ATS, 4 de Noviembre de 2019

1. La procuradora doña Petra María Aranda Téllez, en representación de AB AZUCARERA IBERIA, S.L.U., preparó recurso de casación contra la sentencia dictada el 28 de marzo de 2019 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, que desestimó el recurso nº 23/2019, promovido contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Mérida de 15 de noviembre de 2017, que aprobó definitivamente las modificaciones de las ordenanzas reguladoras del ICIO, IBI e IAE en dicho municipio.

2. Tras justificar la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identifica como infringidos:

   2.1. El 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

   2.2. El artículo 7.2 del Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago de los proveedores de las entidades locales.

   2.3. Los artículos 18.2 y 26 Real Decreto-Ley 8/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes contra la morosidad de las administraciones públicas y de apoyo a las entidades locales con problemas financieros.

   2.4. El apartado 4 del anexo de la Orden PRE 966/2014, de 10 de junio, por la que se publican las características principales de las operaciones de endeudamiento suscritas con cargo al mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales (B.O.E. de 11 de junio de 2014).

3. Razona que tales infracciones han sido relevantes y determinantes de la sentencia recurrida, toda vez que si se aceptase la interpretación de la sentencia , "el interés o utilidad municipal vendría determinado automáticamente por la suma de la inversión más el empleo creado sin ningún otro requisito. Cualquier inversión con un coste superior a diez millones y con una creación de empleo de diez puestos de trabajo (por poner un ejemplo utilizando los umbrales establecidos en el ICIO) sería elegible objetivamente sin posibilidad de rechazo por parte del ayuntamiento, lo que supondría reconocer que la construcción de un hotel (siguiendo el ejemplo) con un presupuesto de ejecución de diez millones y diez empleados sería considerado de interés municipal por "motivos sociales".

   (...). La sentencia incurre en una contradicción derivada de la voluntad de querer validar el todo por la parte. El Tribunal justifica la validez de las ordenanzas (normas generales) partiendo de un supuesto particular -la prometida inversión del grupo Al Khaleej para construir la azucarera- cuando lo correcto hubiera sido justificar si se puede sostener que hay "motivos sociales" en todos los casos que puedan estar incursos en cualquiera de los tramos que permiten solicitar la declaración de utilidad municipal simplemente tomando en consideración el importe de la inversión y el empleo creado".

4. Aduce que la norma que entiende vulnerada integra el Derecho estatal.

   5 Considera que concurre interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia porque se dan las circunstancias contempladas en las letras c) y g) del artículo 88.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa ["LJCA"], así como la presunción contenida en el artículo 88.3, letra a) LJCA.

   5.1. La doctrina que sienta la sentencia recurrida afecta a un gran número de situaciones, bien en sí misma o por trascender del caso objeto del proceso [ artículo 88.2.c) LJCA], en atención a que "La sentencia no solo declara la validez de las ordenanzas de Mérida sino que establece un criterio que puede ser utilizado por cualquier ayuntamiento que se encuentre en una situación equiparable y esté sometido a la condicionalidad establecida en las normas que consideramos infringidas. En el apartado cuarto de este escrito hemos justificado -utilizando como fuente el Ministerio de Hacienda- que hay más de tres mil ayuntamientos que siguiendo la misma ruta podrían establecer bonificaciones potestativas para declarar de interés o utilidad municipal cualquier proyecto de inversión que fomente la economía municipal bajo el paraguas de las "circunstancias sociales" mencionadas en la Ley de Haciendas Locales y la Orden PRE/966/2014, pero vulnerando las limitaciones que tales normas han establecido".

   5.4. La sentencia resuelve un proceso en que se impugnó, directa o indirectamente, una disposición de carácter general [ artículo 88.2.g) LJCA].

   5.3. Se han aplicado normas en las que se sustenta la razón de decidir sobre las que no existe jurisprudencia [ artículo 88.3.a) LJCA], cuando menos en el sentido del artículo 1.6 del Código Civil, porque "no existe jurisprudencia sobre cómo deben aplicarse las restricciones (condiciones) establecidas en el artículo 26 del Real Decreto-Ley 8/2013 y apartado cuarto del anexo de la Orden PRE/966/2014".

