STS 392/2019, 22 de Marzo de 2019
| Ponente | INES MARIA HUERTA GARICANO |
| ECLI | ES:TS:2019:1028 |
| Número de Recurso | 4429/2016 |
| Procedimiento | Contencioso |
| Número de Resolución | 392/2019 |
| Fecha de Resolución | 22 de Marzo de 2019 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Quinta
Sentencia núm. 392/2019
Fecha de sentencia: 22/03/2019
Tipo de procedimiento: REC.ORDINARIO(c/d)
Número del procedimiento: 4429/2016
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 19/03/2019
Ponente: Excma. Sra. D.ª Ines Huerta Garicano
Procedencia: CONSEJO MINISTROS
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
Transcrito por:
Nota:
REC.ORDINARIO(c/d) núm.: 4429/2016
Ponente: Excma. Sra. D.ª Ines Huerta Garicano
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Quinta
Sentencia núm. 392/2019
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Jose Manuel Sieira Miguez, presidente
D. Octavio Juan Herrero Pina
D. Juan Carlos Trillo Alonso
Dª. Ines Huerta Garicano
D. Cesar Tolosa Tribiño
D. Francisco Javier Borrego Borrego
En Madrid, a 22 de marzo de 2019.
Esta Sala ha visto el recurso contencioso administrativo ordinario nº 4429/16, interpuesto -17 de marzo de 2016- por "GAS NATURAL FENOSA GENERACIÓN, S.L." (GNFG), representada por la Procuradora Dña. Pilar Iribarren Cavallé y con la asistencia de los letrados Sres. Patón Carmona, Vilá Villaronga y Menéndez Martínez, contra la Disposición Transitoria Segunda del Real Decreto 1/16, de 8 de enero , por el que se aprobó la revisión de los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro.
Ha sido parte demandada la Administración General del Estado, representada y defendida por la Abogacía del Estado.
Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Ines Huerta Garicano.
Interpuesto el precitado recurso, admitido a trámite y recibido el expediente administrativo, la mercantil recurrente formalizó demanda en la que postulaba la anulación de la referida transitoria del siguiente tenor literal:
Informes de compatibilidad en expedientes ya informados y no resueltos.
En la tramitación de expedientes que todavía se encuentren pendientes de resolución final, la Oficina de Planificación de la correspondiente Confederación Hidrográfica o la unidad que desempeñe esas funciones en la Comunidad Autónoma del País Vasco dentro de su ámbito competencial, deberá ratificar aquellos informes de compatibilidad con el plan hidrológico que hubiera realizado con anterioridad a la entrada en vigor de este real decreto. En caso de no ratificación, deberá emitirse un nuevo informe de compatibilidad, procediéndose según el caso de conformidad con el artículo 108.3 y 4 del RDP
Los argumentos impugnatorios son, básicamente: a) Infracción del art. 79 TRLA que reserva al reglamento la regulación del procedimiento, porque desplaza la regulación general del procedimiento concesional; b) Impide la aplicación del art. 65 TRLA y los arts. 156 y ss. del RDPH; c) Al habilitar a la Administración a reexaminar las solicitudes en tramitación a la luz del nuevo Plan Hidrológico, permite dilatar indefinidamente el plazo máximo de 18 meses de resolución de los expedientes de otorgamiento de concesiones, vulnerando los derechos a una buena administración, a la prohibición de aplicación retroactiva de normas restrictivas de derechos individuales y el principio de seguridad jurídica. Además, contraviene las previsiones habituales del derecho administrativo interno según el cual los nuevos trámites no se aplican a los procedimientos ya iniciados (Transitoria segunda Ley 30/92 y tercera de la Ley 39/15); d) Vulnera el mandato de simplificación administrativa del artículo 84 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (LES).
El Sr. Abogado del Estado, se opone a la estimación de la pretensión actora. La disposición transitoria impugnada, dice, al determinar el régimen aplicable a los expedientes en tramitación no permite acudir a otras normas como sostiene la demanda, pues ese criterio general de que los procedimientos administrativos iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de una Ley, seguirán rigiéndose por la Ley anterior hasta su resolución, no es aplicable a los procedimientos administrativos en materia de aguas en trámite, que se vean afectados por la entrada en vigor de un nuevo Plan Hidrológico de cuenca y ello es así porque, en esta especifica materia (lex specialis derogat generalis"), la normativa sectorial ha expresado explícitamente que el hito temporal esencial, en el procedimiento administrativo -en el que debe valorarse la adecuación y compatibilidad con el Plan Hidrológico-, es el dictado de la resolución (comúnmente el otorgamiento o denegación de una concesión demanial), y no la presentación de la solicitud.
