STS 175/2019, 6 de Marzo de 2019

Tramitación administrativa.

1. Con fecha 7 de julio de 2016 la Dirección Especial adscrita a la Autoridad Central de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social levanta Acta de Infracción contra la empresa A & P Formación Bonificada de Calidad S.L. (Acta nº NUM000 ). En ella se propone una sanción de 187.515 euros por la comisión de una infracción muy grave en materia de formación profesional para el empleo. Se relata allí lo siguiente:

   1. La mercantil A&P organiza durante el año 2014 un total de 10.662 cursos de formación, casi todos ellos a distancia (10.640); la inmensa mayoría (10.643) son impartidos por la mercantil Adapta.

   2. Durante ese periodo la empresa Adapta factura a A&P un total de 163.441 € pero el crédito puesto a disposición de las empresas bonificadas por los cursos de referencia asciende a 4.332.598,73 €. La propia empresa reconoce que ha cobrado un total de 4.293.021 €.

   3. La suma de lo gastado por A&P en esas acciones formativas asciende a 662.035,14 €.

   4. Otros 730.048,61 € facturados por diversos proveedores no quedan justificados como costes directos de formación.

   5. Además, 2.381.550,94 € han sido absorbidos por mercantiles relacionadas con A&P a través de sus cargos societarios.

   6. Varias personas que aparecen como "tutores" de las acciones formativas inspeccionadas manifiestan que no han tutorizado ninguna acción formativa (pág, 4 del Acta); otros no son capaces de responder a preguntas elementales acerca del alcance de su cometido (pág. 5 del Acta); la suma anual de horas o la heterogeneidad de materias impartidas evidencian la imposibilidad de que sea cierto cuanto se describe documentalmente al justificar los gastos.

   7. A&P incluye como costes formativos los imputables a su propio personal, pese a que no ha desarrollado tareas formativas sino organizativas o comerciales.

   8. En diversa documentación sobre contratos de adhesión aparecen anotaciones que denotan su carácter ficticio o irregular (págs., 40 a 43).

2. El citado escrito recuerda que, conforme a la OMTAS/2007/2307 los costes de organización no pueden superar el 25% de los costes directos que resulten bonificables.

3. El resultado es que solo una pequeña parte del importe bonificado se destina realmente a formación directa, surgiendo un fraude al Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE) en el que concurre autoría mediata. Considera que "la organizadora consiguió vender cursos de forma masiva, pero las empresas cliente destinatarias de la formación no tenían ánimo defraudatorio, sino que antes bien eran utilizadas como meros instrumentos para acceder a los fondos del SEPE".

4. Con fechas 2 de agosto y 4 de octubre de 2016 la empresa inspeccionada presenta escritos de alegaciones.

   Evaluando las circunstancias concurrentes, el Acta propone una infracción de 187.515 euros.

Sanción del Consejo de Ministros.

1. Sanción inicial.

   1. En fecha 23 de diciembre de 2016 el Consejo de Ministros, a propuesta de la Ministra de Empleo y Seguridad Social, acuerda confirmar el acta de infracción e impone a A&P una sanción de 187.515 euros, además de otras accesorias.

      Considera aplicable el art. 23.1.f) del texto refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social (LISOS ), en la redacción conferida por la Ley 34/2014 de 26 diciembre.

   2. La Resolución explica que aunque formalmente la empresa acredita haber destinado el 80% de los importes bonificados a costes directos de formación, realmente no es así. Examinadas las alegaciones de la empresa y analizada la documentación obrante en el expediente, concluye que solo se ha destinado a formación directa un total de 953.508,94 euros (un 22,21% del importe recibido por los cursos bonificados).

   3. No solo los costes directos de formación están muy por debajo de lo exigido, sino que los fondos indebidamente gastados han sido destinados a empresas relacionadas con A&P o al pago de facturas ajenas a a la actividad formativa. Además, A&P ha comunicado datos falsos sobre tutorización de los cursos.

   5. La Resolución pone de relieve que A&P y Adapta tienen los mismos sujetos como titulares de las participaciones sociales y de los órganos de administración. También indica que A&P no puede alegar ignorancia de las anomalías en materia de formación o tutorías, puesto que es la responsable de ello.

      Subraya que el tipo de la LISOS aplicado no exige que quien realice las declaraciones de gastos sea quien se beneficia de las deducciones de formación para el empleo.

   6. Finalmente, considera que la conducta sancionada (consignar datos falsos o inexactos a fin de que las empresas clientes se puedan bonificar las cuotas de Seguridad Social), no presenta la suficiente identidad con los hechos denunciados al Juzgado de lo Penal como para suspender el procedimiento.

2. Recurso de reposición.

   1. Con fecha 30 de enero de 2017, el representante de A&P presenta recurso de reposición frente a la Resolución del Consejo de Ministros.

