STS 1308/2019, 3 de Octubre de 2019

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia se ha seguido el recurso contencioso-administrativo, interpuesto por la parte recurrente, contra la Orden de 17 de julio de 2015, de la Consejería de Sanidad y Política Social de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, por la que se modifica la Orden de 12 de noviembre de 2002 de la Consejería de Sanidad y Consumo que regula la selección del personal estatutario temporal del Servicio Murciano de Salud, incluyendo los baremos de méritos aplicables a las distintas opciones de la categoría de Facultativo Sanitario Especialista.

En el citado recurso contencioso administrativo, se dicta Sentencia el día 20 de octubre de 2016, cuyo fallo es el siguiente:

Desestimar el recurso contencioso administrativo nº. 513/15 interpuesto por D. Antonio , Dª Angustia , Dª Ángeles ,D. Jose Ignacio , Dª Carmela , Dª Apolonia , D. Victorio ,D. Luis Manuel , D. Juan Antonio , D. Carlos Daniel , y Dª Azucena , contra la Orden de la Consejería de Sanidad y Política Social de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia de 17 de julio de 2015 por la que se modifica la Orden de 12 de noviembre de 2002, de la Consejería de Sanidad y Consumo que regula la selección de personal estatutario temporal del Servicio Murciano de Salud, incluyendo los baremos de méritos aplicables a las distintas opciones de la categoría de Facultativo Sanitario Especialista, en concreto apartados A3) y B3) de los baremos de "Méritos académicos" y "Méritos profesionales", en lo que afecta a los Facultativos Especialistas en Psicología Clínica; por ser la citada Orden, en lo aquí discutido, conforme a derecho; sin hacer pronunciamiento alguno en materia de costas.

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Contra la mentada sentencia se preparó recurso de casación, ante la Sala de instancia, que ésta tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos, y el expediente administrativo, a este Tribunal, ante el que la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación.

En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 20 de julio de 2017, la parte recurrente, D. Artemio y otros, solicita que se dicte sentencia por la que, con estimación del presente recurso, se anule la sentencia impugnada. Con imposición de costas a la parte recurrida.

Conferido trámite de oposición, mediante providencia de 18 de septiembre de 2017, la parte recurrida presenta escrito el 2 de noviembre de 2017, solicitando que se desestime íntegramente el recurso de casación y confirme la sentencia de instancia. Con imposición de costas a la parte recurrente.

Mediante providencia de 20 de junio de 2019, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 17 de septiembre de 2019. , y por providencia de 29 de julio de 2019, se señala de nuevo para el 24 de septiembre de 2019, conforme al Acuerdo de la Sala de Gobierno de este Tribunal Supremo de fecha 6 de junio de 2019, designando ponente a la Excma. Sra. Doña Maria del Pilar Teso Gamella.

Entregada la sentencia por la magistrada ponente el día 25 de septiembre de 2019.

La sentencia recurrida

El recurso de casación se interpone contra la sentencia que desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por los ahora, y entonces recurrentes, contra la Sentencia de 20 de octubre de 2016, de Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia , que desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la Orden de la Consejería de Sanidad de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, de 17 de julio de 2015, por la que se modifica la Orden de 12 de noviembre de 2002, de la Consejería de Sanidad y Consumo, por la que se regula la selección de personal estatutario temporal del Servicio Murciano de Salud, incluyendo los baremos de méritos aplicables a las distintas opciones de la categoría de Facultativo Sanitario Especialista .

La identificación del interés casacional

El interés casacional del recurso ha quedado delimitado, a tenor de lo acordado, mediante Auto de esta Sala Tercera (Sección Primera) de 22 de mayo de 2017 , a la siguiente cuestión:

Si, en relación con el baremo de méritos para el acceso a la categoría de Facultativo Sanitario Especialista, resulta conforme al principio de igualdad en el acceso al empleo público la valoración, como período equivalente al ejercicio profesional, del período de formación de quienes han obtenido el título de especialista tras la superación del período de residencia frente a aquellos otros especialistas que lo han obtenido por otras vías distintas.

O si, por el contrario, como sostiene la Sala sentenciadora en la instancia, no existe discriminación alguna teniendo en cuenta que a estos últimos también se les puede valorar la experiencia profesional por los servicios prestados durante el tiempo necesario para obtener la especialidad, a pesar de que la convocatoria exija que tales servicios se hayan prestado una opción distinta de la convocada

El planteamiento de la presente casación

Nuestro enjuiciamiento en esta casación ha de limitarse al examen de la cuestión que plantea interés casacional, en los términos expuestos en el fundamento anterior. Y ello es así aunque en el recurso contencioso administrativo, y naturalmente en la sentencia impugnada, la nulidad esgrimida se articulaba sobre un doble motivo de impugnación.

