STS 1325/2019, 8 de Octubre de 2019

La representación procesal de don Sebastián interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la Consejería de Agricultura de Castilla La Mancha de 8 de septiembre de 2014 por la que se desestima el recurso de alzada contra la resolución del Organismo Pagador de Castilla La Mancha de 7 de marzo de 2014, dictada en el expediente administrativo número NUM000.

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha dictó sentencia el 6 de febrero de 2017 en el recurso 474/2014, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

" Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por don Sebastián, contra la resolución de la Consejería de Agricultura de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha de 8 de septiembre de 2014 por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución del Organismo Pagador de Castilla La Mancha de fecha 7 de marzo de 2014, que resuelve el control de incumplimiento de la condicionalidad en el año 2012 (expediente administrativo nº NUM000). Condenando a don Sebastián, al pago de las costas ".

Notificada la sentencia, se presentó escrito por la representación procesal de don Sebastián ante dicha Sección informando de su intención de interponer recurso de casación y tras justificar en el escrito de preparación la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identificar la normativa a su parecer infringida y defender que concurre en el caso interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en los términos que señala en su escrito, la Sala sentenciadora, por auto de 12 de abril de 2017, tuvo por preparado el recurso, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal y personados el procurador don Federico Ruipérez Palomino en representación de don Sebastián y la Comunidad de Castilla La Mancha mediante escrito de su letrado, la Sección de Admisión de esta Sala acordó, por auto de 18 de septiembre de 2017 lo siguiente:

"...Segundo. Precisar que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es si el control de condicionalidad constituye o no un procedimiento incoado de oficio al que le resultan aplicables las normas generales del procedimiento administrativo, incluida la caducidad, y, en su caso, cuál sería el plazo determinante de dicha caducidad, así como las consecuencias jurídicas de su transcurso.

"Tercero. Identificar como normas jurídicas que han de ser objeto de interpretación, las contenidas en los artículos 44.2 de la entonces vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y 54.2 del Reglamento (CE) 1122/2009, de 30 de noviembre de 2009, así como otros preceptos concordantes que resultaren de aplicación."

Por diligencia de ordenación de 25 de octubre de 2017 se dispuso la remisión de las actuaciones a esta Sección Cuarta para su tramitación y decisión, y se confirió a la parte recurrente el plazo de treinta días para presentar su escrito de interposición.

El procurador don Federico Ruipérez Palomino en la representación conferida evacuó dicho trámite mediante escrito de 17 de noviembre de 2017 en el que precisó las normas del ordenamiento jurídico y jurisprudencia infringidas, cuál es su pretensión en el presente recurso a los efectos del artículo 92.3.b) de la LJCA y los pronunciamientos que se solicitan en el fallo del mismo.

Por providencia de 4 de diciembre de 2017 se acordó tener por interpuesto el recurso de casación y en aplicación del artículo 92.5 de la LJCA dar traslado a las partes recurridas y personadas para que presentasen escrito de oposición en el plazo de treinta días, lo que realizó el letrado de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha en la representación que le es propia solicitando que se desestime íntegramente el recurso interpuesto por las razones que constan en su escrito de 22 de enero de 2018.

Conclusas las actuaciones, considerándose innecesaria la celebración de vista pública, mediante providencia de 20 de junio de 2019 se señaló este recurso para votación y fallo el 24 de septiembre de 2019, fecha en que tuvo lugar tal acto, y el 30 de septiembre siguiente se pasó la sentencia a firma de los magistrados de la Sección.

Para una mejor comprensión de los términos de esta casación es preciso estar a los hechos tal y como se deducen de la sentencia a los que, conforme al artículo 93.3 de la LJCA, se añaden otros que integran ese relato tal y como se deducen de autos y del expediente administrativos. Los hechos son los siguientes:

1. El recurrente es titular de dos aprovechamientos agrícolas, ganaderos y cinegéticos: en total 653 parcelas que comprenden 4568,58 hectáreas de secano y 245.56 de regadío.

