STS, 1 de Febrero de 2010

La Sección 3ª, de refuerzo, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal

Superior de

Justicia de

Aragón dictó

sentencia con fecha de julio de

(recurso contencioso-administrativo 93/2001 ) en la que, estimando el recurso interpuesto por D. Fermín y 129 personas más cuyos nombre figuran en el encabezamiento, se declara "...la nulidad de la Junta General de la Comunidad de Regantes de Fraga, Velilla de Cinca y Torrente de Cinca celebrada el día 14 de mayo de 2000, así como la de todos los acuerdos en ella adoptados".

La sentencia fundamenta la estimación del recurso haciendo las siguientes consideraciones:

la Junta General de la Comunidad demandada celebrada el día 14 de mayo de 2000 tuvo lugar bajo Orden del Día que incluía como punto número 4 "Examen y aprobación si procede del presupuesto de ingresos y gastos de esta Comunidad para el presente ejercicio del 2000 y cuota de Alfarda para mismo periodo".

Al tratar de tal punto en el orden del día, se propuso la aprobación de una partida de 347.186.658 Pts.

relativa al proyecto de modernización del sector "F", dentro del más amplio de reforma de los regadíos del sistema "a manta" al sistema "por goteo", cuyo presupuesto total ascendía a casi tres mil millones de pesetas.

Como resulta de lo anterior, bajo la genérica convocatoria de aprobación de ingresos y gastos, lo que realmente se acordó fue la puesta en marcha de modo definitivo del cambio del sistema de riego, tomando decisión trascendental sobre el importe total que iba a suponer y sobre la forma de comenzar su abono. Y ello sobre la cantidad inicial de más de casi de tres mil millones de pesetas prevista e indicada antes.

Ambas decisiones, de cambio paulatino del sistema de riego y de fijación del importe que finalmente iba a suponer tanto a la Comunidad como a sus participes su establecimiento no puede considerarse de trascendencia ordinaria dentro de la finalidad y competencias que la Comunidad tiene legalmente atribuidas: el cambio de sistema de riego por afectar a la esencia misma de la razón de ser y finalidad de la Comunidad; el importe económico por la importancia del desembolso que para la Comunidad y sus participes iba inevitablemente a tener. Conclusión ratificada por el hecho demostrado y conocido por la Junta de Gobierno de haber existido gran oposición entre los participes respecto de las decisiones a tomar, como queda evidenciado tan solo a la vista del desarrollo de la Junta General anterior a la impugnada y de lo ocurrido días antes y el mismo de la celebración de la que es objeto de este procedimiento.

Por tanto, debe concluirse, como ya hizo sentencia dictada el día 21 de marzo de 2005 por esta misma Sala, Sección 4ª, en procedimiento 881/00 -B que lo que se resolvió afectaba gravemente a los intereses de la Comunidad, tanto por el contenido del acuerdo como por el importe económico de que se trataba. Lo que obligaba a la convocatoria en la forma prevista en el articulo 49.2 de las Ordenanzas, esto es, mediante notificación personal a cada participe, puesto que, si tal modo de convocatoria es excepcional, como alega la Comunidad recurrida, este era un caso en que la excepcionalidad estaba presente.

No convocada la Junta en la forma dicha, quedó afectada de nulidad, lo que procede declarar tal y como interesa la parte recurrente y de acuerdo con lo establecido en el articulo 62.1.e) de la Ley 30/92, de 26b de noviembre , cono los consiguientes efectos de devenir nulos también los Acuerdos tomados en la Junta indebidamente convocada y constituida y de resultar innecesario entrar a resolver sobre el resto de cuestiones suscitadas por el recurrente ya que, siendo nula desde el mismo momento de su constitución toda la Junta de que se trata, las distintas decisiones tomadas quedan igualmente, sin necesidad de nueva declaración, ineficaces.

