STS 404/2019, 25 de Marzo de 2019

Por la representación procesal del Ayuntamiento de Fiscal (Huesca), se interpone recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, por el que se aprueba la revisión de los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro, en lo que atañe al Plan Hidrológico del Ebro (2015-2021) y en concreto respecto de la regulación dada en el mismo al "Plan de Desarrollo Sostenible para el entorno territorial de Jánovas".

Admitido a trámite el recurso contencioso-administrativo y reclamado el expediente administrativo, por escrito de 14 de septiembre de 2016 se procedió a formalizar la demanda, en la que se solicita la estimación del recurso con anulación del Real Decreto 1/2016, respecto de la regulación dada en el mismo al "Plan de Desarrollo Sostenible para el entorno territorial de Jánovas" en el art. 68.1 de la normativa en relación con sus apéndices 10 y 12.2 y con los apartados XII y XVI de la memoria y su anejo 5.1, correspondiente al desglose del programa de medidas y disponiendo, como situación jurídica individualizada, el reconocimiento del derecho del Ayuntamiento de Fiscal a que por la Administración General del Estado se proceda a la aprobación de una regulación que atienda a las actuaciones incluidas en dicho Plan de Desarrollo Sostenible respetando sus condiciones en todos los órdenes, integrándolo como determinación del Plan Hidrológico Nacional, aprobación que deberá producirse en el plazo que prudencialmente fije la Sala.

Dado traslado para contestación, el abogado del Estado argumenta en contra de las pretensiones del recurrente y solicita la desestimación del recurso.

Solicitado el recibimiento del pleito a prueba, por auto de 30 de octubre de 2017 se procedió al recibimiento solicitado y admisión de las pruebas que se estimaron procedentes y, finalizado el periodo de prueba, se acordó dar traslado a las partes para conclusiones por el término de diez días y, formalizados los escritos correspondientes, quedaron conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia del día 19 de marzo de 2019, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Se impugna el Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, por el que se aprueba la revisión de los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro, en lo que atañe al Plan Hidrológico del Ebro (2015-2021) y en concreto respecto de la regulación dada en el mismo al "Plan de Desarrollo Sostenible para el entorno territorial de Jánovas", solicitándose en la demanda, la estimación del recurso con anulación del Real Decreto 1/2016, respecto de la regulación dada en el mismo al "Plan de Desarrollo Sostenible para el entorno territorial de Jánovas" en el art. 68.1 de la normativa en relación con sus apéndices 10 y 12.2 y con los apartados XII y XVI de la memoria y su anejo 5.1, correspondiente al desglose del programa de medidas y disponiendo, como situación jurídica individualizada, el reconocimiento del derecho del Ayuntamiento de Fiscal a que por la Administración General del Estado se proceda a la aprobación de una regulación que atienda a las actuaciones incluidas en dicho Plan de Desarrollo Sostenible respetando sus condiciones en todos los órdenes, integrándolo como determinación del Plan Hidrológico Nacional, aprobación que deberá producirse en el plazo que prudencialmente fije la Sala.

