STS 523/2019, 12 de Abril de 2019

En el recurso n.º 160/2013, seguido en la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el 6 de julio de 2016 se dictó la sentencia n.º 394, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"FALLAMOS

DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Confederación Sindical de CCOO P.V. contra la Orden 12/2013, de 14 de marzo, de la Conselleria de Educación, Cultura y Deporte, por la que se fijan los criterios para la determinación de las relaciones de puestos de trabajo y se publican las plantillas tipo de las escuelas infantiles (segundo ciclo), colegios públicos de Educación Primaria, colegios públicos de Educación Infantil y Primaria y centros de educación especial de titularidad de la Generalitat, así como contra la Resolución de 20 de marzo de 2013, de la Subdirección General de Personal Docente de la Conselleria de Educación, por la que se convoca procedimiento de adscripción-recolocación en el cuerpo de maestros.

Sin costas".

La Confederación Sindical de Comisiones Obrera del País Valenciano (CC.OO del P.V) preparó recurso de casación contra la referida sentencia, que la Sala de instancia tuvo por preparado por diligencia de ordenación de 27 de julio de 2016, ordenando el emplazamiento de las partes y la remisión de las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo.

Recibidas, por escrito de 11 de octubre de 2016, la procuradora doña Isabel Cañedo Ros, en representación de la recurrente, interpuso el recurso anunciado, al amparo del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción .

En el primer motivo alegado considera vulneradas normas del ordenamiento jurídico y jurisprudencia [ artículo 92.3.a) LJCA ]. Señalando como infringidos el artículo 32 de la Ley 9/1987 y los artículos 33.1, 34.7, 35, 36 y 37 del Estatuto Básico del Empleado Público.

En relación a la jurisprudencia, la doctrina contenida en las sentencias de este Tribunal Supremo de 17 de febrero de 2003 , de 8 de noviembre de 2002 , de 15 de enero de 2013 y de 20 de noviembre de 2009 , sobre la buena fe en la negociación

En el segundo, señala la pretensión deducida en el presente recurso y los pronunciamientos que solicita en su fallo [ artículo 92.3.b) de la Ley de la Jurisdicción .

Y, en su virtud, suplicó a la Sala que, previos los trámites procesales procedentes, dicte sentencia por la que, casando y anulando la recurrida, se estime el recurso en los términos interesados.

Presentadas alegaciones por las partes sobre la posible concurrencia de la causa de inadmisión puesta de manifiesto por providencia de 7 de noviembre de 2016, por auto de 18 de enero de 2017 la Sección Primera de esta Sala acordó:

"admitir el recurso de casación nº 2811/2016 interpuesto por la representación de la Confederación Sindical de CC.OO. contra la sentencia de 6 de julio de 2016 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, dictada en el recurso nº 160/2013 . Para su substanciación, remítanse las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala de conformidad con las reglas de repaso de asuntos".

Recibidas, por diligencia de ordenación de 27 de abril de 2017 se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formulara su oposición.

Evacuando el traslado conferido, la Abogada de la Generalidad Valenciana, en la representación y defensa que ostenta de dicha Generalidad, se opuso al recurso por escrito de 12 de mayo de 2017 en el que interesó a la Sala la desestimación del recurso y que se declare conforme a derecho la sentencia recurrida.

Mediante providencia de 28 de enero de 2019 se señaló para votación y fallo el 26 de marzo siguiente, y se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. don Pablo Lucas Murillo de la Cueva.

En la fecha acordada, 26 de marzo de 2019, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso. Y el siguiente 9 de abril se pasó la sentencia a la firma de los magistrados de la Sección.

Los términos del litigio y la sentencia de instancia.