      Expone que el art. 3 LISOS obligaba a paralizar las actuaciones administrativas, máxime cuando concurre total identidad de los hechos investigados en las dos esferas, administrativa y penal.

      Aduce que ni siquiera consta que las empresas se hayan bonificado costes de Seguridad Social y niega varios de los hechos que se le imputan. También rechaza que la conducta reprochada sea típica, o que haya causado perjuicio a trabajadores y empresas.

      Acaba solicitando que se declare la nulidad de lo actuado con posterioridad a la remisión del acta al Juzgado; que se suspenda el procedimiento; que se anule el acta de infracción.

   2. Por su lado, con fecha 7 de febrero de 2017 la Inspección de Trabajo emite un informe respecto del recurso en cuestión.

Actuaciones penales ante el Juzgado de Instrucción.

Con fecha 16 de enero de 2016 D. Benito presenta denuncia ante el Juzgado, como consecuencia de haber conocido que la empresa Adapta Formación S.L. lo había incluido como impartidor de más de 200 cursos durante el año 2014.

Con fecha 4 de agosto de 2016 la Inspección de Trabajo aporta el contenido del acta de infracción levantada contra A&P.

Mediante Auto de 16 de febrero de 2017 el Juzgado de Instrucción nº 7 de Madrid admite a trámite la denuncia de la Inspección de Trabajo por presunto delito de estafa, como ampliatoria de la inicial denuncia por falsedad en documento mercantil.

Demanda.

1. Con fecha 28 de abril de 2017 la Abogada y representante de A&P presenta demanda contra la Resolución dictada por el Consejo de Ministros el 16 de diciembre de 2016, sin que el posterior recurso de reposición haya recibido respuesta.

   Considera que la empresa responsable de las eventuales irregularidades en materia de tutorías es Adapta, aunque defiende la regularidad de lo sucedido. Afirma que es posible incluir como formadores tanto a los tutores cuanto a los dinamizadores externos, que las tabletas entregadas a los alumnos forman parte del material didáctico y que los gastos de remisión del material son inherentes a la formación a distancia. Rechaza también la conexión de A&P con la totalidad de las empresas que le han facturado costes imputables a formación, pues solo se da respecto de alguna de ellas.

   Reiterando lo expuesto en sus anteriores escritos, la demandante insta la nulidad de las actuaciones administrativas posteriores a la remisión del Acta de Infracción al Juzgado de Instrucción. Asimismo descarta que el artículo 23.1.f) LISOS sea aplicable al caso, pues no concurren las conductas en él tipificadas ya que la empresa no ha realizado declaraciones falsas; y se descalifica la totalidad de la actividad formativa realizada durante un año por el hecho de concurrir alguna anomalía. También entiende vulnerada la presunción de inocencia, pues el Acta acaba incorporando valoraciones o conclusiones que no pueden tenerse como ciertas.

   Finalmente, invocando el art. 152 LRJS interesa la suspensión de la Resolución impugnada "en tanto no exista resolución definitiva en el procedimiento penal en curso".

2. Con fecha 8 de agosto de 2017 la Abogada de la demandante presenta escrito de ampliación de demanda, toda vez que con fecha 27 de junio se la comunicado la resolución del Consejo de Ministros que deniega expresamente el recurso potestativo de reposición presentado.

Suspensión de la resolución impugnada.

1. Solicitud.

   Como queda dicho, con fecha 28 de abril de 2017 la empresa A&P Formación Bonificada de Calidad, S.L. presenta demanda impugnando la resolución aprobada por el Consejo de Ministros el 23 de diciembre de 2016 por la que se le impone una sanción de 187.515 euros.

   Mediante otrosí interesa la suspensión de la medida impugnada, previa invocación del artículo 152 LRJS , conforme al cual los interesados podrán solicitar, en cualquier estado del proceso, la suspensión del acto o resolución administrativos recurridos y en general cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia, cuando la ejecución del acto impugnado pudiera hacer perder su finalidad legítima a la demanda.

2. Hitos procesales ulteriores.

   Por providencia de 19 de mayo de 2017 la Sala considera que no concurre la circunstancia especialísima de "especial urgencia" que aconsejaría la adopción de la anticipación de la medida cautelar ("medida cautelarísima"): de conformidad con el art. 152.2 LRJS acuerda oir a las pares y al Ministerio Fiscal para que pronuncien sobre la concurrencia de las circunstancias fácticas y jurídicas contempladas en los preceptos de referencia, en especial sobre la eventual pérdida de la finalidad legítima de la demanda y similitud de los hechos sancionados por el Consejo de Ministros respecto de los investigados penalmente.

   Con fecha 9 de junio de 2017 el Abogado del Estado presenta escrito oponiéndose a la suspensión del procedimiento.