En defensa de sus pretensiones comienza refiriendo los hechos que han llevado a la situación actual, señalando que por Orden de 28 de marzo de 1951 se aprobó el Plan de los aprovechamientos del río Ara (entre Fiscal y Ainsa) y del río Cinca (entre Lafortunada y Aínsa), que se concedió a Hidroeléctrica Ibérica S.A. (Iberduero S.A.) y que contemplaba la ejecución de diversos saltos hidroeléctricos, entre otros, el embalse y salto de Jánovas. Ello llevó a la correspondiente expropiación que afectó de manera esencial a diversos municipios, entre ellos el de Jánovas (unido a Fiscal en 1974), cuyas viviendas hubieron de abandonarse. No obstante el salto de Jánovas nunca llegó a construirse, solicitándose por la concesionaria diversas ampliaciones y subsistiendo la situación de pendencia de los derechos de aprovechamiento, que en 1993 fueron adquiridos por Eléctricas Reunidas de Zaragoza, hoy Endesa Generación, S.A., que continuó solicitando prórrogas y en 1999 se dictó resolución de la Dirección General de Obras Públicas y de Calidad de las Aguas, revisando los plazos de inicio y construcción, a contar desde el momento en que se aprobase el proyecto de construcción, previa declaración favorable de impacto ambiental, pero esta no se produjo sino que por resolución de 15 de marzo de 2000 de la Secretaría General de Medio Ambiente, se entendió que el proyecto tenía aspectos adversos significativos para el medio ambiente, por lo que el órgano ambiental no consideraba pertinente su construcción, lo que unido a la sentencia de la Audiencia Nacional de 14 de marzo de 2003 , que declaró el derecho de los afectados a la tramitación de expediente de caducidad, determinó que por resoluciones del Ministerio de Medio Ambiente de 11 de febrero de 2005 y 16 de junio de 2008, se decidiera la extinción de la concesión, encomendando a la Confederación Hidrológica del Ebro la iniciación del procedimiento de reversión. Por su parte, la Disposición Adicional Octava de la Ley 11/2005, de 22 de junio , modificando la Ley 10/2001 del Plan Hidrológico Nacional, desestimó la construcción del pantano de Jánovas y estableció la obligación de la Administración central, autonómica y local de elaborar conjuntamente un Plan de desarrollo sostenible para el municipio afectado. Transcurrieron seis años hasta que el 5 de julio de 2011 la Administración firmó contrato de asistencia técnica para la elaboración del Plan; la primera versión del Plan se suscribió el 28 de noviembre de 2012, que preveía un coste de inversión total de 23,4 millones de euros, a financiar por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente (20ME), Diputación General de Aragón (2,8ME) y la Diputación Provincial de Huesca (0,6ME), para las siguientes actuaciones: proyecto de desmontaje de la ataguía y restauración del río Ara, con una valoración de 1,8 ME a cargo del Ministerio; proyecto de accesos a Jánovas, con una valoración de 2,2 ME a cargo del Ministerio; proyecto de abastecimiento de agua (captación, tratamiento, transporte y entrega a depósitos de distribución) a Jánovas, Lavelilla y Lacort, y de mejora del servicio para el resto de los núcleos que ya disponen de agua potable, con una valoración de 5,4 ME a cargo del Ministerio; proyecto de electrificación de Jánovas, Lavelilla y Lacort y de refuerzo del suministro al resto de los núcleos, con una valoración de 0,8 ME a cargo del Ministerio; proyectos de urbanización de Jánovas, Lavelilla y Lacort (accesos rodados y peatonales, servicios urbanos de abastecimiento, saneamiento, telecomunicaciones, electricidad y gas, alumbrado público, viario, etc), con una valoración de 8,8 ME a cargo del Ministerio; los proyectos básicos de ejecución de depuradoras en Janovas, Lavelilla y Lacort, con una valoración de 0,8 ME a cargo de la Diputación General de Aragón; proyecto de concentración parcelaria y de renovación de redes de riego para potenciar la actividad agrícola, con una valoración de 2,0 ME a cargo de la Diputación General de Aragón; rehabilitación del patrimonio histórico y cultural relacionado con el río Ara, con una valoración de 1,0 ME a cargo del Ministerio; y las actuaciones de mejora de los servicios públicos en los núcleos habitados del Municipio de Fiscal afectados por el embalse, con una valoración de 0,6ME a cargo de la Diputación Provincial de Huesca.

Este Plan de desarrollo, con todas las actividades descritas, se recogió en una ficha que se incluyó en el programa de medidas incorporado al Plan Hidrológico del Ebro aprobado por Real Decreto 129/2014, de 28 de febrero, que estableció un calendario para su ejecución en el periodo 2013-2016, que suponía una inversión de 5,85 ME anuales. Sin embargo el Plan no ha tenido dotación en los Presupuestos Generales del Estado de 2013 y 2016 ni de 2017 y de hecho el proyecto ni siquiera ha culminado su aprobación, señalando en resolución de 16 de noviembre de 2015 que era insuficiente la realización de una evaluación ambiental por el procedimiento simplificado, siendo necesaria una evaluación ambiental ordinaria, que ha sido sometida a información pública de enero a marzo de 2017, de manera que el Plan que tenía que haberse iniciado a partir de 2005 y ya debería estar ejecutado, ni siquiera cuenta con un proyecto aprobado, llegando al segundo ciclo de planificación hidrológica 2015-2021, en el que no se ha desarrollado un proceso de participación con la extensión del anterior. Concluye la relación de hechos haciendo referencia a las razones de la urgencia con la que se aprobó el Real Decreto impugnado y a los informes favorables elaborados por los órganos colegiados de la Confederación Hidrográfica del Ebro, señalando que en estos no se contiene referencia alguna al Plan de Desarrollo Sostenible de Jánovas y, sorprendentemente, ha recibido en la revisión del PHE 2015-2021 un tratamiento radicalmente distinto al que obtuvo en el primer ciclo de planificación, pues la mayoría de las actuaciones que lo integran se catalogan como medidas no propias del Plan y se posterga sin justificación toda dotación presupuestaria correspondiente al mismo, hasta el periodo 2028-2033.