6. Por todo lo expuesto reputa conveniente un pronunciamiento del Tribunal Supremo, pues "nos encontramos ante una interpretación de la normativa aplicable que puede afectar a cualquiera de los obligados por la normativa citada y, en concreto, a cualquiera de los más de 3.000 Ayuntamientos españoles sujetos a la observación de dicha normativa. Así, es evidente que la Sentencia de 28 de marzo de 2019 trasciende el supuesto concreto determinado por el recurso contencioso-administrativo interpuesto por mi representada".

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura tuvo por preparado el recurso de casación en auto de 26 de diciembre de 2018, habiendo comparecido AB AZUCARERA IBERIA, S.L.U., recurrente ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, dentro del plazo de 30 días señalado en el artículo 89.5 LJCA. De igual modo lo ha hecho como parte recurrida el Letrado del Excmo. Ayuntamiento de Mérida, quien no se ha opuesto a la admisión del recurso.

Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Francisco Jose Navarro Sanchis, Magistrado de la Sección.

1. El escrito de preparación fue presentado en plazo ( artículo 89.1 de la LJCA), la sentencia contra la que se dirige el recurso es susceptible de recurso de casación ( artículo 86 de la LJCA, apartados 1 y 2) y AB AZUCARERA IBERIA, S.L.U, se encuentra legitimada para interponerlo, al haber sido parte en el proceso de instancia ( artículo 89.1 LJCA).

2. En el escrito de preparación se acredita el cumplimiento de tales requisitos reglados, se identifican con precisión las normas del ordenamiento jurídico estatal que fueron alegadas en la demanda y tomadas en consideración por la Sala de instancia. También se justifica que las infracciones imputadas a la sentencia han sido relevantes para adoptar el fallo impugnado [ artículo 89.2 de la LJCA, letras a), b), d) y e)].

3. El repetido escrito fundamenta especialmente que concurre interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia porque la sentencia (i) afecta a un gran número de situaciones [ artículo 88.2.c) de la LJCA]; (ii) resolvió un proceso en que se impugnó directamente una disposición de carácter general [ artículo 88.2.g) LJCA]; y, además (iii) aplica unas normas en la que se sustenta la razón de decidir respecto de las que no existe jurisprudencia [ artículo 88.3.a) de la LJCA]. De las razones que ofrece para justificarlo se infiere la conveniencia de un pronunciamiento del Tribunal Supremo, por lo que se cumple también el requisito exigido por el artículo 89.2.f) de la LJCA.

Un análisis del expediente administrativo y de las actuaciones judiciales, respetando los hechos de la resolución impugnada nos lleva a destacar a efectos de la admisión del presente recurso de casación, algunas circunstancias que han de ser tenidas en cuenta:

1. - Por Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Mérida, de 15 de noviembre de 2017, se aprobaron definitivamente las modificaciones de las ordenanzas reguladoras del ICIO, IBI e IAE.

   El artículo 5.2 de la citada ordenanza fiscal reguladora del Impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras tenía la siguiente redacción:

   "Se concederá una bonificación de hasta el 95 por 100 a favor de las construcciones, instalaciones u obras que sean declaradas de especial interés o utilidad municipal por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico artísticas o de fomento del empleo que justifiquen tal declaración. Corresponderá dicha declaración al Pleno de la Corporación y se acordará, previa solicitud del sujeto pasivo, por voto favorable de la mayoría simple de sus miembros.

   Declarada la obra de especial interés o utilidad pública, el importe de la bonificación será el siguiente, estando en función del cumplimiento de los siguientes parámetros:

   - 95 % para obras con un presupuesto de ejecución material de más de 300.000.000,00 de euros y creación o mantenimiento de empleo de 100 puestos trabajo de promedio anual durante el período de ejecución de la obra.

   - 85% para obras con un presupuesto de ejecución material de más de 200.000.000,00 de euros y creación o mantenimiento de empleo de 75 puestos de trabajo de promedio anual durante el período de ejecución de las obras.

   - 75% para obras con un presupuesto de ejecución material de más de 100.000.000,00 de euros y creación o mantenimiento de empleo de 50 puestos de trabajo de promedio anual durante el período de ejecución de las obras.

   - 50% para obras con un presupuesto de ejecución material de más de 50.000.000,00 de euros y creación o mantenimiento de empleo de 25 puestos de trabajo de promedio anual durante el periodo de ejecución de las obras.