   Con fecha 14 de junio de 2017 la Abogada de la demandante presenta asimismo su escrito de alegaciones.

   Con fecha 20 de julio de 2017 el Ministerio Fiscal emite su Informe, instando la suspensión del acto administrativo

3. Auto acordando la suspensión.

   Mediante Auto de 13 de septiembre de 2017 esta Sala acuerda suspender la ejecución de los actos administrativos impugnados, es decir, las Resoluciones del Consejo de Ministros de fecha 23 de diciembre de 2016, por la que se impone una sanción de 187.515 euros a la empresa A&P Formación Bonificada de Calidad S.L., y 5 de mayo de 2017 que la confirma. Asimismo, insta a las partes a que trasladen a este Tribunal testimonio de la resolución penal firme que ponga fin al procedimiento seguido ante el Juzgado de Instrucción nº 7 de Madrid como diligencias previas 363/2016, así como de cualquier otra resolución relevante.

   Un posterior Auto de 18 diciembre 2017 desestima el recurso de reposición interpuesto por el Abogado del Estado frente al que declaraba la suspensión de las Resoluciones sancionadoras.

4. Auto de 29 de enero de 2018, del Juzgado de Instrucción.

   Mediante su Auto 123/2018 de 29 de enero el Juzgado de Instrucción nº 7 de Madrid acuerda 1) El sobreseimiento provisional y archivo de la causa por no resultar indicios racionales de comisión del delito de estafa denunciado por la Dirección Especial de la Inspección. 2) El sobreseimiento provisional de la causa respecto al delito de falsedad en documento mercantil, por no existir indicios racionales para determinar la identidad del autor del mismo.

Contestación a la demanda e Informe de Fiscalía.

1. Con fecha 25 de julio de 2018 el Abogado del Estado presenta escrito de contestación a la demanda. Pide que dictemos resolución desestimatoria de la demanda, con expresa condena en costas a la parte actora.

   Pone de relieve que la empresa admite parte de sus incumplimientos, sin que haya demostrado que las acciones formativas se han llevado a cabo. Considera acertada la tipificación de lo acaecido que lleva a cabo la Autoridad Laboral.

   Relativiza las consecuencias de que el Juzgado de Instrucción haya acordado el sobreseimiento provisional (que no libre), recalca la presunción de veracidad que acompaña a las Actas de la Inspección de Trabajo y considera desvirtuada la presunción de inocencia, por lo que interesa la desestimación de la demanda.

2. Con fecha 20 de septiembre de 2018 el representante del Ministerio Fiscal ante esta Sala Cuarta emite su Informe, postulando la desestimación de la demanda.

   Descarta que el sobreseimiento penal aboque al éxito de la demanda, recalca que hay unos hechos objetivos, no desvirtuados, y considera que la LISOS ha sido bien aplicada.

Deliberación y fallo.

Por providencia de 24 de enero de 2019, se señaló para votación y fallo el día 6 de marzo actual, en cuya fecha tuvo lugar.

Examen de la competencia.

Tanto para centrar los términos del debate que se desarrolla ante esta Sala Cuarta cuanto para cumplir con la necesidad de examinar nuestra propia competencia interesa revisar las previsiones de la LRJS que, en desarrollo de la LOPJ, la acotan.

1. El artículo 9º de la LRJS ("Sala de lo Social del Tribunal Supremo") determina nuestra competencia para conocer "en única instancia de los procesos de impugnación de actos de Administraciones públicas atribuidos al orden jurisdiccional social cuando hayan sido dictados por el Consejo de Ministros". En el presente caso no cabe duda de que el Acuerdo adoptado por el Consejo de Ministros con fecha 23 de diciembre de 2016 y su confirmación mediante Acuerdo de 5 de mayo de 2017 constituyen "actos" de los aludidos por la norma, mientras que la atribución a este orden jurisdiccional deriva del juego combinado de un par de previsiones.

2. Atendiendo al contenido del acto impugnado, desde una perspectiva positiva, debemos recordar el artículo 2.s) LRJS , atribuyendo al orden social de la jurisdicción la "impugnación de actos de las Administraciones públicas, sujetos a derecho administrativo y que pongan fin a la vía administrativa, dictadas en el ejercicio de sus potestades y funciones en materia de Seguridad Social, distintas de las comprendidas en el apartado o) de este artículo, incluyendo las recaídas en el ejercicio de la potestad sancionadora en esta materia y con excepción de las especificadas en la letra f) del artículo 3". La vertiente negativa o excluyente a que alude el precepto se refiere a "las impugnaciones de los actos administrativos en materia de Seguridad Social relativos a [...] actas de liquidación y actas de infracción vinculadas con dicha liquidación de cuotas [...]" ( art. 3.f LRJS ).