2. Dentro del plazo del artículo 27.1 de la Orden de 15 de febrero de 2012 de la Consejería de Agricultura de Castilla La Mancha, sobre disposiciones generales sobre el régimen de pago único para 2012, el 8 de mayo de 2012 presentó solicitud de modificación de solicitud la unificada de pago único respecto del expediente NUM001. El plazo para su resolución era de un año desde que finalizó el plazo de presentación de las solicitudes ( cf. artículo 33.1 de la Orden).

3. Según el artículo 31.1 de la citada Orden " por el mero hecho de presentar la solicitud, el solicitante se compromete a colaborar con la autoridad competente para la realización de los controles, tanto administrativos como sobre el terreno, que se efectúen con el fin de verificar el cumplimiento de las condiciones reglamentarias establecidas para la concesión de las ayudas y primas..."; lo que expresamente consta en el impreso conforme al impreso que acompaña como anexo de otra Orden de 15 de febrero de 2012, también de la Consejería de Agricultura, por la que se establece el modelo de solicitud unificada y su plazo de presentación.

4. En ejecución del Programa de Controles de Condicionalidad de Castilla La Mancha 2012, fue seleccionado para el control de la condicionalidad lo que se efectuó por la empresa GEACAM entre agosto y diciembre de 2012 siempre con referencia al expediente el NUM001.

5. Para tal control el 14 de noviembre de 2012 se le notificó la realización del control sobre el terreno, reuniéndose el técnico responsable con el recurrente el 16 de noviembre de 2012.

6. El 8 de julio, el Organismo Especializado para el Control de la Condicionalidad le comunica los incumplimientos y el 11 de julio 2013 se le dio trámite de audiencia, presentado sus alegaciones el 23 de julio de 2013.

7. El 21 de agosto de 2013 se emite informe por parte de dicho Organismo Especializado y el 7 de marzo de 2014 -notificada el día 14 siguiente- el Organismo Pagador de Castilla La Mancha dicta en el expediente el NUM001 la resolución acordando la reducción del 15%, que constituye el acto originario impugnado en la instancia, junto con la desestimación del recurso de alzada, resoluciones confirmadas por la sentencia objeto de este recurso de casación.

8. Debe significarse que el porcentaje de la reducción obedecía a que en la anualidad 2012 reiteró los incumplimientos de la condicionalidad de 2011, lo que supuso ya la reducción del 5%.

La primera cuestión litigiosa que resolvió la sentencia impugnada se refiere a la caducidad del procedimiento de control de la condicionalidad, que es lo que centra esta casación pues no se ha cuestionado ante esta Sala ni la realidad de los incumplimientos ni la proporcionalidad de la reducción. Pues bien, la sentencia impugnada no apreció la caducidad con base en estos razonamientos expuestos en síntesis:

1. El control de la condicionalidad no implica un procedimiento administrativo incoado de oficio, ni implica una actuación independiente o autónoma de inspección o comprobación.

2. El demandante solicitó la condicionalidad y en su solicitud dice que conoce los requisitos; es raíz de la misma cuando se desarrolla una actuación dirigida a determinar el importe de la ayuda.

3. La "condicionalidad" es un incentivo para el cumplimiento de los requisitos legales de gestión y buenas condiciones agrarias y medioambientales contemplados en los artículos 5 y 6 del Reglamento (CE) 73/2009, del Consejo, de 19 de enero de 2009 (en adelante, Reglamento CE 73/2009).

4. Aunque hubiere posibilidad de caducidad no sería causa de nulidad de la resolución impugnada a la vista de la regulación de los efectos de la caducidad en el ámbito subvencional para lo que se remite al artículo 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

5. Invoca la jurisprudencia de esta Sala que entiende aplicable según la cual esa posible caducidad hace que el inicio del procedimiento no computará como interrupción de la prescripción, sin que la caducidad afecte a la validez de la resolución que ponga fin al procedimiento de reintegro.

6. En todo caso el acto impugnado no determina nada respecto de ayudas solicitadas y será en la resolución de cada línea cuando concreten las reducciones.