Como resulta de lo anteriormente expuesto, la demanda ha sido dirigida, y es admitida, en relación con la celebración de la Junta de 14 de mayo de 2000 y por defectos de su convocatoria. En consecuencia carece de virtualidad la alegación hecha como causa de inadmisibilidad del recurso que se fundaba en la interrelación de las cuestiones tratadas en esta Junta y los acuerdos adoptados en otra anterior (...)>>.

La representación de la Comunidad de Regantes de Fraga, Velilla de Cinca y Torrente de Cinca preparó recurso de casación contra dicha sentencia y luego efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 4 de noviembre de 2005 en el que, tras una amplia exposición de antecedentes, aduce cuarto motivos de casación, el primero de ellos al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y los tres restantes invocando el artículo 88.1.d/ de la misma Ley . El enunciado de los motivos es, expuesto en síntesis, el siguiente:

1. Infracción de las normas reguladoras de la sentencia (en particular se citan como infringidos los artículos 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 9.1 y 9.3 de la Constitución, por no contener la sentencia ningún relatos de antecedentes ni de hechos probados.

2. Infracción, por interpretación indebida, del artículo 43.5 de la Ley 30/1992 en relación con la producción del silencio administrativo (la sentencia recurrida no cita ese precepto, pero sí lo hace la sentencia a la que se remite, esto es, la sentencia de 21 de marzo de 2005, dictada en recurso contencioso-administrativo 881/00-B por otra Sección, también de refuerzo, de la misma Sala ).

3. Infracción, por interpretación indebida, del artículo 218.2 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril , en cuanto a la exigencia de notificación personal de la convocatoria.

4. Infracción, por interpretación indebida, del artículo 62.1.e/ de la Ley 30/1992 , porque, aun en el supuesto que hubiese concurrido el defecto de falta de notificación personal de la convocatoria de la Junta, ello significaría simplemente la omisión de un trámite y no la adopción del acuerdo "prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido".

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia estimatoria del recurso de casación

"...procediendo, en fin, como se desprende de lo dispuesto en el artículo 95 , apartados c/ y d/ de la LJCA, con imposición de costas a la parte recurrida>>.

La representación de D. Fermín y demás personados como parte recurrida que figuran junto a él en el encabezamiento se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 27 de marzo de 2007 en el que, después de exponer los antecedentes del caso, formula alegaciones en contra de los distintos motivos de casación aducidos y termina solicitando que se dicte sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la recurrente.

La Abogacía del Estado también había preparado recurso de casación contra la sentencia, pero su recurso fue declarado desierto por auto de la Sección 1ª de esta Sala de 10 de enero de 2006 .

Por lo demás, el Abogado del Estado no formuló oposición al recurso de casación de la Comunidad de Regantes pues cuando se le dio traslado del escrito de interposición para que pudiese oponerse al mismo el representante procesal de la Administración presentó escrito con fecha 6 de marzo de 2007 en el que manifiesta "...que se abstiene de evacuar dicho trámite".

Mediante escrito presentado el 8 de enero de 2008 la representación de D. Fermín y otros aportó copia del auto de la Sección 1ª de esta Sala de 7 de noviembre de 2007 (casación 2080/06 ) en el que se declara la inadmisión del recurso de casación interpuesto por la misma Comunidad de Regantes aquí recurrente contra sentencia de la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 21 de marzo de 2005 (recurso 881/00) en la que se anulan los acuerdos adoptados por la Comunidad de Regantes en Juntas Generales de 24 de julio de 1999 y 14 de mayo de 2000, siendo así que los de esta última fecha son los acuerdos a que se refiere el presente recurso de casación, por lo que termina solicitando que se dicte sentencia declarando la inadmisibilidad del presente recurso de casación.

Del citado escrito y documento adjunto se dio traslado a las demás partes. La representación de la Comunidad de Regantes formuló alegaciones mediante escrito presentado el 1 de febrero de 2008 señalando que la resolución aportada carece de incidencia en el presente recurso de casación. La Abogacía del Estado presentó escrito con fecha 31 de enero de 2008 manifestando "...que no tiene nada que alegar en el trámite conferido".