   - 30% para obras con un presupuesto de ejecución material de más de 10.000.000,00 de euros y creación o mantenimiento de empleo de 10 puestos de trabajo de promedio anual durante el periodo de ejecución de las obras".

2. - Contra la mencionada resolución AB AZUCARERA IBERIA, S.L.U. interpuso recurso contencioso-administrativo nº 23/2019, ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura.

   En la demanda alegaba que la finalidad de la modificación era favorecer al grupo empresarial Al Khaleej, de Dubái, para la instalación de una azucarera, por lo que dicho acuerdo era nulo de pleno derecho, al amparo de lo establecido en el artículo 47.2 de la Ley 39/2015, por conllevar una reducción de los ingresos que va en contra de los compromisos asumidos como consecuencia de la decisión de aceptar el plan de ajuste establecido en Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales, y el Real Decreto- ley 8/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes contra la morosidad de las administraciones públicas y de apoyo a entidades locales con problemas financieros, así como la Orden PRE/966/2014, de 10 de junio, que publica las características principales de las operaciones de endeudamiento suscritas con cargo al mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales.

3. - Por sentencia de 28 de marzo de 2019, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura desestimó el recurso razonando en su fundamento de derecho cuarto que:

   "(...) la Orden PRE/966/2014 revisa la inicial restricción establecida en el artículo 26 del Real Decreto-ley 8/2013, permitiendo implementar bonificaciones potestativas a los Ayuntamiento sometidos al Plan de Ajuste que estén justificados "por motivos sociales".

   La demanda hace una interpretación de esta expresión que no podemos compartir, pues lleva a entender que una bonificación que pretende fomentar la actividad económica y el empleo no tiene "un motivo social".

   Esta conclusión es inaceptable. De entrada, no podemos olvidar que con esa expresión se pretende ampliar el ámbito de actuación que establece el art 26.3 del Real Decreto-Ley 8/2013 , con lo que no se está refiriendo exclusivamente a ese aspecto concreto de las bonificaciones que nos ocupan (recogidas en los artículos 74.2 quáter, 88.2 e) y 103.2 a)), excluyendo la posibilidad de implementarlas por ser de especial interés en base a circunstancias culturales, histórico-artísticas o de fomento del empleo, sino a todas las que tengan ese consideración y que no estaban relacionadas nominativamente en dicho precepto (entre otras se recogía la bonificación en el IBI para familias numerosas o en el ICIO para las VPO, que no parece discutible se sustentan en "motivos sociales"). Por ello, a nuestro juicio, la Orden mencionada abre la posibilidad, entre otras, de implementar bonificaciones que sean de especial interés por fomentar el empleo.

   Pero es que, en cualquier caso, no es defendible que un Proyecto como el que está en el sustrato de la modificación, no tenga "un motivo social". Basta comprobar el papel dinamizador, e incluso transformador, de todo el entorno social, económico y laboral alrededor de la ubicación del Proyecto para rechazar esa conclusión, pues se trata de la "implementación de una fábrica de remolacha en Extremadura que encaja con un modelo productivo de vertebración del territorio, fijación de la población rural, modernización del sector primario y desarrollo del tejido industrial". Esto es, es un proyecto que tiene justificación social sin discusión".

Este recurso de casación plantea la interpretación de los siguientes preceptos: En primer lugar el artículo 74, quáter del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (BOE de 9 de marzo) ["TRLHL"], precepto ubicado en la Subsección 2ª relativa al "Impuesto sobre Bienes Inmuebles" que establece que:

"Los ayuntamientos mediante ordenanza podrán regular una bonificación de hasta el 95 por ciento de la cuota íntegra del impuesto a favor de inmuebles en los que se desarrollen actividades económicas que sean declaradas de especial interés o utilidad municipal por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico artísticas o de fomento del empleo que justifiquen tal declaración. Corresponderá dicha declaración al Pleno de la Corporación y se acordará, previa solicitud del sujeto pasivo, por voto favorable de la mayoría simple de sus miembros".