Como fundamentos de derecho jurídico-materiales, comienza delimitando el objeto de la impugnación, invocando el dictamen del Consejo de Estado de 23 de diciembre de 2008, que si bien concluía con la improcedencia de la reclamación de responsabilidad formulada, se refería a la prioridad que merecían los procedimientos necesarios para la reversión y sobre todo, el plan de desarrollo sostenible derivado de la disposición adicional octava de la Ley 11/2005 , y refiriendo igualmente las previsiones de los arts. 42.1.h ) y 45.3 del TRLA y 90.4 del Real Decreto 907/2007 (RPH), señalando que así como en el ciclo de planificación hidrológica aprobado por Real Decreto 129/2014, para el periodo 2013-2015 se recogió que el Plan de Desarrollo era una determinación proveniente del PHN en una ficha del programa de medidas, en el Real Decreto 1/2016 se separa de la planificación que revisa, en cuanto no actualiza la ficha y califica indebida y genéricamente la mayoría de las actuaciones que integran dicho Plan de Desarrollo como medidas no propias del PHE, afectantes a otros usos asociados al agua, que no se especifican, cuando en realidad se trata de infraestructuras básicas, sin concretar tampoco por qué su financiación ha de verse relegada hasta el periodo 2028-2033, de manera que el Plan de Desarrollo deja de ser considerado como tal, ya no se entiende como conjunto de infraestructuras básicas prioritarias que tienen por objeto hacer posible el desarrollo socioeconómico del área afectada ni que coadyuven a la consecución de los objetivo de la planificación hidrológica ni merecedoras de una inversión de 5,85 ME anuales en el ciclo correspondiente a la programación, que era lo que se preveía expresamente en el periodo 2009-2015, por lo que se concreta la impugnación en el art. 68.1 de la normativa en relación con sus apéndices 10 y 12.2 en relación con los apartado XII y XVI de la memoria y su anejo 5.1.

Como argumento jurídico esencial invoca la infracción del principio de interdicción de la arbitrariedad, por las siguientes razones: 1) desajuste con el Plan Hidrológico Nacional del que deriva el Plan de Desarrollo, invocando el carácter normativo del Plan y la fuerza vinculante y carácter obligatorio del programa de medidas (disposición adicional segunda), señalando que a pesar de lo dispuesto en los arts. 41.3 y 64.3 del PHE, tales normas se muestran desconectadas del Plan de Desarrollo, al referirse a la masa de agua de nominada "Río Ara desde la población de Fiscal hasta el río Sieste", que es el ámbito en el que se sitúan las localidades afectadas por el embalse de Jánovas, sin hacer referencia a que el Plan de Desarrollo sea una determinación derivada del PHN, considerando que no estando ante una determinación nueva, que ha de asumirse por derivar de la prescripción del PHN en vigor desde 2005, que se acoge en el PHE 2010-2015 para su realización en el periodo 2013-2016 y que no se ha ejecutado porque se ha incumplido la previsión temporal, el trasladar el Plan de Desarrollo al horizonte temporal 2028-2033 y sacarlo de la programación, no se ajusta al art. 9.3 de la Constitución ; 2) desconexión con la realidad a la que se proyecta la regulación, argumentado sobre los enormes daños de distinta naturaleza que ha producido en la zona la planificación hidrológica y que relegar injustificadamente el Plan de Desarrollo al horizonte temporal 2028-2033, es absolutamente inidóneo para cumplir los objetivos a los que se supedita, por lo que la determinación discutida ex arbitraria ex art. 9 de la Constitución ; 3) regulación carente de eficacia, incumplimiento de la función planificadora, en cuanto las medidas primordiales en cuestión, que consumen más de la mitad del total de la inversión, se agrupan bajo la tipología número 19, en la consideración de que no son medidas propias del Plan, porque se entiende que satisfacen "otros usos asociados al agua", sin que ello se explique, subyaciendo al parecer, que en tal condición de medidas impropias su destino es el horizonte temporal más alejado en el tiempo, 2028-2033, concluyendo que dicha determinación vulnera el art. 9.3 CE , por su ineficacia y arbitrariedad en cuanto con ello se renuncia a cumplir la función de planificación y concreción; y 4) regulación carente de razonabilidad, ausencia de justificación, en cuanto la Administración ha cambiado radicalmente de criterio en la forma de catalogar y financiar el Plan de Desarrollo como medida del PHE, sin justificar la causa y motivo para ello.