Encontrándose las actuaciones pendientes de señalamiento, la representación de D. Fermín y otros presentó nuevo escrito con fecha 13 de febrero de 2009 al que acompaña copia de la sentencia dictada por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 6 de marzo de 2008 (recurso 690/2003) en la que, citando entre otras la sentencia aquí recurrida, se declara la nulidad de los acuerdos adoptados por la Junta General de la Comunidad de Regantes de 14 de mayo de 2000. Se acompaña también al escrito copia de providencia y diligencia de ordenación de la Sección 1ª de esta Sala del Tribunal Supremo (casación 1138/08 ) de las que resulta que la mencionada sentencia de la Sala de instancia devino firme al haber precluído el plazo para formulación del recurso de casación que la Comunidad de Regantes había preparado contra ella.

Del escrito y los documentos que lo acompañan se dio traslado a las demás partes. La representación de la Comunidad de Regantes presentó escrito el 3 de marzo de 2009 alegando que la declaración de firmeza de la citada resolución no ha venido determinada por el dictado de una sentencia de esta sala sino por la preclusión del plazo para la formalización del recurso. La Abogacía del Estado presentó escrito con fecha 31 de enero de 2008 manifestando "...que nada tiene que alegar, estando al criterio de la Sala sobre el concreto particular".

Quedaron nuevamente las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 27 de enero de 2010, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación del asunto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación lo dirige la representación de la Comunidad de Regantes de Fraga, Velilla de Cinca y Torrente de Cinca contra la sentencia de la Sección 3ª, de refuerzo, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 1 de julio de 2005 (recurso contencioso-administrativo 93/2001) en la que se declara "...la nulidad de la Junta General de la Comunidad de Regantes de Fraga, Velilla de Cinca y Torrente de Cinca celebrada el día 14 de mayo de 2000, así como la de todos los acuerdos en ella adoptados".

Han quedado antes señalados los datos y razones con los que la Sala de instancia fundamenta la estimación del recurso contencioso-administrativo (antecedente primero). También hemos reseñado el enunciado de los cuatro motivos de casación que aduce la Comunidad de Regantes (antecedente segundo). Por tanto, procede que entremos ya a examinar tales motivos, quedando desde ahora anticipado que ninguno de ellos podrá ser acogido.

En el primer motivo se alega la infracción de las normas reguladoras de la sentencia (se citan como infringidos los artículos 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 9.1 y 9.3 de la Constitución) por no contener la sentencia ningún relato de antecedentes ni de hechos probados.

La redacción de la sentencia recurrida no es quizá modélica en lo que se refiere a claridad en la exposición de los datos, antecedentes y razones en los que se basa la decisión; y en alguna ocasión hemos hecho expresa referencia a las deficiencias de fundamentación advertidas en sentencias dictadas por la Sección de refuerzo o de apoyo de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Aragón (puede verse nuestra sentencia de 6 de noviembre de 2009 dictada en recurso de casación 4543/05 ). Sin embargo, en el caso que nos ocupa no hay razones para casar y anular la sentencia por el defecto que se le reprocha.

No siendo formalmente exigible que la sentencia dictada por un juzgado o tribunal del orden contencioso-administrativo contenga un relato de hechos probados, la sentencia que aquí nos ocupa contiene un apartado de "antecedentes de hecho" en el que, ciertamente, se contiene poco más que una suscinta reseña de los trámites procesales habidos hasta el momento de dictar el fallo, con trascripción, eso sí, de las pretensiones formuladas por los litigantes en el suplico de sus escritos de demanda y de contestación. Nada se dice en esos antecedentes acerca de lo sucedido con anterioridad a la adopción de los acuerdos de la Comunidad de Regantes impugnados, ni sobre el contenido de éstos. Sin embargo, en el fundamento primero de la sentencia la Sala de instancia expone algunos datos sobre el orden del día que figuraba en convocatoria de la Junta General, en particular sobre las cuestiones relacionadas con el punto 4º/ de ese orden del día. A partir de ahí, los fundamentos segundo, tercero y cuarto de la sentencia se dedican a explicar que, dado el significado y relevancia de las cuestiones que debían abordarse en ese punto del orden del día, la convocatoria de la Junta General debería haberse hecho mediante notificación personal; y por ello considera que la Junta es nula desde el momento mismo de su constitución, declarándose también nulos los acuerdos que en ella se adoptaron.