En segundo lugar, del artículo 88.2 a) del TRLHL, que está incardinado en la Subsección atinente al "Impuesto sobre Actividades Económicas", que dispone que:

"Cuando las ordenanzas fiscales así lo establezcan, se aplicarán las siguientes bonificaciones:

5. Una bonificación de hasta el 95 por ciento de la cuota correspondiente para los sujetos pasivos que tributen por cuota municipal y que desarrollen actividades económicas que sean declaradas de especial interés o utilidad municipal por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico artísticas o de fomento del empleo que justifiquen tal declaración. Corresponderá dicha declaración al Pleno de la Corporación y se acordará, previa solicitud del sujeto pasivo, por voto favorable de la mayoría simple de sus miembros.

   La bonificación se aplicará a la cuota resultante de aplicar, en su caso, las bonificaciones a que se refieren el apartado 1 de este artículo y los párrafos anteriores de este apartado".

   En tercer lugar, del artículo 103.2.a) del TRLHL que al regular el "Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras" establece que:

   "Las ordenanzas fiscales podrán regular las siguientes bonificaciones sobre la cuota del impuesto:

1. Una bonificación de hasta el 95 por ciento a favor de las construcciones, instalaciones u obras que sean declaradas de especial interés o utilidad municipal por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico artísticas o de fomento del empleo que justifiquen tal declaración. Corresponderá dicha declaración al Pleno de la Corporación y se acordará, previa solicitud del sujeto pasivo, por voto favorable de la mayoría simple de sus miembros".

   Seguidamente, debemos tener presente que, el 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (B.O.E. de 2 de octubre de 2015), que preceptúa que:

   "También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales".

   Para decidir sobre la admisión de este recurso es necesario acudir, también, al artículo 7.2.d) del Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago de los proveedores de las entidades locales (B.O.E. de 25 de febrero de 2012), que dispone que:

   "

   El plan de ajuste aprobado se extenderá durante el período de amortización previsto para la operación de endeudamiento establecida en el artículo 10, debiendo los presupuestos generales anuales que se aprueben durante el mismo, ser consistentes con el mencionado plan de ajuste. En todo caso, el contenido del citado plan deberá cumplir los siguientes requisitos:

4. Recoger la descripción y el calendario de aplicación de las reformas estructurales que se vayan a implementar así como las medidas de reducción de cargas administrativas a ciudadanos y empresas que se vayan a adoptar en los términos que se establezcan por Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos".

   Por su parte, el artículo 18.2 del Real Decreto-Ley 8/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes contra la morosidad de las administraciones públicas y de apoyo a las entidades locales con problemas financieros (B.O.E. de 29 de junio de 2013), preceptúa que:

   "Las Entidades Locales que ya contasen con un plan de ajuste previamente aprobado con ocasión de la ejecución de cualquiera de las anteriores fases del mecanismo de pago a proveedores de Entidades Locales y quieran formalizar una nueva operación de endeudamiento, deberán enviar una revisión de su plan de ajuste aprobada por su Pleno antes de la fecha límite prevista en el artículo 18.1.a).

   Las medidas y proyecciones incluidas en la mencionada revisión del plan ajuste deberán incorporarse también a la información trimestral adicional o al informe de ejecución del plan de ajuste, según corresponda, que, en cumplimiento del artículo 10 de la Orden HAP 2105/2012, de 1 de octubre, deba remitirse inmediatamente después de la fecha indicada en el artículo 18.1.a)".

   Añade el 26.3 del citado Real Decreto-Ley 8/2013, de 28 de junio que:

   " Sólo podrán reconocer los beneficios fiscales establecidos con carácter obligatorio por las leyes estatales,y los que estuvieran vigentes en 2013 de los previstos en los artículos 9.1, relativo a la domiciliación de deudas, anticipación de pagos o colaboración en la recaudación, 62.3, 62.4, 74.1, 74.2 bis, 74.4, 88.2.d), 95.6.c), 103.2.d) y 103.2.e) del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales".