7. Los plazos del artículo 54 del Reglamento (CE) 1122/2009, de la Comisión, de 30 de noviembre de 2009, lo son para que el beneficiario corrija los incumplimientos detectados, luego la normativa europea no se refiere a que el transcurso de los plazos determine la caducidad alguna de los controles de condicionalidad.

En el Antecedente de Hecho Cuarto se ha transcrito la cuestión que el auto de admisión de 18 de septiembre de 2017, ha identificado que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. Tal cuestión se concreta en si para el ejercicio de la potestad de control de condicionalidad se está o no ante un procedimiento incoado de oficio, sujeto a las normas generales del procedimiento administrativo, incluida la caducidad. En caso de ser así, el referido auto plantea cuál sería el plazo determinante de dicha caducidad y con qué consecuencias.

A tal cuestión la parte recurrente responde en estos términos, siempre en síntesis:

1. La sentencia impugnada infringe el artículo 42.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, Ley 30/1992) en cuanto a los procedimientos que no tengan un plazo previsto para notificarse la resolución expresa será de seis meses.

2. El control de condicionalidad se efectúa mediante procedimiento administrativo iniciado de oficio, luego es aplicable la Ley 30/1992, artículo 44 en relación con los artículos 42 y 92, asimilable a un procedimiento sancionador.

3. La jurisprudencia que cita la sentencia impugnada se refiere al reintegro de subvenciones, pero en el caso de autos se está ante un procedimiento de control de condicionalidad que no cabe que se desarrolle sin sujeción a plazo alguno, deduciéndose de los artículos 23 y 24 del Reglamento CE 73/2009 que no cabe ausencia de procedimiento ni plazo.

4. Infringieron los plazos de tres meses y un mes del artículo 54.2 y 3 del Reglamento CE 1122/2009; el de tres meses lo es para informar al agricultor de los incumplimientos y se computa desde el día de control sobre el terreno; el de un mes, para concluir el informe y se computa desde el día de control sobre el terreno.

5. En su caso tales plazos se rebasaron y la relevancia de tal incumplimiento radica en que las solicitudes de pagos se hacen antes del 15 de mayo y antes de esa nueva solicitud, deben conocerse los incumplimientos para así evitarse reincidencias que se saldan con más reducción.

6. Concluye que se está ante un supuesto de caducidad impropia, de forma que habría caducidad propia en cuanto al expediente, incoado el 16 noviembre de 2012 y finalizado el 7 de marzo de 2013; y la caducidad impropia vendría dada por la constante paralización e incumplimientos en su tramitación, lo que determina la nulidad del expediente.

La representación procesal de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha se opone al recurso de casación en estos términos, también en síntesis:

1. El control de condicionalidad tiene por objeto la verificación del cumplimiento de las obligaciones derivadas de la PAC por parte de los beneficiarios.

2. Se trata de un trámite que se realiza dentro de un solo expediente iniciado con la solicitud de abono respecto del año 2012, luego no hay un inicio de oficio sino a solicitud del beneficiario ( artículos 26 y 27 del Reglamento CE 1122/2009 en relación con los artículos 22 y 24.2 del Reglamento CE 73/2009).

3. Invoca la sentencia de esta Sala y Sección de 12 de mayo de 2009 (recurso de casación 2831/2007) referida al ejercicio de la acción de investigación sobre el empleo de una subvención conforme al Reglamento CE 73/2009 de forma que lo que el recurrente denomina "inicio de oficio" no es sino investigación de las obligaciones de condicionalidad impuestas, no es un procedimiento. Los controles, con aviso o sin él, son de duración indeterminada y se realizan dentro del procedimiento iniciado a raíz de solicitud.

4. Así a la primera cuestión planteada por el auto de esta Sala, responde que el control de condicionalidad mediante control sobre el terreno, no constituye un procedimiento iniciado de oficio, autónomo sino que se desarrolla dentro del expediente de control de ayudas.