3. Aquí se impugna la sanción impuesta a la empresa demandante, como consecuencia de un acta de infracción levantada por actuaciones irregulares en el marco de la formación bonificada. Se la considera responsable de la infracción grave contemplada en el artículo 23.1.f) LISOS en relación con diversos preceptos sobre la materia. Ahora bien, aunque en el fondo aparece la aplicación indebida de bonificaciones a la Seguridad Social, debe quedar claro que dicha acta de infracción no está vinculada con un acta de liquidación de cuotas, que es inexistente en el presente caso, al no darse los supuestos establecidos en el artículo 31 del RD 928/1998 de 14 de mayo , por el que se aprueba el Reglamento General sobre procedimiento para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes de liquidación de cuotas de la Seguridad Social. En definitiva, se impugna no una actuación administrativa recaída en procedimiento de liquidación de cuotas, sino en procedimiento sancionador, como consecuencia de un acta de infracción, que ha finalizado en una sanción.

4. El supuesto no tiene encaje en el ya señalado apartado f) del artículo 3 de la LRJS , en el que se incluyen las actas de liquidación y de infracción, conjuntas o con tramitación simultánea ( artículo 34 del citado Reglamento), sino que se incluye en la regla general de atribución competencial al orden social del artículo 2 del mismo texto legal .

5. Al entenderlo del modo que acabamos de exponer, seguimos el criterio adoptado por nuestra STS 22 julio 2015 (rollo 4/2012 ), así como el Auto 15/2014 de 24 septiembre de la Sala Especial de Conflictos de Competencia del art. 42 LOPJ . Dicha sentencia sienta una doctrina, que ahora confirmamos y que vino a rectificar la precedentemente contenida en las SSTS de 28 octubre 2012 (rollo 3/2012 ) y 21 enero 2014 (rollo 2/2012 ).

6. En los apartados siguientes abordamos las correlativas líneas argumentales contenidas en la demanda, parte de ellas ya incorporadas al escrito de alegaciones presentado en su día por la mercantil y al inadmitido recurso de reposición frente al Acuerdo impugnado.

7. La tramitación del proceso ha debido ajustarse a lo previsto en el artículo 205.2 LRJS . Para la fijación de los hechos probados no solo se ha tenido en cuenta el contenido del Acta de la Inspección de Trabajo sino también la documentación obrante en el expediente administrativo y el Auto de sobreseimiento dictado por el Juzgado de Instrucción nº 7 de Madrid. Múltiples hechos, la mayoría pacíficos, pero ajenos al objeto del conflicto no aparecen en el relato realizado más arriba.

Términos del litigio.

Para una mejor comprensión de lo que vamos a acordar interesa recordar algunos extremos de los expuestos antecedentes.

1. El expediente administrativo.

   El expediente que está en el origen del procedimiento trae causa del Acta de Infracción e Informes complementarios emitidos por la Dirección Especial de la Inspección adscrita a la Autoridad Central de acuerdo con el informe emitido por el Jefe de la Unidad Especializada de la Seguridad Social.

2. Acuerdos del Consejo de Ministros.

   Mediante sus Acuerdos de 23 de diciembre de 2016 y 5 de mayo de 2017 el Consejo de Ministros impone a A&P una sanción de 187.515 euros y diversas accesorias. En ellos se describe los hechos y la conducta sancionada; versan sobre las acciones formativas organizadas por la empresa. Se expone que la empresa (cuyos clientes son otras empresas que se bonifican las cotizaciones en función del coste generado por la formación que A & P imparte a sus empleados) ha presentado como gastos directos de formación partidas fraudulentas.

   La extensa exposición concluye que, entre otras cosas, durante 2014 la empresa actuó "dejando de destinar a los costes directos de formación el importe debido, y falseando en las facturas emitidas a las empresas clientes el importe realmente destinado a costes directos de formación, con el único fin de vender masivamente cursos bonificados a través de su organizado sistema de labor comercial intensiva, previa comprobación del crédito bonificable".

3. Suspensión del procedimiento y Auto de sobreseimiento penal.

   Por entender que la Constitución (además de diversos Tratados Internacionales y el Derecho de la UE) impide la doble sanción de unos mismos hechos, nuestros Autos de 13 de septiembre de 2017 y 18 de diciembre de 2017 acordaron la suspensión de la ejecución de la medida sancionadora y del proceso.

   El Auto 123/2018 del Juzgado de Instrucción nº 7 de Madrid acuerda el sobreseimiento provisional y archivo de la causa seguida tanto por estafa cuanto por falsedad en documento mercantil. Conforme a su argumentación, estamos ante un problema de adscripción de gastos, una cuestión administrativa, que carece de tipicidad penal; "nos encontramos ante una clara infracción administrativa que tendrá su sanción en ese ámbito pero desde luego no ante una infracción penal".