Así, sigue diciendo, el art. 65.1.c ) y 65.3 del Texto Refundido de la Ley de Aguas prevé la posibilidad de que, de la aprobación de un nuevo Plan Hidrológico, pueda derivar incluso en la incoación de oficio de un procedimiento de revisión de las concesiones ya existentes. Por lo que si la Administración Hidráulica debe ajustar las concesiones anteriores (Resoluciones definitivas y firmes, por tanto) a los Planes Hidrológicos nuevos, tanto más deberá procurar que las solicitudes en fase de tramitación se ajusten a aquéllos. Los Organismos de Cuenca en la legislación vigente ( art.. 23.1 a ) y 65 del Texto Refundido de la Ley de Aguas ), tienen una obligación expresa de vigilar la adecuación al Plan Hidrológico de todos los títulos habilitantes para el uso del dominio público hidráulico y resultaría ilógico que se vieran obligados a revisar una concesión para adaptarla a un Plan Hidrológico, que ya estaba vigente cuando se dictó la Resolución, aun cuando se hubiese solicitado al amparo de un Plan Hidrológico anterior. La diferencia entre la aplicación del nuevo Plan Hidrológico a una concesión ya existente o a una solicitud en tramitación radica en el derecho a percibir una indemnización, en el primer caso, que no se da en el segundo, de acuerdo con el artículo 65.3 del Texto Refundido dela Ley de Aguas y el articulo 90.1 del Reglamento de Planificación Hidrológica , que indican expresamente que los Planes Hidrológicos no crean por sí solos derechos a favor de los particulares. El solicitante de una autorización o concesión, no ostenta derecho alguno a su obtención y, por tanto, no es merecedor de un resarcimiento en razón de la modificación de un Plan Hidrológico o cualquier otra normativa aplicable a su procedimiento administrativo, siendo la compatibilidad con el Plan Hidrológico un requisito específico y no disponible de las concesiones.
Por ello, no parece que pueda oponerse objeción alguna a la DT2a del Decreto 1/2016 y a la ratificación de los informes de compatibilidad con el Plan hidrológico en los expedientes que se encuentren pendientes de resolución final. Es más, aun sin ese precepto reglamentario, esa ratificación debería llevarse a cabo por aplicación de la legislación general de aguas.
No habiéndose recibido el pleito a prueba, y, formulados escritos de conclusiones, quedaron conclusas las actuaciones, señalándose, para deliberación, votación y fallo, la audiencia del día 19 de marzo de 2019, con el resultado que ahora se expresa.
A la hora de examinar la pretensión actora, conviene tener claro cuál es el ámbito de aplicación de la Transitoria impugnada y que no es otro que el de los expedientes - en tramitación- de solicitudes de concesión de aguas que se puedan ver afectadas por los Planes hidrológicos aprobados por el RD 1/16.
La necesidad de ratificación de los informes de compatibilidad (realizados antes de la publicación del Real Decreto) con los Planes hidrológicos aprobados es una exigencia obligada por la normativa estatal sobre planes hidrológicos de cuenca que parte de la Directiva Marco del Agua (Directiva 60/2000/CE, transpuesta por la Ley 62/2003), por la que se establece un marco comunitario de actuación en la política de aguas de respeto al medio ambiente.
En esta línea, el art. 40.1 del TRLA propuso, como objetivos de la planificación hidrológica, que «1. La planificación hidrológica tendrá por objetivos generales conseguir el buen estado y la adecuada protección del dominio público hidráulico y de las aguas objeto de esta Ley, la satisfacción de las demandas de agua, el equilibrio y armonización del desarrollo regional y sectorial, incrementando las disponibilidades del recurso, protegiendo su calidad, economizando su empleo y racionalizando sus usos en armonía con el medio ambiente y los demás recursos naturales», y esta finalidad imprime una indudable peculiaridad al sector, que obliga a la revisión de las concesiones existentes cuando así lo exija «su adecuación a los Planes Hidrológicos» (art. 65.1.c) TRLA).
Luego, como bien dice el Abogado del Estado, si cabe la revisión de concesiones ya otorgadas, con mayor motivo (siendo una medida de "buena administración") podrá - deberá- quedar garantizada su compatibilidad antes de adoptarse decisión alguna en las solicitudes en tramitación.
De ahí que la transitoria segunda establezca un régimen propio y, obviamente, distinto del establecido, con carácter general, en la Ley 39/15 (antes Ley 30/92).