5. Como alegatos subsidiarios sostiene que, de haber procedimiento, no habría plazo. Así invoca del preámbulo del Reglamento CE 1122/2009 el considerando 79 -debe entenderse refiero al 74- del que se deduce que el incumplimiento de los plazos impediría una caducidad que exima de responsabilidad.

6. La invocación del artículo 54.3 del Reglamento CE 1122/2009 excede de lo alegado en la instancia y del auto de admisión, pues no se discutió en instancia y altera el debate si bien, en todo caso, el interesado debe soportar las consecuencias del incumplimiento.

Respecto del régimen de la condicionalidad hay que destacar los siguiente:

1. El sistema del Reglamento CE 73/2009, desarrollado por el Reglamento CE 1122/2009 -ambos eran las normas vigentes al tiempo de dictarse actos impugnados-, responde a una reforma de la PAC en la que en el régimen de ayudas se refuerza el concepto de condicionalidad con la exigencia de que el beneficiario mantenga su explotación en buenas condiciones agrarias, medioambientales y de gestión que ahora no son del caso (cf. artículos 4.2, 5 y 6 del Reglamento CE 73/2009).

2. La condicionalidad implica el ejercicio por parte de las Administraciones de una potestad de control de incumplimientos y se basa en un plan que elaboran las Comunidades Autónomas. Los incumplimientos de la condicionalidad pueden implicar penalizaciones, una de ellas la reducción -que es el caso de autos- de las ayudas correspondientes al ejercicio en que se haya detectado el incumplimiento, reducción que puede llegar hasta un 15% en caso de repetición.

3. El ejercicio de tal potestad de control lo asume el beneficiario en su solicitud pues expresamente se compromete a facilitar los controles, tanto administrativos como sobre el terreno, que es el que ahora interesa.

4. El control sobre el terreno se concreta en visitas a las explotaciones previamente comunicadas a los interesados, de las que se levanta acta y de esa visita resulta un informe de control, elaborado sobre la base del acta y que debe emitirse en el plazo de un mes desde la visita; a su vez y desde la visita, en el plazo de tres meses se informa al interesado de los incumplimientos salvo que ya los conozca por el acta (cf. artículo 54 del Reglamento CE 1122/2009 y artículo 6.6 del Real Decreto 486/2009, de 3 de abril).

5. Tales visitas se realizan por un organismo de control que elabora un informe conforme al cual y en su caso, el organismo pagador procede -en el caso de autos- a la reducción de las ayudas en el importe proporcional al incumplimiento ( artículo 6.8 del Real Decreto 486/2009).

6. Las funciones de control pueden ser asumidas también por el órgano pagador (cf. artículo 48.2 del Reglamento CE 1122/2009; en el mismo sentido, cf. artículo 5.2.párrafo segundo del Real Decreto 486/2009 ya citado).

A los efectos del artículo 93.1 de la LJCA la cuestión prioritaria en la que se ha advertido que hay interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, se ciñe a determinar si el control de la condicionalidad implica procedimiento incoado de oficio, luego si en caso de no resolverse en plazo es aplicable el instituto de la caducidad previsto en el artículo 44.3 de la Ley 30/1992, hoy día artículo 25.1.b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, Ley 39/2015). Pues bien al respecto cabe decir lo siguiente:

1. Hay que diferenciar, por un lado, las operaciones de control de la condicionalidad mediante controles sobre el terreno en los plazos expuestos en el punto 4º del anterior Fundamento de Derecho, y por otro lado las consecuencias de esos controles una vez constatados por los técnicos especializados que hay incumplimientos, todo lo cual se documenta en un expediente.

2. El inicio de estas operaciones de control de la condicionalidad sobre el terreno no se identifica con un procedimiento incoado de oficio. Se trata de actos de control que realizan técnicos -que pueden ser empresas colaboradoras-, y a cuya realización se compromete todo solicitante o interesado.