Así es, en el recurso contencioso administrativo se cuestionaba la legalidad de dos apartados de la Orden allí impugnada. El Apartado A3) relativo a la formación especializada, y el Apartado B3) relativo a los méritos profesionales. Respecto del primero, A3), formación especializada, se impugnaba la atribución, como mérito académico, de 30 puntos a los que tuvieran el título de especialista en Ciencias de la Salud, incluido el exigido en la convocatoria, que se hubiera obtenido tras haber superado de forma favorable el periodo de residencia como BIR, FIR, MIR, PIR, QUIR, en un país miembros de la Unión Europea. Y respecto del segundo, B3), relativo a los méritos profesionales, se impugnaba que se concediera 0,60 puntos por mes, respecto de los servicios prestados en la Administración Pública, mediante una relación de naturaleza estatutaria, funcionarial o laboral, en una opción que siendo distinta de la convocada, forme parte de la categorías de Facultativo Sanitario Especialista y Facultativo Sanitario no Especialista de las previstas en el Decreto 119/2002, de 4 de octubre, por el que se configuran las opciones correspondientes a las categorías del personal estatutario del Servicio Murciano de Salud, así como por la realización del periodo de formación como especialista BIR, FIR, MIR, PIR, QUIR.

Pues bien, en el presente recurso de casación, el interés casacional para la formación de la jurisprudencia, se limita a la segunda impugnación relativa a la valoración, que se hace en la orden impugnada en la instancia, de los méritos profesionales. Concretamente respecto de los psicólogos clínicos que han obtenido la especialidad vía PIR, en relación a los que lo han realizado por otras vías (las previstas en las transitorias del Real Decreto 2490/1998, de 20 de noviembre, que crea y regula el título oficial de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica).

La igualdad y el mérito y la capacidad

El artículo 23.2 de la CE reconoce a todos los ciudadanos el derecho a acceder en condicione igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes. Este derecho fundamental se encuentra vinculado a los principios de mérito y capacidad ( artículo 103.3 de la CE ) que la Constitución encomienda regular al legislador en relación con el estatuto de los funcionarios públicos. Teniendo en cuenta que el derecho fundamental del citado artículo 23.2 CE es un derecho de configuración legal, siempre que el legislador, y la Administración en su aplicación, respete los contornos derivados de los principios y exigencias constitucionales.

En este sentido, La STC 111/2014, 26 de junio , citando el precedente, STC 130/2009, de 1 de junio , que recopiló la doctrina constitucional al respecto, declara que "Con respecto al art. 23.2 CE existe una consolidada doctrina de este Tribunal Constitucional (entre otras, STC 38/2007 , de 15 de febrero, FJ 9 , y 30/2008 , de 25 de febrero , FJ 6) según la cual lo que el citado precepto constitucional consagra es un derecho de configuración legal, de tal modo que compete establecer las condiciones de acceso a la función pública con arreglo a los principios de igualdad, mérito y capacidad ( art. 103.3 CE ) al legislador, correspondiendo a éste la decisión sobre los distintos requisitos y condiciones para el acceso a la función pública que han de reunir los candidatos. De esta forma la Constitución española reserva a la ley la regulación de las condiciones de ejercicio del derecho establecido en su art. 23.2 , lo que entraña una garantía de orden material que se traduce en la imperativa exigencia de predeterminar cuáles hayan de ser las condiciones para acceder a la función pública de conformidad con los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, los cuales sólo pueden preservarse y establecerse mediante la intervención positiva del legislador".

El artículo 14 de la CE , y el artículo 23.2 de la CE en su ámbito de la función pública, impide, efectivamente, tratar desigualmente a los iguales, pero no impide que se trate de forma desigual a los diferentes -que es lo que sucede en este caso-, pues los sistemas de acceso a la especialidad, por la vía PIR, sistema de residencia, y por la vía de las disposiciones transitorias primera a cuarta del Real Decreto 2490/1998 , en psicología clínica, son completamente distintos, lo que proporciona una justificación objetiva y suficiente respecto de la diferencia del trato denunciado, según concretaremos en el fundamento siguiente.