La "formación de demanda".

La mejor comprensión del asunto abordado aconseja un recordatorio sobre el alcance de las normas cuya eventual infracción discutimos

1. Características básicas.

   Durante el año 2014 estaba vigente el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo. Su artículo 12 ("Objeto y modalidades de la formación de demanda" dispone lo siguiente en su apartado 1 :

   "La formación de demanda responde a las necesidades específicas de formación de las empresas y trabajadores, y está integrada por las acciones formativas de las empresas y los permisos individuales de formación.

   Corresponde a las empresas la planificación y gestión de la formación de sus trabajadores, a los trabajadores la iniciativa en la solicitud de los citados permisos, y a la representación legal de los trabajadores el ejercicio de los derechos de participación e información previstos en este real decreto.

   Esta formación se financiará mediante la aplicación de un sistema de bonificaciones en las cuotas de la Seguridad Social que ingresan las empresas, que no tendrá carácter subvencional de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.4.g) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ".

   Especialmente relevante a nuestros efectos es el artículo 16 de la norma ("Ejecución de las acciones formativas"), cuyos primeros apartados poseen el siguiente contenido:

1. Las empresas podrán organizar y gestionar la formación de sus trabajadores por sí mismas, o bien contratar su ejecución con centros o entidades especializadas. En este último caso, los citados centros o entidades deberán asumir, al menos, la coordinación de las acciones formativas, no pudiendo delegar ni contratar con terceros el desarrollo de dicha coordinación.

   Las empresas asumirán la responsabilidad de la ejecución de las acciones formativas bonificadas ante la Administración, debiendo asegurar tanto aquéllas como, en su caso, las entidades contratadas el desarrollo satisfactorio de las funciones de los organismos de seguimiento y control.

2. Las empresas podrán agruparse voluntariamente, previo acuerdo por escrito, para organizar la formación de sus trabajadores, designando a tal efecto una entidad organizadora para que les gestione sus programas de formación. En este caso, las bonificaciones se aplicarán por las empresas agrupadas en sus respectivos boletines de cotización.

   Podrá tener la condición de entidad organizadora cualquiera de las empresas que formen parte de la agrupación, o bien un centro o entidad que tenga entre sus actividades la impartición de formación. La citada entidad será la responsable de realizar las comunicaciones de inicio y finalización de la formación a que se hace referencia en el apartado 3 de este artículo y de custodiar la documentación relacionada con la organización, gestión e impartición de las acciones formativas en las que interviene como entidad organizadora. Asimismo, tendrá la obligación de colaborar con las Administraciones y órganos de control competentes en las actuaciones de seguimiento y control que se desarrollen respecto de dichas acciones.

   Será de aplicación a las agrupaciones de empresas lo dispuesto en el apartado 1 de este artículo sobre subcontratación y responsabilidad de las empresas.

3. Las empresas, o bien las entidades organizadoras cuando se trate de una agrupación, deberán comunicar la información relativa a cada acción y grupo, conteniendo, al menos, los siguientes datos: denominación y contenidos básicos de la acción formativa, modalidad de impartición, acreditación oficial, en su caso, número previsto de trabajadores participantes y fechas, horario y lugar de realización. Además, cuando se trate de una agrupación de empresas, deberá indicarse la razón social y el CIF de cada una de las empresas que tienen previsto participar en la formación. Esta comunicación, y la anulación o modificación, en su caso, de sus datos, deberá realizarse en los plazos que se establezcan mediante Orden del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales.

   Asimismo, antes de practicar la bonificación correspondiente a cada acción o grupo, las empresas, o bien las entidades organizadoras cuando se trate de una agrupación, deberán comunicar su finalización con, al menos, la siguiente información: denominación de la acción formativa realizada, listado de trabajadores participantes que han finalizado la formación, número de horas lectivas y coste total de la formación, con indicación del coste máximo bonificable.

   Estas comunicaciones de inicio y finalización de la formación se realizarán en el marco del Sistema Nacional de Empleo a través de los procesos telemáticos implantados por el Servicio Público de Empleo Estatal, en los términos que se establezcan mediante Orden del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales.

   Por su lado, el artículo 17 ("Aplicación de las bonificaciones") contiene las siguientes prescripciones:

1. La cuantía del crédito de bonificaciones asignado a cada empresa, en los términos señalados en el artículo 13, actuará como límite de las bonificaciones que podrá aplicarse en sus boletines de cotización a la Seguridad Social.

   [...]