Se denuncia también en la demanda la vulneración de los principios de igualdad equidad y proporcionalidad, alegando que otros planes de restitución sí tienen financiación reconocida en el ciclo 2016-2021, aplicando un tratamiento diferente a situaciones similares sin justificación y señalando que las particulares y únicas circunstancias concurrentes en el caso de Jánovas exigen de manera inexorable la restitución del equilibrio justo, lo que pasa necesariamente por acometer sin dilación el Plan de Desarrollo Sostenible comprometido.

Concluye que en caso de declaración de la pretendida nulidad del Real Decreto 1/2016 en los aspectos cuestionados, se declare también la obligación de la Administración General del Estado de aprobar una nueva regulación que atienda a las actuaciones incluidas en el Plan de Desarrollo Sostenible respetando sus condiciones e integrándolo en el Plan Hidrológico Nacional.

Por su parte el abogado del Estado, en la contestación a la demanda se opone a las argumentaciones del actor señalando: que la inclusión del Plan de Desarrollo Sostenible en el entorno de Jánovas no implica necesariamente un compromiso de plazos, ya que tal actuación ha de llevar un proceso específico al efecto, atendiendo a lo dispuesto en el art. 10 de la LPHN, y sometida a la priorización que establece la Ley de Presupuestos Generales del Estado , cuya elaboración resultaría inviable de incluir todas las actuaciones recogidas en el PHN en el horizonte 2015-2021; que ha habido un proceso de participación suficiente en la elaboración del PH, refiriendo los tres procesos que tuvieron lugar al efecto; que en la información pública ya estaba aplazada la inversión a otros horizontes, formulándose alegaciones por la Asociación de Vecinos Afectados por el Proyecto de Obras del Embalse de Jánovas en junio de 2015, en el sentido de que se concretaran las inversiones del Plan de desarrollo sostenible dentro del periodo 2015-2021, que fue objeto de respuesta en el sentido que el Programa de Medidas solo puede incluir actuaciones con presupuesto comprometido, por lo que se recoge la inversión pero en un horizonte de futuro y la actualización de la ficha se tendrá en cuenta durante el desarrollo del Plan; que el plan define los criterios para temporalizar las inversiones en el apartado XII.2.2, criterio de techo de gasto y posibilidades presupuestarias, que en caso de las inversiones de la Dirección General de Aguas se utilizó para ello las actuaciones que tenían realizada reserva de crédito en el horizonte 2015-2021; que otras muchas actuaciones del PHN vieron afectados su plazos de inversión; que la ficha del Plan de Jánovas de 2014 forma parte también del Plan de 2016, ya que el apartado II.2 del Anexo 5.1 (Programa de medidas, Desglose) de la Memoria del Plan se recoge de forma íntegra las fichas procedentes del Plan Hidrológico 2010-2015 (en formato digital), por lo que la concreción de medidas es la misma y la ficha debe ser actualizada conforme se vaya avanzando en la elaboración de los planes, convenios y proyectos que detallen las actuaciones a acometer y la fuente de financiación; que el Plan de Desarrollo Sostenible para el entorno territorial de Jánovas ha sufrido retrasos por la necesidad de someterse a Evaluación Ambiental Estratégica, que puede suponer una ralentización en la ejecución definitiva, no obstante, el desplazamiento de la previsión de inversión al horizonte 2028-2033 no implica que esa previsión no pueda revisarse en la revisión del plan hidrológico que ha de culminarse en diciembre de 2021; que según resulta de los arts. 68.2 y 68.3 de la normativa, la no inclusión de la financiación del Plan de Desarrollo Sostenible (PDS) en el periodo 2015-2021 no excluye la posibilidad de que en caso de que se contase con un proyecto definitivamente aprobado pueda llegarse a ejecutar en el horizonte 2015-2021; que la clasificación de medidas concretas en 19 categorías no afecta a los objetivos generales de los planes que las agrupan, es decir, que aun cuando algunas medidas del PDS estén clasificadas como de tipo 19 no quiere decir que vaya a condicionar el desarrollo del Plan en cuanto su objetivo es la consecución de un desarrollo sostenido del territorio; que la Administración tiene voluntad de llevar a cabo actuaciones de compensación en Jánovas, como resulta de la medida de restauración del río Ara en la ubicación de la presa de Jánovas, que se desglosó en su momento del PDS, porque estaba en tramitación más avanzada; finalmente señala que invocándose la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos a que se refiere el art. 9.3 de la Constitución , el recurrente no justifica las condiciones que la jurisprudencia y las normas aplicables exigen para acreditar tal causa de nulidad.