Siendo esa la secuencia expositiva de la sentencia, no cabe afirmar que la Sala de instancia haya incurrido en omisiones o carencias que invaliden la sentencia desde el punto de vista formal, ni que permitan tacharla de falta de motivación. Así, la sentencia recurrida, aparte de la remisión que hace a un pronunciamiento anterior recaído en un proceso en el que también había sido parte la Comunidad de Regantes, contiene en sí misma los elementos de hecho y de derecho imprescindibles para que la decisión que alberga deba considerarse suficientemente motivada. Por tanto, el motivo debe ser desestimado.

Carece de toda consistencia el motivo de casación segundo en el que se alega la infracción, por interpretación indebida, del artículo 43.5 de la Ley 30/1992 en relación con la producción del silencio administrativo.

Sucede que la sentencia recurrida no interpreta ni aplica el mencionado precepto de la Ley 30/1992 , ni aborda cuestión alguna relacionada con el silencio administrativo, que, por lo demás, tampoco había sido suscitada en el curso del proceso. Parece ser -así se deriva de lo alegado en el desarrollo del motivo- que sí se abordó una cuestión relacionada con el silencio administrativo en la sentencia de 21 de marzo de 2005 (recurso contencioso-administrativo 881/00 -B) que había sido dictada por una Sección distinta de la misma Sala del Tribunal Superior de Justicia de Aragón y a la que se remite la sentencia recurrida. Pero esa remisión que se hace en el fundamento tercero de la sentencia aquí recurrida sólo opera con el alcance y en el aspecto al que específicamente se alude, esto es, para explicar que la relevancia y el importe económico de las materias a tratar en el orden del día de la Junta General exigía la notificación personal de la convocatoria. Por tanto, la remisión a lo razonado en una sentencia anterior sobre esa concreta cuestión en modo alguno habilita para que, ahora en casación, se suscite un debate sobre cuestiones y extremos de aquella sentencia que no han sido debatidos en el caso que nos ocupa.

En el motivo tercero se alega la infracción del artículo 218.2 del Reglamento del Dominio

Público Hidráulico aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, señalando la recurrente que es incorrecta la interpretación del precepto que realiza la Sala de instancia pues, frente a lo que se dice en la sentencia, la norma citada no justifica la exigencia de notificación personal de la convocatoria de la Junta General de la Comunidad de Regantes. Pues bien, el planteamiento de la recurrente no podrá ser acogido.

Según lo dispuesto en el 218.2 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico la convocatoria de la Junta ha de hacerse al menos con quince días de anticipación, y, por regla general, mediante edictos municipales y anuncios en la sede de la Comunidad y en el Boletín Oficial de la provincia. No obstante, el precepto establece que "...En los supuestos de reforma de Estatutos y Ordenanzas o de asuntos que, a juicio de la Junta de Gobierno, puedan comprometer la existencia de la Comunidad o afectar gravemente a sus intereses, la convocatoria tendrá la adecuada publicidad mediante notificación personal, o anuncios insertados en los diarios de mayor difusión en la zona ". En términos similares se expresa el artículo 49.2 de las Ordenanzas de la Comunidad de Regantes -que también se cita en la sentencia de instancia- si bien esta norma estatutaria establece que en los supuestos mencionados "... la convocatoria se realizará mediante notificación personal y anuncios insertados en uno de los diarios de mayor difusión en la región ".