4. La aplicación indebida o fraudulenta de las bonificaciones determinará que las cantidades correspondientes sean objeto de reclamación administrativa mediante acta de liquidación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Sin perjuicio de ello, el Servicio Público de Empleo Estatal, en el marco del Sistema Nacional de Empleo, colaborará con la citada Inspección mediante la comunicación previa a las empresas de las irregularidades que se deduzcan tras la aplicación del procedimiento señalado en el apartado anterior, con el fin de que procedan a la devolución de las cantidades indebidamente aplicadas o, en su caso, formulen las alegaciones que estimen oportunas. Si no se produce la devolución o las alegaciones no son aceptadas, el citado organismo lo comunicará a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social para la apertura de las actas de liquidación y, en su caso, de sanción.

2. Características específicas.

   La Orden TAS/2307/2007, de 27 de julio, desarrolla parcialmente el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo en materia de formación de demanda y su financiación, y se crea el correspondiente sistema telemático, así como los ficheros de datos personales de titularidad del Servicio Público de Empleo Estatal. SU artículo 13 ("costes de formación" e stan extenso como relevante a nuestros efectos. Dice así:

1. Los costes de formación se determinarán para cada grupo o acción formativa con independencia del número de grupos para los que se imparta la acción formativa. Si para ello fuese necesario prorratear alguno de los gastos realizados entre varios grupos de la misma acción formativa, el citado prorrateo se efectuará atendiendo a las horas de formación de cada uno de ellos. El número de horas de formación se obtiene de multiplicar el número de horas de duración de la acción por el número de participantes en el grupo.

2. Los tipos de costes que cabe tener en cuenta a efectos de lo dispuesto en el apartado anterior son los siguientes:

   1. Costes directos o de impartición.-Se entienden incluidos en los mismos:

      La retribución de los formadores, internos y externos.

      Los gastos de amortización de equipos didácticos y plataformas tecnológicas, así como el alquiler o arrendamiento financiero de los mismos.

      Los gastos de medios didácticos y/o adquisición de materiales didácticos, así como los gastos en bienes consumibles. En el caso de la "teleformación", los costes imputables a los medios de comunicación utilizados entre formadores y participantes.

      Los gastos de alquiler, arrendamiento financiero o amortización de las aulas, talleres y demás superficies utilizadas en el desarrollo de la formación.

      El seguro de accidente de los participantes.

      Los gastos de transporte, manutención y alojamiento para los participantes y formadores.

   2. Costes asociados o de organización.-Están incluidos en este tipo de costes:

      Costes de organización, personal, instalaciones y equipos de apoyo para el desarrollo de la formación.

      Costes de luz, agua, calefacción, mensajería, correo, limpieza, vigilancia y otros costes asociados a la gestión de la actividad formativa.

      La imputación de estos costes a la acción o grupo de formación se realizará teniendo en cuenta criterios de proporcionalidad de la actividad formativa respecto de la actividad general de la empresa.

      La suma de los costes asociados o de organización no podrá superar, a efectos de su bonificación, el 25 por 100 de los costes directos que resulten bonificables.

   3. Costes de personal.-Se entienden incluidos en los mismos los costes salariales de los trabajadores que reciben formación en jornada laboral. A estos efectos, sólo podrán tenerse en cuenta las horas de dicha jornada en las que realmente los trabajadores participan en la formación.

      Estos costes de personal no serán objeto de bonificación, pero se computarán a efectos de la cofinanciación privada exigible en el artículo 14.

3. Con independencia de que la formación sea ejecutada por cualquiera de las modalidades previstas en el apartado 1 del artículo 17, el coste total de una acción formativa o de un grupo de formación estará constituido por la suma de todos los costes señalados en el apartado anterior.

   Cuando se trate de empresas que se agrupen voluntariamente y concierten la organización y gestión de su programa de formación con una entidad organizadora, en la factura correspondiente a cada empresa agrupada deberán figurar desglosados los costes directos o de impartición y los costes asociados o de organización cuando la facturación no se realice por separado.

Tipo infractor aplicado.

La Resolución sancionadora considera aplicable el art. 23.1.f) del texto refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social (LISOS ), en la redacción conferida por la Ley 34/2014 de 26 diciembre.

1. Norma aplicada.

   1. Entre las infracciones muy graves en materia de Seguridad Social aparece la descrita por el citado artículo 23.1.f) en los siguientes términos originarios:

      Efectuar declaraciones o consignar datos falsos o inexactos en los documentos de cotización, o en cualquier otro documento, que ocasionen deducciones o compensaciones fraudulentas en las cuotas a satisfacer a la Seguridad Social, o incentivos relacionados con las mismas.

      Tras los cambios introducidos por la Ley 34/2014, de 26 de diciembre, el precepto en cuestión pasa a tener el siguiente texto:

      Efectuar declaraciones o facilitar, comunicar o consignar datos falsos o inexactos, que ocasionen liquidaciones, deducciones o compensaciones fraudulentas en las cuotas a satisfacer a la Seguridad Social, o incentivos relacionados con las mismas.