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana desestimó el recurso que la Confederación Sindical de Comisiones Obreras del País Valenciano interpuso contra la Orden 12/2013, de 14 de marzo, de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte, por la que se fijan los criterios para la determinación de las relaciones de puestos de trabajo y se publican las plantillas tipo de las escuelas infantiles (segundo ciclo), colegios públicos de Educación Primaria, colegios públicos de Educación Infantil y Primaria y centros de educación especial de titularidad de la Generalidad, así como contra la Resolución de 20 de marzo de 2013, de la Subdirección General de Personal Docente de la Consejería de Educación, por la que se convoca procedimiento de adscripción recolocación en el cuerpo de maestros.

La demanda sostuvo que la Orden se dictó sin haber mediado la preceptiva negociación colectiva, ya que --decía-- solamente hubo una apariencia de ella. También sostuvo que no se dio audiencia a los interesados titulares de los puestos suprimidos y que faltaba la necesaria motivación de la supresión de los puestos. Sobre la de los de francés, dijo que contravenía el contenido de las Comunicaciones de la Comisión y el acuerdo entre la Consejería y la Embajada de Francia y que suponía un agravio con las adscripciones definitivas que se hicieron en 1997, pues entonces los afectados no se vieron obligados a readscribirse por el cambio de organización y de denominación. Asimismo, la recurrente sostuvo que la actuación administrativa contra la que se dirigía supone un menoscabo para los profesores y para los alumnos y que no se había efectuado la programación y racionalización necesarias de la medida. Para la demanda, la verdadera razón de la Orden eran los ajustes presupuestarios mediante la disminución de efectivos en los centros escolares. En fin, adujo la infracción de los artículos 3 y 6 del Decreto 108/2012 del Consejo , de 29 de junio, por el que se regula la recolocación y redistribución del personal docente con destino definitivo en los centros docentes públicos no universitarios dependientes de la Consejería competente en materia de educación.

La sentencia objeto de este recurso de casación desestimó, como hemos dicho, el recurso contencioso-administrativo. Aunque se pronuncia sobre los distintos extremos planteados por la demanda, en la medida en que el recurso de casación de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras del País Valenciano solamente combate el pronunciamiento relativo al derecho a la negociación colectiva, ahora nos limitaremos a dejar constancia de los argumentos con los que la Sala de Valencia descartó que se hubiera infringido.

Sobre ese particular, la sentencia deja sentado, en primer lugar, que ninguna duda cabe a la Sala de instancia de que la Orden impugnada debía ser objeto de negociación y reprocha a la Administración que olvide que, incluso, las decisiones que adopte en el ejercicio de su potestad de organización deben ser negociadas cuando repercutan en las condiciones de trabajo, tal como sucede con la Oren 12/2013. No obstante, a continuación, observa que, a la vista de las actas de las reuniones de la Mesa Técnica de Educación de 16 y 30 de enero de 2013, se constata una efectiva negociación con independencia de que no se llegaran a recoger las propuestas de las organizaciones sindicales sobre las plantillas y fuera evidente el desacuerdo de estas con la Orden. "La negociación --dice la sentencia-- se produjo, aunque evidentemente la Administración no recogió la totalidad de las propuestas de los sindicatos".

Los motivos de casación de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras del País Valenciano.

Hemos visto en los antecedentes los motivos que ha interpuesto la recurrente en casación contra esta sentencia. Es menester, ahora, dejar constancia de las razones en las que los apoya.

En particular, la crítica principal que la Confederación Sindical de Comisiones Obreras del País Valenciano dirige contra la sentencia es que considera suficiente para apreciar la existencia de negociación la inclusión de ese término en el orden del día de las reuniones de la Mesa Técnica de Educación cuando lo cierto --a su entender-- es que los hechos evidencian la ausencia absoluta de voluntad negociadora por parte de la Administración valenciana, a la cual reprocha haber actuado en contra de la buena fe.

El escrito de interposición, tras afirmar que la sentencia infringe los artículos 37.1 c) del Estatuto Básico del Empleado Público y 154.2 c) de la Ley 10/2010, de 9 de julio , de ordenación y gestión de la Función Pública Valenciana, 32 de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, 33.1, 34.7, 36 y 37 del Estatuto Básico.