El planteamiento de la demanda viene a cuestionar el ejercicio de la potestad reglamentaria plasmado en el Real Decreto 1/2016 impugnado, denunciando la vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad por las distintas razones ya indicadas.

A tal efecto no puede perderse de vista que tratándose de la impugnación de una disposición normativa, el control jurisdiccional alcanza a la observancia del procedimiento de elaboración legalmente establecido, con respeto al principio de jerarquía normativa y de inderogabilidad singular de los reglamentos, así como la publicidad necesaria para su efectividad ( art. 9.3 CE ), según establece el art. 52 de la Ley 30/92 , y el art. 131 de la actual Ley 39/2025 , y que son las delimitaciones sustantivas y formales de la potestad reglamentaria las que determinan el ámbito del control judicial de su ejercicio, atribuido por el art. 106 de la Constitución , en relación con el art. 1 de la Ley 29/98, a la Jurisdicción Contencioso Administrativa , lo que se plasma en el juicio de legalidad de la disposición general en atención a las referidas previsiones de la Constitución y el resto del ordenamiento, que incluye los principios generales del Derecho (interdicción de la arbitrariedad, proporcionalidad,...), y que conforman las referidas exigencias sustantivas y formales a las que ha de sujetarse, cumplidas las cuales, queda a salvo y ha de respetarse la determinación del contenido y sentido de la norma, que corresponde al titular de la potestad reglamentaria que se ejercita y que no puede sustituirse por las valoraciones subjetivas de la parte o del propio Tribunal que controla la legalidad de la actuación, como resulta expresamente del artículo 71.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , que aun en el supuesto de anulación de un precepto de una disposición general no permite determinar la forma en que ha de quedar redactado el mismo.

Como señala la sentencia de 16 de diciembre de 2008 (rec. 61/2007 ) "las apreciaciones subjetivas del recurrente sobre la oportunidad del criterio establecido por el titular de la potestad reglamentaria, cualquiera que sea la valoración que merezca, no constituye una razón o motivo de nulidad de la disposición, pues, como ya señalamos al examinar la jurisprudencia sobre el alcance del control jurisdiccional de la potestad reglamentaria, se trata de valoraciones que pertenecen al ámbito de la discrecionalidad y consiguiente decisión del contenido y sentido de la norma, que corresponde al titular de la potestad reglamentaria que se ejercita, sin que la impugnación de una disposición general pueda fundarse en los criterios de oportunidad o conveniencia subjetivos de quien la impugna, como señala la sentencia de 5 de diciembre de 2007 , consideraciones de oportunidad que, como indica la sentencia de 13 de junio de 2007 , no suponen en modo alguno que la regulación sea contraria a derecho".

El control judicial del ejercicio de la potestad reglamentaria, en lo que atañe a la interdicción de la arbitrariedad, establecida para todos los poderes públicos en el artículo 9.3 CE , responde a la necesidad de evitar que el contenido de la norma sea incongruente o contradictorio con la realidad que se pretende regular, con la "naturaleza de las cosas" o la esencia de las instituciones, o que el sentido de la decisión, como señala la sentencia de 12 de junio de 2006 , "no tiene motivación respetable, sino-pura y simplemente- la conocida sit pro ratione voluntas o la que ofrece lo es tal que escudriñando su entraña, denota, a poco esfuerzo de contrastación, su carácter realmente indefinible y su inautenticidad ( STS 13-7-1984 , 21-11-1985 , 1-12-1986 , 19-5-1987 ...)."