   2. Como se observa, el texto posterior añade una nueva conducta típica (consignar datos), elimina la referencia locativa (documentos de cotización o de cualquier otro tipo) y enriquece el tipo de consecuencia derivado de la conducta anómala (liquidaciones).

   3. Los Acuerdos del Consejo de Ministros impugnados precisan que la norma aplicable es la derivada de la Ley 34/2014, pese a que sancionan la conducta referida al año 2014.

      Recordemos que, por exigencia constitucional, la norma sancionadora aplicable ha de ser la vigente al tiempo de cometerse la infracción. Rige aquí la doble garantía del principio de legalidad, una de carácter material y absoluta, que se refiere a la necesidad de la predeterminación de las conductas que integran el ilícito administrativo y de las correspondientes sanciones, lex previa . Del mismo modo que esa descripción nos permita predecir con el suficiente grado de certeza, lex certa , dichas conductas. Y otra, de carácter formal que hace referencia al rango necesario de las normas que tipifican dichas conductas, lo que no hace a este caso.

   4. Aunque parte de los hechos sancionados son posteriores al ejercicio a que van referidos (2014), la necesaria interpretación de las normas sancionadoras en el sentido más favorable posible a la presunción de inocencia y a la irretroactividad de las desfavorables aboca a una clara conclusión: debe optarse por el tenor de la norma primigenia y no por el de la posterior.

2. Conducta reprochada.

   Pese a lo manifestado por la demanda, no es cierto que los Acuerdos sancionadores del Consejo de Ministros estén considerando irregular toda la actividad formativa desarrollada por A&P durante el año 2014. La empresa sancionada argumenta reiteradamente sobre el presupuesto de que si alguna concreta anomalía de las sancionadas fuera inexacta habría que anular la propia sanción. Ese enfoque no es el acertado cuando se trata de determinar si existe una conducta típica y sancionable, que no de precisar exactamente el importe de lo indebidamente cargado a los costes de formación.

   Del mismo modo, carece de utilidad procesal combatir presuntas anomalías que el Acta de la Inspección apunta cuando las mismas no son relevantes para imponer la sanción que se combate. El objeto del litigio no es otro que examinar la conformidad a Derecho de la sanción impuesta, sin que podamos entrar a examinar otras cuestiones colaterales.

   No se ha sancionado a la mercantil demandante por impartir formación deficiente en sus contenidos o por confiarla a personas sin la debida cualificación, por simular las tutorías, por realizar una campaña de captación con publicidad engañosa, o por estar relacionada con otras mercantiles a través de los respectivos cargos orgánicos. Esas cuestiones aparecen como trasfondo de la conducta que se considera reprochable y se acaba sancionando: haber destinado una cantidad de dinero excesiva a gastos que no son directamente imputables a la formación de los trabajadores, superando los topes marcados en la regulación sustantiva aplicable.

   Digamos también que el tipo normativo no requiere la constatación de un ánimo subjetivo o deseo específico de defraudar, sino que castiga la conducta objetiva que así lo consigue.

3. Sujeto responsable.

   1. Uno de los argumentos desarrollados por la demandante tiene que ver con la imposibilidad de que ella hubiera cometido la conducta descrita en el artículo 23.1.f) LISOS , dado que la norma exige como presupuesto que los hechos sancionados " ocasionen deducciones o compensaciones fraudulentas en las cuotas". El argumento es sencillo: las bonificaciones en la cotización (rectius, la compensación de los costes formativos con las cotizaciones procedentes en materia de formación profesional) no se trasladan a A&P sino a las empresas a las que se imparte la formación; por lo tanto, A&P no habría obtenido incentivo o beneficio alguno.

   2. Como el Abogado del Estado ha puesto de manifiesto, el precepto en cuestión no exige que el mismo sujeto sea quien comete la irregularidad y quien se beneficia de las deducciones o compensaciones.

   3. Por si alguna duda hubiera, el artículo 2.2 de la propia LISOS identifica como sujetos responsables de la infracción "en el ámbito de la relación jurídica de Seguridad Social" los siguientes: "Los empresarios, trabajadores por cuenta propia o ajena o asimilados, perceptores y solicitantes de las prestaciones de Seguridad Social, las entidades de formación o aquellas que asuman la organización de las acciones de formación profesional para el empleo programada por las empresas, de forma individual o en agrupación de empresas y los solicitantes y beneficiarios de las ayudas y subvenciones públicas de formación profesional para el empleo, las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social y demás entidades colaboradoras en la gestión".

   Puesto que el artículo 23 LISOS ("Infracciones muy graves") se ubica en el Capítulo de la norma dedicado a las "Infracciones en materia de Seguridad Social" y la norma contempla la posibilidad de que las entidades formativas cometan las conductas sancionadas, es evidente que está admitiendo la posibilidad de que las anomalías las cometa una entidad formativa u organizadora y las deducciones o compensaciones de cotización operen respecto de terceras empresas.