Recuerda la recurrente que el derecho a la negociación colectiva es parte consustancial del derecho de libertad sindical y que, si las organizaciones sindicales se ven privadas de ella, se les impide ejercer su función de representación y defensa de los intereses laborales de sus afiliados e, incluso, del resto de los trabajadores, ya que el resultado les afecta a todos. Añade que el cumplimiento aparente de la exigencia de negociación es un fraude a la norma y que, en este caso, a pesar de la apreciación "voluntariosa" de la sentencia, la Administración no pretendió negociar.

En este punto, menciona varias sentencias de esta Sala sobre la buena fe en la negociación colectiva (de 17 de febrero y 8 de noviembre de 2003 , de 20 de noviembre de 2009 y de 15 de enero de 2013 ), alegadas en la instancia, según nos dice, y de las que resulta que, para entender producida esa negociación es preciso que haya habido debate entre las partes. Ahora bien, prosigue, en esta ocasión no sólo no lo hubo sino que ni siquiera se aportó por la Administración la información necesaria. Así, pues, ni hubo un auténtico proceso negociador, ni buena fe y la sentencia entiende lo contrario atendiendo, no a la realidad de los hechos, sino al mero enunciado de la convocatoria de la Mesa Técnica.

Continúa resaltando que el acta de su reunión de 16 de enero de 2013 recoge la admisión por la Administración de que no se disponía de la documentación necesaria para "tener un criterio" y deja constancia de que en ese momento se hace entrega del nuevo borrador de Orden, de manera que no se podía preparar la posición a mantener al respecto. Menciona igualmente que en el acta de la reunión del 30 de enero de 2013 consta que su presidente dijo que estaba "dispuesto y abierto a negociar y a intentar recuperar las condiciones de trabajo cuando las circunstancias económicas y coyunturales lo permitan", que la vigencia del Decreto del Conseller Vela era "limitada" y que "su mano está tendida para negociar la recuperación de las condiciones laborales y económicas en el momento que sea posible". Por tanto, observa el escrito de interposición, mientras se mantuviera vigente ese Decreto, no habría opción a negociar nada. Asimismo, señala que, constando la entrega del borrador de las resoluciones en el mismo día de la celebración de la Mesa, era imposible su estudio, preparación y negociación para ese mismo día, evidencia, dice, de la falta de buena fe y voluntad negociadora de la Administración.

La oposición de la Abogada de la Generalidad Valenciana.

Sostiene, en primer lugar, que el recurso de casación debe ser inadmitido ya que se limita a reproducir los argumentos que la recurrente ya hizo valer en la instancia y no efectúa una crítica a la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de Valencia.

Luego, entendiendo que es un solo motivo el que hace valer el escrito de interposición, mantiene que no cita normas ni sentencias y que "se desentiende de la infracción que alega sin realizar el más mínimo argumento jurídico tendente a justificar en qué han consistido esas supuestas infracciones" que denuncia. Añade que lo pretendido, en realidad, por la parte actora es la revisión de los hechos probados como si estuviéramos en una segunda instancia, siendo conocida la jurisprudencia sobre los límites a los que está sujeto el examen por esta Sala de la apreciación de los hechos realizada en la instancia y de las vías para plantearlo, ninguna de las cuales, precisa, ha sido utilizada por la recurrente.

Después, sobre la alegación de infracción de las normas y de la jurisprudencia sobre la buena fe en la negociación colectiva y, en particular, de los artículos 32 de la Ley 9/1987 y 33.1, 34.7, 36 y 37 del Estatuto Básico del Empleado Público, se remite a los fundamentos de la propia sentencia recurrida, rechaza que se vulnerara el último de estos preceptos y destaca que las medidas de la Orden 12/2013 se inscriben en el marco de la potestad de autoorganización de la Administración por lo que no debían ser negociadas, de manera que, a su criterio, ningún requisito de negociación colectiva se ha incumplido.