Sobre este último aspecto de la motivación, señala la STS de 13 de noviembre de 2000 , que "una de las manifestaciones características de la discrecionalidad administrativa es, sin duda, la reglamentaria, en la que el titular de la potestad tiene una libertad de opción o de alternativas dentro de los márgenes que permite la norma que se desarrolla o ejecuta, pero aun así la motivación, por la que se hace explícita las razones de la ordenación, es garantía de la propia legalidad, ya que, incluso, la razonabilidad, al menos como marco o límite externo a la decisión administrativa válida, sirve de parámetro para el enjuiciamiento del Tribunal y puede justificar, en su caso, la anulación de la norma reglamentaria". Lo que no impide tomar en consideración las particularidades que la motivación presenta en relación con el ejercicio de la potestad reglamentaria, a las que alude la STS de 22 de junio de 2004 , cuando señala que "el deber de motivación, que constituye una garantía del actuar administrativo, no tiene la misma plasmación jurídica en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales que en el procedimiento administrativo, al engarzarse en aquél caso en los presupuestos constitucionales sobre la justificación de la norma reglamentaria, por lo que cabe desestimar que se haya acreditado que la norma reglamentaria impugnada carezca de motivación o de razón suficiente para su adopción, o que sean insuficientes los estudios previos, o los informes preceptivos evacuados, que constituyen, según tiene declarado esta Sala del Tribunal Supremo, cánones válidos para enjuiciar la conformidad a Derecho de las disposiciones generales".

Pues bien, como se indica en la contestación a la demanda, la parte con sus alegaciones no justifica la arbitrariedad que denuncia en el ejercicio de la potestad reglamentaria plasmada en el Real Decreto impugnado, en ninguno de los dos aspectos antes indicados de: incongruencia con la realidad regulada y la naturaleza de las cosas o ausencia de la adecuada motivación.

Así y como ampliamente razona el recurrente en la demanda, las medidas integradas en el planeamiento de primer ciclo aprobado por Real Decreto 129/2014, para el periodo 2013-2015, respondían a una determinación proveniente del PHN, concretamente la Disposición Adicional Octava de la Ley 11/2005, de 22 de junio , modificando la Ley 10/2001 del Plan Hidrológico Nacional, que desestimó la construcción del pantano de Jánovas y estableció la obligación de la Administración central, autonómica y local de elaborar conjuntamente un Plan de Desarrollo Sostenible para el municipio afectado, de manera que es este PDS el que contempla la realidad socioeconómica sobre la que se proyecta y establece las medidas que entiende adecuadas para la recuperación de la zona afectada, medidas que, por otra parte, no se cuestionan en la demanda y que se integran en el planeamiento hidrológico de 2014, en atención a la definición y alcance que resultan del PDS, reflejándose en la correspondiente ficha. Pues bien, el hecho de que la revisión del planeamiento por el Real Decreto 1/2016 tenga que partir de esa integración en el planteamiento anterior no cambia ni modifica la realidad a la que responden tales medidas y su configuración y justificación en los términos que resultan del PDS, y así se recogen en el Anexo 5.1 de la Memoria del Plan, Programa de Medidas, que comienza por referirse en la relación o enumeración de programas al Plan de Desarrollo Sostenible para el entorno territorial de Jánovas y recoge después en el cuadro las medias como correspondientes a las previsiones del mismo que figura como tal programa, de manera que carece de fundamento el planteamiento de la parte que entiende que las normas del PHE (arts. 41.3 y 64.3) se muestran desconectadas del Plan de Desarrollo, en cuanto en el apéndice 10 aparece como objetivo la masa denominada "Río Ara desde la población de Fiscal hasta el río Sieste", siendo que de manera concreta las medidas en cuestión se integran en razón y por referencia al PDS, y tampoco puede acogerse la alegación de la parte sobre la falta de incorporación de la ficha correspondiente, pues en el mismo anexo 5.1 se indica que entre las fichas descriptivas de las medidas se incluyen las elaboradas en el Apéndice II del Anejo X del plan hidrológico 2010-2015, para completar la información de todas aquellas actuaciones que no han sido finalizadas o descartadas, situación en la que se encuentran las medidas correspondientes al PDS, ficha que lógicamente se habrá de modificar en cuanto se vaya avanzando en el programa correspondiente, en este caso el PDS.

