STS, 25 de Enero de 2010

La Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de

Justicia de Cataluña dictó sentencia con fecha 19 de septiembre de 2002 (recurso contencioso administrativo 3277/98 ) en cuya parte dispositiva se establece:

Que ESTIMAMOS el presente recurso contencioso administrativo interpuesto a nombre de la entidad

MONT, SA. contra el Acuerdo de 22 de septiembre de 1998 del Pleno del AYUNTAMIENTO DE SANT CUGAT DEL VALLES por virtud del que, en esencia, se informó desfavorablemente sobre "la tramitació del Programa d'Actuació Urbanística al sector de la Ronda Sud" del citado municipio, del tenor explicitado con anterioridad, y ESTIMANDO la demanda articulada anulamos el acto impugnado por ser disconforme a derecho y acordamos que la Administración demandada admita la solicitud efectuada y le dé el trámite previsto por la legislación urbanística. Sin efectuar especial pronunciamiento sobre las costas causadas>>.

Para fundamentar el pronunciamiento contenido en la parte dispositiva la sentencia recurrida expone, en lo que aquí interesa, las siguientes consideraciones:

(...) SEXTO.- Sentado lo anterior y en la materia que nos ocupa, en línea con reiterada doctrina jurisprudencial -ya desde las Sentencias del Tribunal Supremo Sala 3ª Sección 4ª de 10 de febrero de 1986, de 28 de abril de 1986, de 8 de julio de 1987 y las que en ellas se citan-, y por ser criterio seguido por esta Sección y Sala tanto para los casos de denegación para la aprobación inicial como, por identidad de razón, para los casos de suspensión de la aprobación inicial con efectos equiparables o equivalentes -así por todas, la Sentencia n° 479, de 23 de mayo de 2002 -, que se reitera, debe señalarse que la decisión del presente caso para las alegaciones restantes deriva de lo siguiente:

1. - Los particulares tienen derecho a la tramitación de los Planes que se deban a su iniciativa y que, en consecuencia, la Administración no debe cercenar "a limine" y sin mayores argumentaciones esa tramitación. Dicho en otras palabras, no cabe reconocer discrecionalidad alguna que permita omitir los fundamentos de una denegación que, sin ellos, legitimaría en la práctica la arbitrariedad o la discriminación al tiempo de hacer o no posible la iniciación del expediente.

2. - El acto de aprobación inicial es un acto de trámite del procedimiento cuya resolución vendrá

   determinada por la aprobación definitiva del plan. No constituye un acto automático y debido, sino que implica una toma de, posición, siquiera del carácter inicial, respecto de una determinada realidad urbanística y su normativa, o lo que es lo mismo, supone una primera valoración de esa realidad proyectada en el plan o proyecto de que se trate, que como tal puede resultar positiva, dando paso así a los siguientes trámites del procedimiento, pero que muy bien puede resultar negativa, por considerar jurídicamente inadecuada la iniciativa de planificación urbanística cuya tramitación se pretende, en cuyo caso procederá denegar la aprobación inicial, y ello tanto cuando tal iniciativa provenga de la propia administración como de los particulares, claro está que dicha denegación sólo se justificará jurídicamente, cuando las deficiencias o defectos observados no puedan subsanarse o suplirse durante la sustanciación del procedimiento.

3. - Efectivamente deben distinguirse dos tipos de defectos:

Los que resulten terminantemente insubsanables y que deben provocar la denegación de la aprobación inicial por claras razones de economía procesal ya que sería absurdo tramitar un largo procedimiento sabiendo de antemano que resultaba imposible la obtención de la aprobación definitiva.

Las deficiencias que pueden ser corregidas a lo largo del procedimiento y que no deben impedir la aprobación inicial dado que ésta no es una resolución sino un acto de trámite que prepara la resolución final. En materia urbanística todo el itinerario que conduce a aquélla ha sido dibujado, en lo que ahora importa, como un conjunto de oportunidades para la modificación -y por tanto subsanación de deficiencias- del instrumento proyectado.

4. - El derecho a la tramitación de los Planes quiebra en los casos en que el Plan proyectado viole de forma clara, palmaria y manifiesta el ordenamiento urbanístico vigente -así los planes de superior jerarquía o las normas legales de aplicación directa-, pues en tal caso razones de economía y de lógica imponen el inicial rechazo del proyecto al ser inviable o inútil la prosecución del trámite. Por contra, cuando los impedimentos para denegar la aprobación inicial son discutibles y por tanto no amparables en principio alguno de economía procesal, debe prevalecer el derecho al trámite y proseguirse la tramitación del expediente en el cual se pueden introducir las modificaciones, condicionamientos o plazos que la Ley permite.