A continuación, el escrito de oposición expone las circunstancias en que se dictó la Orden 12/2013 y, luego, nos dice que, tanto las actas de la Mesa Técnica de Educación, cuanto las de la mesa sectorial, evidencian que en ellas se trataron y discutieron los temas que ocupan este pleito. Eso prueba, dice, que hubo negociación. También, indica que hubo numerosas reuniones de trabajo con distintos sindicatos que propiciaron la mejora del texto inicial, lo cual excluye la mala fe que se imputa a la Administración.

El juicio de la Sala. La desestimación del recurso de casación.

No advertimos las causas de inadmisibilidad que la Abogada de la Generalidad Valenciana dice que afectan al escrito de interposición. Tal como resulta de los antecedentes y de lo señalado en el fundamento segundo, es claro que la Confederación Sindical de Comisiones Obreras del País Valenciano reprocha a la sentencia la infracción de concretos preceptos y de la jurisprudencia expresada en las sentencias que identifica. De igual modo, desarrolla una crítica a la sentencia recurrida que no se limita a repetir los argumentos ya defendidos ante la Sala de Valencia aunque, por fuerza, deba volver sobre la cuestión central de la controversia que se nos ha sometido: la de si hubo o no un proceso que merezca calificarse como negociador y, por tanto, si se infringió o no el derecho de las organizaciones sindicales que cumplen los requisitos legales para ello de participar en la negociación colectiva.

Ahora bien, el recurso de casación no puede prosperar ya que la sentencia no incurre en las infracciones del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que le imputa la organización sindical recurrente.

En efecto, ninguna duda cabe de que, como bien dice la Sección Segunda de la Sala de Valencia, el proyecto de Orden debía someterse a negociación colectiva, más allá de que las decisiones que comportaba fueran expresión de la potestad organizativa de la Administración valenciana. En la medida en que afectaban a las condiciones de trabajo de los empleados públicos afectados debía en todo caso ser negociada [artículo 37.2 a) del Estatuto Básico del Empleado Público]. De nuevo, la sentencia lo dice con claridad y acierto. Por tanto, carecen de toda justificación los razonamientos del escrito de oposición en sentido contrario.

No hay discusión, por otra parte, sobre la existencia de un proceso de negociación desde el punto de vista formal. La Confederación Sindical de Comisiones Obreras del País Valenciano lo admite. Su recurso se basa, precisamente, en que no fue más que eso: una formalidad, una apariencia sin contenido con la que la Generalidad Valenciana quiso enmascarar la imposición de su criterio. Su crítica a la sentencia consiste en no haberlo advertido y en considerar que no sólo se cubrieron las formas sino que, además, hubo realmente negociación.

De este modo, todo el litigio gira en torno al sentido que había de darse a las actas de las reuniones de la Mesa Técnica de Educación del 16 y del 30 de enero de 2013 pues para la Sala de instancia reflejan una verdadera negociación mientras que, para el escrito de interposición, revelan todo lo contrario, tal como hemos visto. Así, la cuestión consiste en determinar cuál es la valoración que ha de darse a esas actas. Es decir, si la apreciación que de la misma hizo la sentencia es o no correcta.

Llegados a este punto, es verdad que, como dice el escrito de oposición, se pretende combatir ese juicio sin invocar los preceptos relativos a la valoración de los hechos, por lo que es claro que no puede prosperar el recurso de casación ya que no hace valer los preceptos legales correspondientes. No obstante, aunque se hubiera planteado correctamente la cuestión, tampoco habría podido ser acogida la pretensión de la recurrente porque la sentencia de instancia hace un juicio razonable de cuanto reflejan las actas mencionadas.