   Por último el apartado 4 del anexo de la Orden PRE/966/2014, de 10 de junio, por la que se publican las características principales de las operaciones de endeudamiento con cargo al mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales (B.O.E. 11 de junio de 2014), que se intitula "Condicionalidad adicional aplicable a los municipios que se acojan a la ampliación del período de amortización y que no estaban ya adheridas a las medidas del título II del Real Decreto-ley 8/2013, de 28 de junio" señala que:

   "Los municipios que se acojan a la ampliación del período de amortización de los préstamos formalizados en la primera fase del mecanismo de pagos a proveedores y que no se hayan acogido a las medidas extraordinarias de apoyo financiero contenidas en el título II del Real Decreto-ley 8/2013, de 28 de junio, quedarán sujetos, además de a las condiciones generales antes mencionadas, a las siguientes condiciones:

   Aprobación de un nuevo plan de ajuste en el que incluirán las nuevas condiciones que elijan de entre las que se recogen en el capítulo III del título II del Real Decreto-ley 8/2013, de 28 de junio, y entre las que necesariamente deben estar las siguientes:

   - Reducción del 5% de los gastos de funcionamiento en el ejercicio inmediato siguiente, y congelación en los dos ejercicios siguientes;

   - Al cuarto año desde la aprobación del nuevo plan de ajuste revisado, los servicios públicos que presten se autofinancien con tasas y precios públicos;

   - Sólo podrán aprobar medidas que determinen un incremento del importe global de las cuotas de cada tributo;

   - Sólo podrán reconocer los beneficios fiscales establecidos con carácter obligatorio por las leyes estatales y, en cuanto a los potestativos, sólo podrán aplicar los que estén justificados por motivos sociales".

1. Conforme a lo indicado anteriormente y por la singularidad de las circunstancias que concurren en el caso examinado, este recurso de casación presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, siendo la cuestión nuclear que el mismo encierra la siguiente:

1) Precisar si, es contrario al principio de legalidad tributaria o al de jerarquía normativa la limitación que para el reconocimiento de las bonificaciones fiscales potestativas previstas en los artículos 74.2 quáter, 88.2.e), 103.2.a) del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales establece el apartado 4 del anexo de la Orden PRE 966/2014, de 10 de junio que lo limita a la justificación "por motivos sociales".

2) Determinar si, puede interpretarse el mencionado término reglamentario "justificados por motivos sociales" como referido a aquellos casos en que las actividades sean declaradas de especial interés o utilidad municipal por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico artísticas o de fomento del empleo que justifiquen tal declaración y, por tanto, si la disposición reglamentaria se ajusta al ámbito objetivo de la bonificación legal.

3) Determinar si los municipios que se hayan acogido a la ampliación del período de amortización de los préstamos formalizados en la primera fase del mecanismo de pagos a proveedores y que no se hayan acogido a las medidas extraordinarias de apoyo financiero contenidas en el título II del Real Decreto-ley 8/2013, de 28 de junio, pueden reconocer las bonificaciones fiscales potestativas previstas en los artículos 74.2 quáter, 88.2.e), 103.2.a) del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales cuando estén justificados por motivos sociales.

2. El interés casacional objetivo antes señalado se ve acrecentado toda vez que en la resolución impugnada se han aplicado normas sobre las que no existe jurisprudencia [ artículo 88.3.a) LJCA]. En el mismo sentido, con motivo de la actividad sobre la que gira la controversia, las cuestiones planteadas afectan a un gran número de municipios [ artículo 88.2.c) LJCA]; y, la sentencia impugnada resuelve un proceso en que se impugnó directamente una disposición de carácter general [ artículo 88.2.g) de la LJCA], dándose el interés casacional objetivo por la razón que contempla el artículo 88.2.f) LJCA.

1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 88.1, en relación con el artículo 90.4, procede admitir este recurso de casación, cuyo objeto será, por presentar interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, la cuestión descrita en el punto 1 del fundamento jurídico anterior.

2. Las normas que en principio serán objeto de interpretación son pues las siguientes:

2.1 Los artículos 74.2 quáter, 88.2.e) y 103.2.a) del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

2.2 El 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

2.3 El artículo 7.2 del Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago de los proveedores de las entidades locales.

2.4 Los artículos 18.2 y 26 Real Decreto-Ley 8/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes contra la morosidad de las administraciones públicas y de apoyo a las entidades locales con problemas financieros.

2.5 El apartado 4 del anexo de la Orden PRE/966/2014, de 10 de junio, por la que se publican las características principales de las operaciones de endeudamiento suscritas con cargo al mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales.

Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 de la LJCA, este auto se publicará íntegramente en la página web del Tribunal Supremo.

Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 de la LJCA, y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 de la LJCA, remitiéndolas a la Sección segunda de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.

Por todo lo anterior,

La Sección de Admisión