No puede hablarse, por lo tanto, de desajuste con el PHN, al que responden las medidas previstas en el PDS y tampoco de desconexión con la realidad a la que se proyecta la regulación, pues la realidad es la que se define por el PDS incorporado al planeamiento, puesta en relación con el grado de ejecución alcanzado, que en este caso, como reconoce la propia parte recurrente no se ha llegado ni siquiera a aprobar definitivamente.

Y es la realidad existente al revisarse el Plan Hidrológico en relación con el estado de elaboración del Plan de Desarrollo Sostenible un factor determinante del horizonte temporal de la inversión, como se deduce del referido Anexo 5.1, que en relación con el estado de ejecución de las medidas previstas en el PDS se indica que no se ha iniciado, lo cual es congruente con la falta de aprobación del mismo, reconocida por la parte y debida precisamente a las dificultades en la evaluación ambiental, y es en razón de no haberse iniciado la ejecución que la dotación presupuestaria se refiere al horizonte temporal 2028-2033, al igual que sucede con las demás medidas o actuaciones que figuran como no iniciadas en la relación recogida en dicho Anexo. Lo que ha de ponerse en relación con el criterio establecido en el apartado XII.2.2 de la Memoria, según el cual las medidas se han establecido teniendo en cuenta los objetivos medioambientales a alcanzar y las posibilidades de ejecución presupuestaria de las diferentes administraciones, teniendo en cuenta el análisis del techo máximo de gasto en un escenario de consolidación fiscal.

No se justifica tampoco la alegación de la parte que pone en relación la clasificación de las medidas en una determinada tipología, en este caso 19, con el retraso en el horizonte temporal de su ejecución, siendo que esta ejecución viene condicionada por el estado de desarrollo del programa correspondiente, que en este caso es el Plan de Desarrollo Sostenible.

Se desprende de todo ello que, en contra de lo alegado por la parte, las medidas establecidas en el PHE impugnado responden a la realidad definida y objetivos valorados en el Plan de Desarrollo Sostenible y que es su estado de elaboración, pendiente de aprobación, en su condición de programa, el factor condicionante del horizonte temporal de ejecución, que se establece en los mismos términos que los demás casos cuyo estado de ejecución de la medida se define como no iniciado. Y por otra parte, la justificación o motivación resulta del procedimiento de elaboración y su plasmación en los términos que se reflejan en los distintos documentos que conforman el PH, en cuya elaboración se han llevado a cabo distintos periodos de consultas e información pública, reflejando el abogado del Estado la concreta formulación de alegaciones por la Asociación de Vecinos Afectados por el Proyecto de Obras del Embalse de Jánovas en 2015, planteando la necesidad de concretar las inversiones del PDS en el periodo 2015-2021, que fue objeto de respuesta en el sentido de que el Programa de Medidas solo puede incluir actuaciones con presupuesto comprometido, por lo que se recoge la inversión pero con un horizonte futuro.

Por todo ello ha de desestimarse la alegación de vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad, que por distintas razones , se formula en la demanda, y así mismo la denuncia de infracción de los principios de igualdad, equidad y proporcionalidad, bastando la simple consulta del Anexo 5.1 de la Memoria, para advertir la distinta situación de las actuaciones que invoca como referencia, todas ellas construcciones en marcha, y teniendo justificación suficiente las previsiones establecidas en relación con la efectividad de las medidas en cuestión, que viene condicionada por el procedimiento de elaboración y aprobación del Plan de Desarrollo Sostenible, que se desarrolla aparte del Planeamiento Hidrológico impugnado, por lo que no pueden imputarse a éste último los efectos que derivan de aquel procedimiento, al que refiere la parte, justificadamente, la larga prolongación en el tiempo de las perjudiciales consecuencias de la programación hidrológica que resultó fallida, para los intereses del ámbito territorial afectado.

Por todo ello procede desestimar el recurso, lo que determina, de conformidad con el art. 139.1 LJCA , la imposición de las costas a la parte recurrente, que la Sala, haciendo uso de las facultades establecidas en n.º 4 de dicho precepto y atendiendo a las circunstancias del caso, establece en la cantidad máxima, por todos los conceptos, de 4.000 euros, más IVA, a favor de la Administración demandada.