en pagarle una renta mínima que cubría las ayudas convenidas en el ERE;

3. que el señor Bruno ha sido perceptor de las rentas mínimas de prejubilación derivadas de esa póliza de seguro colectiva.

La conclusión que debe extraerse de estos hechos es que, como consecuencia de una ayuda pública ("subvención sociolaboral de carácter excepcional") y cuya existencia declara la sentencia, el señor Bruno obtuvo un beneficio indebido, representado por las rentas mínimas de prejubilación derivadas de una póliza de seguro colectiva, ello en razón a que no concurría en él la condición básica y esencial para obtenerlo.

La primera cuestión que se nos plantea es si la Administración concedente de la ayuda está habilitada para reclamar a los beneficiarios finales de dicha ayuda (que lo son en virtud de una relación jurídica-privada con la entidad tomadora del seguro y ajena a la Administración), el reintegro de las cantidades que indebidamente hubieran percibido; o, por el contrario, si únicamente puede dirigirse contra la entidad tomadora de la póliza de seguro en tanto que verdadera (y única) beneficiaria de los pagos efectuados con dinero público.

Es un hecho declarado probado que (i) existió una disposición de fondos públicos, hecho al que la sentencia denomina subvención sociolaboral de carácter excepcional, y que no existió regularidad en su concesión pues no existe prueba de solicitud, tramitación y concesión; (ii) que el señor Bruno (a) no estaba incluido entre los trabajadores afectados por el ERE nº NUM001 ni en el ERE NUM002 , correspondiente a la empresa Minas de Río Tinto, S.A.; y (b) ha sido perceptor de las rentas mínimas de prejubilación derivadas de esa póliza de seguro colectiva.

Consideramos incorrecta la decisión de negar toda posibilidad de reintegro por no existir constancia documental de la ayuda o por ser irregular su concesión.

Siendo esto cierto, y la propia administración lo reconoce con su argumentario, es necesario advertir que en este caso nadie discute la realidad de la ayuda pública, ni su finalidad y alcance y, más concretamente, tampoco se cuestiona que era requisito para poder obtenerla el ser un trabajador perteneciente a un concreto y determinado colectivo.

La irregularidad en la concesión de la ayuda -no procedimiento establecido- no altera el hecho de que el perceptor final de la renta mínima derivada de la disposición de fondos públicos carecía de las condiciones para recibirla, habiendo ocultado desde el primer momento el Sr. Bruno tal circunstancia impeditiva del acceso a la renta mínima derivada de la ayuda pública.

Esa era la condición inicial que el Sr. Bruno no reunía y que le impedía el disfrute de la ayuda. Por tanto, sin necesidad del acuerdo de concesión, es evidente que concurría una de las causas de reintegro contempladas en el artículo 37, pues este precepto, en su punto 1.a), dispone que procederá al reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora en caso de obtención de la subvención ocultando aquellas condiciones que lo hubiesen impedido.

Admitida la posibilidad de reclamar el reintegro, falta por precisar cuál sería el alcance de la facultad .

Es indudable que el desembolso de la prima no implica directamente, que la propia administración haya satisfecho una concreta cantidad de dinero al beneficiario, más concretamente, la cantidad que le reclama en los actos administrativos impugnados en la instancia, de manera que no parece posible admitir una identidad entre ellas.

Por ello, la posibilidad de que la Administración puede reclamar para sí la suma total recibida por el Sr. Bruno en concepto de renta mínima, con sus intereses, no es admisible en sí misma.

La consecuencia lógica sería más bien el reintegro de las cantidades que la Administración hubiera pagado en concepto de prima por la cobertura de una persona que no tenía derecho a percibir la renta mínima asegurada, razón por la que el pronunciamiento de reintegro acordado por las resoluciones administrativas no es posible.

Así, los posibles derechos de la Administración deban ser concretados en función de cuál haya sido el efecto que esa percepción indebida de la renta mínima por el Sr. Bruno hubiese tenido para su posición jurídica (exceso de prima, e intereses derivados de ello, etc).

Pero ocurre, sin embargo, que el reconocimiento de ese derecho conlleva necesariamente que la entidad aseguradora hubiese sido parte en el procedimiento, cosa que no ha ocurrido.

Por todo ello procede acoger los dos primeros motivos del recurso de casación, que hemos identificado con las letras A y B en el fundamento de derecho tercero, y casar la sentencia haciendo aplicación de la previsión establecida en el artículo 95.3 de la ley jurisdiccional ("Podrá asimismo, cuando justifique su necesidad, ordenar la retroacción de actuaciones a un momento determinado del procedimiento de instancia para que siga el curso ordenado por la ley hasta su culminación"), con la consecuencia de devolver las actuaciones a la Sala Territorial para que de entrada en el recurso a la aseguradora titular de la póliza de seguro y, con la tramitación necesaria desde su emplazamiento, dicte nueva sentencia con plenitud de facultades para resolver las cuestiones que se puedan plantear.

La presente sentencia, a los efectos del artículo 93.1 de la LJCA , ha establecido en los precedentes fundamentos la interpretación de aquellas normas sobre las que el auto de admisión consideró necesario el enjuiciamiento del presente recurso de casación por esta Salsa Tercera del Tribunal Supremo y, conforme a ello, declarará:

1. ) que, en los casos en que haya sido otorgada una subvención socio laboral, de carácter excepcional, con objeto de sufragar la suscripción de una póliza de seguro colectivo de rentas destinada a cubrir las prejubilaciones de los ex trabajadores de una empresa acordadas en expediente de regulación de empleo y constatada la indebida inclusión y continuidad no regular en la percepción de beneficios derivados dicha póliza, como beneficiarios de la misma, de quienes no tienen la condición de ex trabajadores de la empresa afectada por el expediente de regulación de empleo, la Administración concedente de la ayuda no está habilitada para reclamar a los beneficiarios finales de dicha ayuda el reintegro de las cantidades que indebidamente hubieran percibido, sino que tendrá derecho a reclamar de la aseguradora una reducción de la prima por la cobertura indebida de una persona. Quedan imprejuzgadas las cuestiones que puedan plantearse en la reclamación que se formule a la entidad aseguradora.

2. ) La segunda cuestión de interés casacional deviene, así, irrelevante

3. ) que se estimará parcialmente el recurso de casación y, con anulación de la sentencia impugnada, se acordará devolver las actuaciones a la Sala Territorial para que dé entrada en el recurso a la aseguradora titular de la póliza de seguro y, con la tramitación necesaria, dicte nueva sentencia.

De conformidad con el dispuesto en el artículo 93.4 de la LJCA tras la reforma por Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, la sentencia que se dicte resolverá sobre las costas de la instancia conforme a lo establecido en el artículo 139.1 de esta ley y dispondrá, en cuanto a las del recurso de casación, que cada parte abone las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Por ello, se acordará: a) no hacer imposición de las costas de la instancia por considerar evidente que el caso presentaba serias dudas de derecho por la dificultad que, por su singularidad, entraña la cuestión debatida. b) cada parte abonará, en cuanto a las del recurso de casación, las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.