La actora entiende que la Transitoria desplaza la regulación general del procedimiento concesional en razón de que establece una suerte de retroacción del procedimiento o que deban realizarse trámites que ya se habían cumplimentado en su momento.
Es claro, que si, como consecuencia del informe de compatibilidad al nuevo Plan, fuera preciso una adaptación del proyecto, habrá que procederse en la forma prevista en el art. 108.3 del RDPH, pero ello no supone un desplazamiento prohibido, sino su aplicación a las nuevas circunstancias, consecuencia del contenido de los nuevos Planes hidrológicos.
Dice la actora que la DT 2ª impide la aplicación del art. 65 TRLA y 168 y ss del RDPH, olvidando que tales preceptos -revisión de concesiones- son de aplicación a las concesiones existentes, ya en vigor y la transitoria se aplica a meras solicitudes, que no han sido resueltas y respecto de las que sus solicitantes ostentan meras expectativas. No impide, pues, su aplicación, porque no son, lisa y llanamente, aplicables tales preceptos a los supuestos contemplados en la Transitoria concernida.
Tampoco puede acogerse la denunciada infracción del principio de jerarquía normativa del art. 79.1 del TRLA (sobre el procedimiento para otorgar concesiones y autorizaciones): «1. La duración de las concesiones y autorizaciones, los supuestos y requisitos para su declaración de utilidad pública, así como el procedimiento para su tramitación serán establecidos reglamentariamente».
El plazo de resolución de expedientes de dominio público hidráulico es de 18 meses. Plazo que, podrá ser -expresa y motivadamente- prorrogado si fuera insuficiente como consecuencia de la revisión. Pero, en todo caso -si no fuera expresamente prorrogado-, transcurrido dicho plazo operará el silencio que, en estos casos, es negativo (art. 116 RDPH), dejando expedita la vía jurisdiccional.
No se aprecia, pues, la infracción denunciada y, en todo caso, lo que pretende el recurso es que resolvamos dudas interpretativas de la aplicación de la Transitoria, algo que excede del marco de este proceso en el que se revisa la legalidad de la determinación transitoria de una disposición reglamentaria.
Al efecto, no está de más recordar, que lo que se impugna es una disposición normativa, cuyo control jurisdiccional alcanza a la observancia del procedimiento de elaboración legalmente establecido, con respeto al principio de jerarquía normativa y de inderogabilidad singular de los reglamentos, así como la publicidad necesaria ( art. 9.3 CE ), tal como establece el art. 52 de la Ley 30/92 ( art. 131 de la vigente Ley 39/15 ), delimitaciones sustantivas y formales de la potestad reglamentaria que determinan el alcance del ámbito de control jurisdiccional que se plasma en el juicio de legalidad de la disposición general, cuyo contenido -respetadas esas exigencias y los principios generales del Derecho (interdicción de la arbitrariedad, proporcionalidad....)- entra de lleno en el ámbito de decisión del titular de la potestad reglamentaria que se ejercita y que no puede sustituirse por las valoraciones subjetivas de la parte o del propio Tribunal que controla dicha actuación ( art. 71.2 LJCA ), lo que impide, aún en el supuesto de anulación de un precepto, determinar la forma en la que ha de quedar redactado.
Y este planteamiento adquiere singular relevancia cuando la disposición -como aquí acaece- responde al planeamiento de un sector de interés general que, por su naturaleza, se proyecta sobre una pluralidad de intereses, y donde la decisión plasmada en la norma viene determinada por la finalidad de conseguir los objetivos establecidos legalmente, siguiendo el procedimiento específicamente previsto, objetivos que condicionan, también, la valoración de los intereses afectados, y, por tanto, el alcance de las concretas pretensiones de sus diversos titulares.
Dice la actora que la disposición es nula por tener efectos retroactivos de grado máximo, porque se aplica retroactivamente a una situación jurídica formalmente cerrada por el plazo máximo de resolución, afirmación que, además de ser una mera hipótesis -el plazo máximo de resolución estará, o no, cerrado-, ella misma reconoce algo incontestable y es que el solicitante de una concesión carece de derechos a su otorgamiento -es titular de meras expectativas-, por lo que difícilmente podrá hablarse de efectos retroactivos de la norma, pues la retroactividad proscrita se predica de las disposiciones sancionadoras o desfavorables y la planificación hidrológica no puede considerarse desfavorable cuando, precisamente, persigue la protección del dominio público y el interés general, siendo la fuente constitucional de esa planificación hidrológica la protección del medio ambiente, consagrada en el art. 45 CE , como recuerda la STS de 7 de marzo de 2011 .