Es cierto que, según el precepto del Reglamento del Dominio Público Hidráulico corresponde a la Junta de Gobierno la apreciación de si concurren algunos de los supuestos en los que procede la publicidad reforzada de la convocatoria; pero es indudable que la apreciación que realice la Junta de Gobierno puede ser impugnada y revisada en vía jurisdiccional. Pues bien, la sentencia recurrida expone las razones -a las que se unen las ofrecidas en un pronunciamiento anterior que se cita, y que la Comunidad de Regantes también conoce por haber sido parte en aquel proceso- que llevan a concluir que en este caso debió hacerse la notificación personal, dada la trascendencia y envergadura económica de las cuestiones a tratar, que podrían afectar a la razón de ser y a la finalidad misma de la Comunidad de Regantes; y atendiendo también al hecho, que la Sala de instancia destaca, de la gran controversia y oposición que aquellas cuestiones suscitaban entre los partícipes, circunstancia que la Junta de Gobierno conocía, según explica la sentencia, pues así lo evidenciaba el desarrollo de la Junta General anterior y lo ocurrido días antes y el mismo día de celebración de la Junta en la que adoptaron los acuerdos impugnados.

Por tanto, queda suficientemente explicada en la sentencia la trascendencia y excepcionalidad de los asuntos a tratar.

La representación de la Comunidad de Regantes aduce que, aun así, el artículo 218.2 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico contempla dos fórmulas alternativas de publicidad reforzada de la convocatoria para estos casos, la notificación personal "o" los anuncios insertados en los diarios de mayor difusión en la zona; por lo que no cabe imponer como preceptiva la primera. Sucede, sin embargo, que en el caso presente no se siguió ninguna de ellas, pues no consta, ni se alega siquiera, que la convocatoria hubiese sido anunciada en alguno de los diarios de mayor difusión en la zona, lo que ya sería bastante para la desestimación del argumento. Pero, además, hemos visto que en el artículo 49.2 de las Ordenanzas de la Comunidad de Regantes tales modalidades de publicidad reforzada no se contemplan como alternativas sino acumulativas ( la convocatoria se realizará mediante notificación personal "y" anuncios insertados en uno de los diarios de mayor difusión en la región ), lo que no viene sino a reforzar la conclusión de que hubo incumplimiento al no darse a la convocatoria la publicidad debida.

Por último, en el motivo cuarto la recurrente alega que en la sentencia se hace una interpretación indebida del artículo 62.1.e/ de la Ley 30/1992 , porque, aunque fuese exigible la notificación personal de la convocatoria de la Junta, el defecto significaría simplemente la omisión de un trámite, no la adopción del acuerdo "prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido".

Frente a lo que sostiene la recurrente debe notarse que la omisión detectada no es un mero defecto procedimental, carente por sí mismo de relevancia invalidante, sino que supone la omisión de una trámite esencial del procedimiento en cuanto vulnera la exigencia de publicidad reforzada que opera en aquellos supuestos en los que la Junta General va abordar cuestiones de especial trascendencia, lo que supone que la propia constitución de la Junta y el desarrollo de la sesión están viciados en su origen, lo que equivale a una falta absoluta del procedimiento que inevitablemente se comunica a los acuerdos allí adoptados, que también están viciados de nulidad.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, debiendo imponerse las costas a la Comunidad de Regantes recurrente según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , si bien, como permite el apartado 3 del mismo precepto, dada la índole del asunto y la distinta actividad desplegada por las partes recurridas en el trámite de oposición al recurso de casación y en las actuaciones que se desarrollaron con posterioridad (véanse antecedentes tercero a sexto), procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de dos mil quinientos euros (2.500 #) por el concepto de honorarios correspondientes a la defensa de D. Fermín y otros, y de quinientos euros (500 #) por el concepto de defensa y representación de la Administración del Estado.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.