3. Que en ese aspecto no se está ante un procedimiento iniciado de oficio se deduce de que tales controles se insertan en una relación negocial como es, en definitiva, la que se traba a partir de la solicitud de las ayudas. Esta relación lleva aparejado el compromiso del solicitante de sujetarse a tales controles y a los efectos del artículo 44.2 de la Ley 30/1992, no constituye un acto formal de incoación procedimental que haya un plan general de control de la condicionalidad anual que aprueba cada Administración, plan con base al cual se realizan tales controles (cf. artículo 91.1 y 2 Real Decreto 202/2012).

4. Cuestión distinta es que detectados incumplimientos, el Organismo de control dé traslado al Organismo pagador para que proceda a determinar, en su caso, la reducción o la exclusión. Para tal decisión ciertamente se advierte un procedimiento contradictorio: hay un trámite de alegaciones, son objeto de informe y concluye con una resolución impugnable.

5. Tal procedimiento no cabe considerarlo a los efectos del artículo 44.2 de la Ley 30/1992 como un procedimiento incoado de oficio y en el que se ejercite una potestad de intervención: el control de la condicionalidad es parte del procedimiento iniciado con la solicitud del interesado y que acabará concretándose en la percepción de la ayuda, de su reducción o rechazo y, en su caso, devolución de lo indebidamente percibido antes de realizarse el control.

6. A tal efecto hay que estar a la concatenación de plazos: para presentar la solicitud, para realizar controles de la condicionalidad sobre el terreno y para efectuar los pagos.

7. En consecuencia, un acuerdo de reducción como el impugnado en la instancia, no se identifica con un procedimiento independiente, autónomo y ni diferenciado respecto del procedimiento que se inicia con la solicitud de otorgamiento de las ayudas, razón por la cual no cabe aplicar a sus dilaciones el instituto de la caducidad conforme al artículo 44.2 de la Ley 30/1992 ( artículo 25.1.b) de la Ley 39/2015).

Corrobora lo dicho que en el Reglamento CE 1122/2009 se prevea, por ejemplo, el rechazo de solicitudes que impidan los controles sobre el terreno (artículo 26.2); que el calendario de presentación de solicitudes deba coordinarse con la programación de controles ( artículo 11.2 párrafo segundo); o que esos controles puedan retrasarse y sean posteriores al pago (artículo 9) lo que implica que la regla general es que sean anteriores, de forma que la solicitud se salde con la determinación de una reducción o si se ha percibido ya la ayuda, proceda la devolución del exceso; o que los controles se efectúen respecto de los expedientes de solicitud ( artículo 6.2 Real Decreto 486/2009 ya citado); o, en fin, que en ciertos casos no se admita modificar las solicitudes cuando ya se ha anunciado la realización de controles sobre el terreno (artículo 14.3).

Conforme a lo expuesto y ya en el trámite del artículo 93.1 de la LJCA, respecto de la aplicación del artículo 44.2 de la Ley 30/1992 -actual artículo 25.1.b) de la Ley 39/2015- se confirma la sentencia impugnada al ajustarse al criterio interpretativo expuesto. En efecto, la sentencia constata que el Organismo Pagador siempre ha partido de que su actuación y su resolución se dicta "en relación a la solicitud unificada presentada" por el recurrente, luego no se trata de una actuación independiente o autónoma ya que se orienta a concretar el alcance de la ayuda.

Declarado que la sentencia impugnada se ajusta al criterio interpretativo fijado por esta Sala respecto de la cuestión principal concretada en el auto de 18 de septiembre de 2017, decae pronunciarse sobre qué plazo transcurriría para declarar la caducidad y cuáles serían sus consecuencias. Procede, por tanto, desestimar el presente recurso de casación y en cuanto a las costas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.4 de la LJCA, cada parte abonará las costas causadas a su instancia en el recurso de casación y las comunes por mitad.

Conforme a la jurisprudencia declarada en el Fundamento de Derecho Octavo de esta sentencia, se desestima el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de DON Sebastián contra la sentencia de 6 de febrero de 2017, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha en el recurso contencioso-administrativo 474/2014, sentencia que se confirma.

En cuanto a las costas, estése a lo declarado n el último Fundamento de Derecho.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. D. José Luis Requero Ibáñez, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.