Resta por abordar, para rechazarla, la pretendida infracción de lo dispuesto en el art. 84 de la Ley 2/11, de Economía Sostenible , del siguiente tenor:
1. Las Administraciones Públicas, en el ámbito de sus respectivas competencias, eliminarán las barreras técnicas, administrativas y de mercado para el desarrollo de las energías renovables y la promoción del ahorro y la eficiencia energética, manteniendo la conservación del medio natural en los términos previstos en la legislación vigente.
2. El Ministerio de Industria, Turismo y Comercio elaborará un catálogo de los procedimientos y trámites a seguir para la implantación de instalaciones de aprovechamiento de la energía de origen renovable y cogeneración de alta eficiencia, al objeto de servir de guía a las administraciones competentes para la elaboración de los mismos, así como orientar a los promotores de este tipo de instalaciones.
3. Los trámites y exigencias contemplados en los procedimientos a seguir serán adecuados a las distintas tecnologías, tamaños y usos, y tendrán en consideración plazos abreviados de respuesta, con tasas y gravámenes reducidos y uniformes
.
Como es fácil advertir el precepto se inserta en un contexto normativo totalmente distinto, la Ley de Economía Sostenible que, como reza su Preámbulo «recoge una serie de principios de acción de los poderes públicos que están en la base de su acción sobre el modelo de crecimiento económico y su desarrollo, tanto mediante la obligación de impulsar determinadas finalidades en la actuación propia y de los particulares, desde el ahorro y la eficiencia energética, la promoción de las energías limpias y su I+D+i a la racionalización de la construcción residencial, como mediante deberes de mantenimiento de un entorno público eficiente para el desarrollo económico, a lo que apuntan claramente los principios de mejora de la competitividad o de estabilidad de las finanzas públicas», y esa simplificación administrativa no puede implicar, por sistema y al margen de cualquier otra consideración, la imposibilidad de una revisión, como la que contempla la Transitoria, que llevaría, en otro caso -si la solicitud en tramitación fuera incompatible con el nuevo Plan- a la iniciación de un procedimiento de revisión.
Los razonamientos precedentes llevan a la desestimación del recurso, y, conforme a lo dispuesto en el art. 139.1.3 LJCA , se condena en costas a la mercantil actora, cuyo límite cuantitativo máximo queda fijado, ponderadamente, por todos los conceptos en 4.000 € en favor de la Administración General del Estado.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo nº 4429/16, interpuesto -17 de marzo de 2016- por "GAS NATURAL FENOSA GENERACIÓN, S.L." (GNFG), representada por la Procuradora Dña. Pilar Iribarren Cavallé, contra la Disposición Transitoria Segunda del Real Decreto 1/2016, de 8 de enero , por el que se aprobó la revisión de los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro. Con condena en costas en los términos fijados en el precedente F.D Quinto.
Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
D. Jose Manuel Sieira Miguez D. Octavio Juan Herrero Pina D. Juan Carlos Trillo Alonso
Dª Ines Huerta Garicano D. Cesar Tolosa Tribiño D. Francisco Javier Borrego Borrego
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente Dña. Ines Huerta Garicano, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.
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STSJ Andalucía 150/2021, 3 de Febrero de 2021
...de la Administración al respecto, tras el correspondiente control sobre tal solicitud. Y como también se razona en la STS de 22 de marzo de 2019 (recurso 4429/2016 ): "...la retroactividad proscrita se predica de las disposiciones sancionadoras o desfavorables y la planificación hidrológic......
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STSJ Andalucía 844/2020, 14 de Mayo de 2020
...jurídicos en el instituto de la propiedad de las aguas y su aprovechamiento". Por eso, y como también se razona en la STS de 22 de marzo de 2019 (recurso 4429/2016): "...la retroactividad proscrita se predica de las disposiciones sancionadoras o desfavorables y la planificación hidrológica ......
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STSJ Andalucía 156/2021, 10 de Febrero de 2021
...respecto a las peticiones de aprovechamiento aun no resueltas por la Administración." Y como también se razona en la STS de 22 de marzo de 2019 (recurso 4429/2016): "... la retroactividad proscrita se predica de las disposiciones sancionadoras o desfavorables y la planificación hidrológica......
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STSJ Andalucía 843/2020, 14 de Mayo de 2020
...jurídicos en el instituto de la propiedad de las aguas y su aprovechamiento". Por eso, y como también se razona en la STS de 22 de marzo de 2019 (recurso 4429/2016): "...la retroactividad proscrita se predica de las disposiciones sancionadoras o desfavorables y la planificación hidrológica ......