De modo que no podemos considerar infringido el derecho del artículo 23.2 de la CE , cuando la exigencia de los requisitos establecidos se aplica con criterios razonables, de forma motivada, en términos de generalidad, y diferenciando aquello que es sustancialmente distinto, para evitar cualquier sospecha de discriminación por parte de la Administración. La igualdad, en definitiva, no se lesiona cuando se trata de forma desigual a lo que es diferente mediando una justificación razonable.

No concurrencia de discriminación

Consideramos que no puede situarse en un plano de igualdad a lo que es sustancialmente diferente. Dicho de otro modo, no puede equipararse, ni resultar homologada, la forma, que conlleva a diferente resultado, en la que se adquiere una y otra especialidad, en lo que corresponde a su vertiente profesional a que se ha quedado reducido este recurso, mediante el sistema de residencia, psicólogo interno residente (PIR), según el Decreto 2490/1998, de 20 de noviembre, que crea y regula el título oficial de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica, o mediante la vías previstas en sus transitorias primera, segunda, tercera y cuarta de ese Real Decreto.

Las diferencias entre la vía de obtención de la especialidad por el sistema PIR, y por las vías previstas en las disposiciones transitorias citadas resultan palmarias, como palmaria es la garantía de competencia técnica que proporciona. Los diferentes sistemas guardan escasa relación, tanto en lo relativo a la admisión para alcanzar la formación, como a la fórmula prevista para realizar tal formación, y también al tiempo empleado para ello. Y no sólo desde un punto de vista cuantitativo, sino, sobre todo, cualitativo, por la progresión en el aprendizaje que permite el sistema PIR, garantizando esa óptima formación.

Conviene tener en cuenta que el acceso al sistema de residencia, que mediante el Real Decreto 2490/1998 se importa al ámbito de la psicología, atendidos los buenos resultados que ha proporcionados en otros ámbitos también relativos a la Salud, se basa en una formación continua que se desarrolla en centros específicos que resultan idóneos para la formación en la especialidad. Concretamente en "centros sanitarios y unidad docentes acreditadas" ( artículo 1.3 del citado Real Decreto 2490/1998 ). Además, se realiza conforme a un programa ( artículo 1.2.b) de dicho Real Decreto ) adaptado para el aprendizaje y manejo en la especialidad de psicología clínica, y, en fin, es necesario que se hayan ido superando las sucesivas evaluaciones que se han establecido ( artículo 1.2.c) del Real Decreto citado ). Teniendo en cuenta que resulta de aplicación, según la remisión expresa en el artículo 1.4 del Regal Decreto 2490/1998, el Real Decreto 127/1984, de 11 de enero, por el que se regula la formación médica especializada y la obtención del título de Médico Especialista, que regula minuciosamente los programas, evaluaciones y controles en la formación de los especialistas médicos.

Las diferencias anteriores ponen de manifiesto que en el sistema de residencia, en definitiva, se conjuga la función de formación, desde un punto de vista teórico y práctico, con una vertiente profesional, asumiendo progresivamente funciones al respecto, siempre, naturalmente, bajo la supervisión correspondiente. De modo que lo relevante es que simultáneamente se realizan funciones formativas y funciones profesionales, que se intensifican, en centros idóneos, cuando se incrementa el tiempo de formación, que es la característica esencial de este tipo de formaciones para especialistas en el ámbito de la salud. Por lo que no puede considerarse discriminatorio que se valoren los méritos desde le punto de vista académico, como titulación, y desde el punto de vista profesional, por la realización de prestar servicios asistenciales, y los de estos respecto de aquellos otros servicios profesionales no que tienen la misma naturaleza e intensidad, porque no se integran en un programa que gradúa el progreso en la especialización.

En la regulación prevista, sin embargo, en las disposiciones transitorias, relativa al sistema anterior, a la actividad en instituciones penitenciarias, al ejercicio profesional o al personal docente, no concurren las exigencias que antes hemos señalado para la formación mediante el programa del sistema PIR, ni se garantiza la concurrencia de la vertiente de formación teórica con la práctica, que consiste en prestar servicios propios de la especialidad que antes hemos señalado.