Así, explica que la de 16 de enero de 2013 muestra que los puntos cuarto y sexto del orden del día se referían al borrador de la Orden y a la convocatoria del procedimiento de adscripción-recolocación de maestros. Y que los puntos tercero y cuarto del orden del día de la sesión de 30 de enero de 2013 se referían al proyecto de Orden, mientras que el punto quinto se ocupaba del proyecto de resolución de convocatoria del procedimiento de adscripción-recolocación. A partir de ahí dice la sentencia:

"Pues bien, de dicha documentación y en especial del acta de la reunión de 30/enero/2013, constata la Sala una efectiva negociación, con independencia de que (a salvo los cambios introducidos en el Borrador en lo que atañe a los centros rurales agrupados que mantienen su estructura y Centros de Acción Educativa Singular, dotados de puestos complementarios) no se alcanzasen a recoger las propuestas planteadas por las organizaciones sindicales a nivel de plantillas, las intervenciones de los representantes de STEPV, CC.OOPV, CSIF, ANPE y FETE-UGT, evidencian su desacuerdo con la Orden, cuestionando aspectos concretos como es que los centros de dos líneas pasen de tener 19 puestos a 18, y la supresión de puestos de francés, al punto cuarto no se efectuaron alegaciones, y en el punto quinto se pide especial sensibilidad con los profesores de francés y que puedan participar en los concursos los profesores cuyas plazas se suprimen. La negociación se produjo aunque evidentemente la administración no recogió la totalidad de las propuestas de los sindicatos".

La conclusión a la que llega la Sección Segunda de la Sala de Valencia es coherente con el contenido de las actas y, en particular, con el desarrollo de las reuniones de los días 16 y 30 de enero de 2013 que en ellas se refleja. Hubo entrega de un nuevo texto el día 16 de enero, con los cambios respecto de la versión anterior destacados en negrita, así como cuadros resumen, se formularon preguntas a la Administración por los representantes de las organizaciones sindicales a las que se les dieron respuestas y, en general, hubo un debate en el que se indicó por estos últimos los cambios que consideraban necesarios y terminó con esta conclusión:

"La mesa fija aportar nuevas propuestas de la parte social y celebrar nuevas reuniones negociadoras (...)".

El acta de la reunión del 30 de enero de 2013 refleja que se habían presentado propuestas por parte de los representantes de las organizaciones sindicales y también que no habían sido acogidas las relativas a la eliminación de los recortes, así como la reclamación de más tiempo para negociar con tranquilidad. También se hicieron nuevas propuestas. A su vez, muestra que el presidente manifestó que "si el punto de partida es no negociar nada que implique la supresión de un puesto de trabajo, difícilmente podrán llegar a un acuerdo". Y que dijo que estaba "dispuesto y abierto a negociar y a intentar recuperar las condiciones de trabajo cuando las circunstancias económicas y coyunturales lo permitan, y añadió que, de hecho, el Decreto del Conseller Vela tiene una vigencia limitada". También dijo que no estaba en su mano establecer un calendario de recuperación de condiciones laborales, pero aseguró que "todo lo que esté en su mano se hará" y añadió que "espera que este sea el último desacuerdo a la hora de negociar".

Parece claro, a la vista de las actas, que hubo en esas reuniones y, por lo que en ellas se dice, anteriormente, algo más que una apariencia de debate. Sin duda, podría haberse profundizado más en el intercambio de ideas y propuestas, pero no se puede reducir cuanto se ha descrito a mera apariencia. Por lo demás, ha de contemplarse todo lo anterior a partir de la premisa de que negociar no equivale a obtener la aceptación por la otra parte de lo que una de ellas pretende y de que, por tanto, un proceso negociador puede concluir, como en este caso sucedió, sin acuerdo en aspectos considerados sustanciales por uno, por varios o por todos los que participan en él.

Pero de ahí a considerar mera apariencia el proceso desarrollado y a proclamar la mala fe de una de las partes, aquí de la Generalidad Valenciana, media un trecho que no se ha demostrado que se recorriera.

Costas.

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 4 de ese precepto legal, señala como cifra a que asciende la imposición de costas por todos los conceptos la de 3.000€. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.