4. Conclusión parcial.

   Mediante las anomalías sustantivas y contables descritas más arriba se acaba consiguiendo una clara finalidad claramente defraudatoria: las facturas falsean el coste real de la formación (cuando no su misma realidad) y permiten a las empresas percibir el coste total de la bonificación anual, mientras que la empresa organizadora se lucra indebidamente.

   La sanción, por tanto, es procedente porque se aplica a una conducta acertadamente subsumida en el tipo descrito por la LISOS, respetando las exigencias de legalidad y previa tipicidad.

Resolución.

1. Otros aspectos.

   1. Realidad de la conducta infractora.

   La realidad de las conductas infractoras no deriva solo de la presunción de certeza que acompaña a las constataciones realizadas por la Inspección de Trabajo (y descritas en el Acta sintetizada en nuestro Antecedente Primero), sino que también ha podido comprobarse por esta Sala a la vista de la amplia documentación que acompaña al expediente administrativo. Es evidente que ni se realizaron todas las acciones formativas, ni buena parte de los gastos imputados a ellas merecen esa consideración a la vista de la expuesta regulación reglamentaria.

   B)El sobreseimiento penal.

   Aclaremos también, si menester fuere, que carece de efecto exonerador alguno el Auto de sobreseimiento provisional de del Juzgado de Instrucción n.° 7 de Ma¬drid de 29 de enero de 2018 .

   Por lo pronto, la decisión se funda en los apartados 1.° (para el delito de estafa), y 2.° (para el delito de falsedad), del art. 641 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal , pero no, obviamente, en la inexistencia misma de los hechos, que, ex art. 637.1.° de la propia Lecrim , habría dado lugar al sobre¬seimiento libre. El propio Auto advierte, sin que ello fuera preciso, que "nos encontramos ante una clara infracción administrativa que tendrá su sanción en ese ámbito pero desde luego no ante una infracción penal".

   Por otro lado, esa misma decisión pone de relieve lo acertado de nuestra decisión de suspender el procedimiento, garantizando así los derechos de la empresa ahora demandante y evitando posibles sanciones duplicadas.

   Habiendo sido constatados los hechos en los que se basan las resoluciones administrativas impugnadas, y no habiendo sido tales hechos desvirtuados por la empresa actora, la provisional irrelevancia pe¬nal de esos mismos hechos no puede impedir que sean de aplicación las normas legales sancionadoras desde la perspectiva administrativa.

2. Sentido de nuestro fallo.

   Tal y como el Ministerio Fiscal ha informado, el único resultado jurídicamente posible es confirmar las resoluciones sancionadoras, las cuales, por lo demás tampoco vulneran ni de lejos ni de cerca la presunción de inocencia, en cuanto están basadas en con¬tundentes pruebas de cargo, frente a las cuales la mera alegación empresarial de discrepancia no tiene efecto alguno.

   El artículo 205.e) LRJS dispone que "la sentencia se dictará en el plazo de los diez días siguientes a la votación y fallo, y en ella se efectuarán los pronunciamientos que correspondan en los términos establecidos en el apartado 9 del artículo 151, y contra ella no cabrá ulterior recurso". A su vez, el artículo 151.9.b) LRJS prescribe que la sentencia "desestimará la demanda cuando se ajuste a derecho el acto impugnado".

   Los razonamientos expuestos en los Fundamentos precedentes conllevan, al hallarse ajustados a Derecho los actos administrativos impugnados, la desestimación de la demanda. De conformidad con lo previsto en el artículo 205.1.d) LRJS no cabe recurso frente a nuestra sentencia.

3. Imposición de costas.

   El Abogado del Estado ha solicitado la imposición de costas a la empresa cuya demanda hemos desestimado por entender que así lo exige la regla contenida en el artículo 394 LEC . La petición es inatendible por varias razones:

   Primero.- La LEC no es norma supletoria en esta modalidad procesal, sino que ese papel lo desempeña la LJCA.

   Segundo.- La STS 969/2018 de 20 de noviembre conoce de una pretensión formalizada en la instancia y no en vía de recurso.

   Tercero.- No hay vacío alguno que rellenar, al haber previsto la LRJS el régimen aplicable en la materia.

   Cuarto.- El régimen de condena en costas propio del orden social de la jurisdicción es el de vencimiento en el recurso, no en la instancia, de modo que la entrada en juego de otras construcciones, de la LEC o de la LJCA, colisionaría con tal principio.

   Quinto.- Este es el criterio que venimos aplicando en ocasiones anteriores; en tal sentido, SSTS 22 julio 2015 ( proc. 4/2012 ) y 969/2018 de 20 noviembre ( proc. 2/2018 ).