En consecuencia, concurre un elemento objetivo y razonable de diferenciación entre los sistemas para acceder a la especialidad, pues constituye un fin constitucionalmente lícito que se estimule la formación mediante este tipo de sistemas de formación especializada. La puntuación otorgada en la Orden impugnada en la instancia de 0.60 puntos por mes no resulta ni discriminatoria ni desproporcionada. Pero es que, además, que tanto el apartado B 3) incluye los servicios prestados en el Sistema Nacional de Salud o en una Administración, y el apartado B 8) incluye los servicios prestados en el sector privado, cubriendo, por tanto, y valorando (0.60 y 0.25 puntos por mes), las vías de acceso a la especialidad que se regulan en las disposiciones transitorias del tan citado Real Decreto 2490/1998, como pone de manifiesto la Administración respecto del cómputo que permite el baremo de la Orden para valorar los méritos profesionales realizados para obtener la especialidad por esas otras vías.

Los precedentes de esta Sala Tercera

En fin, viene al caso citar que, en un supuesto similar, pero respecto de los Médicos Internos Residentes (MIR), en Sentencia de 19 de marzo de 2014 (recurso de casación nº 4510/2012 ) « Desde el prisma del art. 23.2 CE no resulta cuestionable el hecho de diferenciar las puntuaciones atribuibles en los concursos para la provisión de plazas de Médicos de Familia de Atención Primera en razón del distinto procedimiento de obtención del título de Médico Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria. (...) une la formación de postgraduados en régimen de residencia durante tres años y el ejercicio simultáneo de profesión médica; esto es, se trata de un sistema en el que se unen dos elementos: el de formación y el de ejercicio profesional, duplicidad de elementos que no se da, o no se da en la misma medida, si la especialidad se obtiene sobre la base casi exclusiva del ejercicio profesional, y un cursillo de mínima duración ».

También en nuestra Sentencia de 10 de diciembre de 2002 (recurso contencioso administrativo nº 154/1999 ), aunque desde el enfoque que comporta la impugnación directa del ya citado Real Decreto 2490/1998, de 20 de noviembre, que crea y regula el título oficial de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica, declaramos que « Sin que en fin, se pueda aceptar que se haya discriminado a los Psicólogos Clínicos Privados o se ha vulnerado el derecho de igualdad, pues, por un lado, la Administración en la elaboración de la norma les ha permitido su intervención, y el que sea esta mayor o menor no adquiere trascendencia invalidamente aparte de que el recurrente en ese extremo se limita a referirla; por otro, porque la Administración, al crear el titulo, en ejercicio de sus competencias y potestades, tienen también la potestad y competencia para determinar las condiciones para su obtención, y aparte de que ha dispuesto un régimen transitorio, al que pueden acceder los Psicólogos Clínicos Privados, no tenía porque incorporar sin más a los Psicólogos Clínicos Privados como pretende la entidad recurrente, sino cuando reúnan las condiciones o capacidades que la propia norma establece y ello es lo que el Real Decreto hace, creando el órgano, la Comisión Nacional de la Especialidad, con unas funciones y composición adecuada, para la valoración de las capacidades y conocimientos, cuyas resoluciones están sujetas a la oportuna revisión, y en fin porque el derecho de igualdad, conforme a reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, además de que es de aplicación a supuestos iguales, permite un tratamiento distinto cuando existan razones que lo justifiquen, y en el caso de autos, aparte de que no existe la situación de igualdad exigida, entre quienes ejercen una actividad de carácter privado y quienes la ejercen con carácter público, no hay que olvidar, que si la Administración conoce las capacidades exigidas por quienes han ejercido la profesión en Instituciones Públicas y no tiene por qué conocer las exigidas para quienes la ejercen con carácter privado, hay por ello razones suficientes para un distinto tratamiento, sin que por tanto se afecte al derecho de igualdad».

El interés casacional

La respuesta a la cuestión, que determinó la admisión del recurso ante la concurrencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, es que el baremo de méritos para el acceso a la categoría de Facultativo Sanitario Especialista, contenido en la Orden de la Consejería de Sanidad impugnada en la instancia, respecto del ejercicio profesional, no resulta discriminatorio, ni se ha vulnerado, por tanto, la igualdad, entre los que accedieron a la especialidad por la vía de residencia y los que lo hicieron por otras vías diferentes, toda vez que se trata de situaciones diferentes que requieren distinta valoración al mediar una justificación objetiva y razonable. De modo que la sentencia recurrida, que alcanzó esa misma conclusión, no ha vulnerado el derecho a la igualdad invocado, ni el mérito y la capacidad.

Las costas procesales

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA , en relación con el artículo 93 de la misma Ley , no se hace imposición de costas procesales en el recurso contencioso administrativo, atendida la naturaleza del asunto según señalamos en el precedente trascrito, y en casación cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.