5. - Es más, en el acto de aprobación inicial es suficiente ponderar esa potencialidad o susceptibilidad de subsanación de deficiencias o de introducción de modificaciones, condicionamientos o plazos, desde luego sin devaluar la trascendendia de la tramitación ulterior para terceros y para el ejercicio de las competencias de planificación urbanísticas en sede de aprobación provisional y definitiva, ya que no cabe olvidar que es en la fase de otorgar o denegar esas aprobaciones donde procede pronunciarse sobre el fondo de la/s cuestión/ones suscitada/s, debiendo ser examinado y decidido todo lo que corresponda, sin perjuicio y a salvo el control jurisdiccional que pudiera instarse sobre esas materias de fondo. Pues bien, en atención al planeamiento preexistente, especialmente el general en liza, suficientemente caracterizado el presente caso por la inexistencia de una imposibilidad legal, patente, notoria, insoslayable y manifiesta de que el instrumento de ordenación de autos no pudiera obtener la aprobación definitiva, en su caso, con la introducción de modificaciones, modalidades, condicionamientos, plazos o prescripciones de su razón debe estimarse que no nos hallamos en el supuesto excepcional que autoriza un rechazo "ad limine" ni siquiera por la vía de la suspensión de la aprobación inicial a modo de involucrar ese supuesto como de predeterminación de lo qué finalmente deba resolverse, por lo que, en consecuencia, en el caso aquí debatido la parte actora no puede, por ello, verse privada del tamiz de las sucesivas fases del procedimiento administrativo hasta que se produzca el acto final definitivo que poniendo término a la vía administrativa, en su caso, permitirá a los interesados acudir válidamente al proceso jurisdiccional para impugnarlo si disintiesen del sentido y términos en que venga pronunciado, en acentuado número de ocasiones bien diferentes de los de la aprobación inicial. Por todo ello, sin haberse probado terminantemente la existencia de un vicio con virtualidad bastante para evidenciar la necesidad de la no continuación del procedimiento, procede estimar el presente recurso contencioso administrativo en la forma y términos que se fijarán en la parte dispositiva según lo pretendido por la parte actora, sin que sea dable prejuzgar en modo alguno el fondo de lo que sólo podrá decidirse ultimando la tramitación administrativa con todas las garantías y a resultas en su caso y en ese momento de las impugnaciones jurisdiccionales contencioso administrativas a que haya lugar.

Por todo ello procede estimar el presente recurso contencioso administrativo anulando el acto impugnado por ser disconforme a derecho y acordando que la Administración demandada admita la solicitud efectuada y le de el trámite previsto por la legislación urbanística, en la forma y términos que se fijarán en la, parte dispositiva...>>.

Contra la mencionada sentencia el Ayuntamiento de Sant Cugat del Vallés preparó e interpuso recurso de casación en el que aducía tres motivos de los que sólo el primero fue admitido a trámite, y finalmente fue desestimado por sentencia de esta Sala de 11 de junio de 2006 casacion que declaró no haber lugar al recurso de casación.

Siendo ya firme la sentencia, en relación con su ejecución se sucedieron las siguientes incidencias:

1. Por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Sant Cugat del Vallés de 20 de noviembre de 2006 se dejó sin efecto el acuerdo municipal de 22 de julio de 1998 que denegaba la tramitación y se admitió a trámite la petición de tramitación del Programa de Actuación Urbanística promovido por Mont, S.A.

2. - Los servicios jurídicos del Ayuntamiento emitieron informe proponiendo que se formulase consulta a la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona. Se recabó también informe técnico sobre el PAU cuya tramitación había sido ordenada por sentencia, siendo emitido informe por el arquitecto municipal con fecha 12 de marzo de 2.007 .

3. Con fecha 19 de marzo de 2007 el Pleno del Ayuntamiento acordó elevar el PAU a la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona a los efectos del trámite de consulta previa previsto en el Texto Refundido de la Ley de urbanismo de Cataluña aprobado por Decreto-legislativo 1/2005, de 26 de julio, siendo emitido informe el 13 de julio de 2007 en sentido desfavorable, por considerar el organismo informante que el PAU era inviable por no ajustarse a las determinaciones de la Modificación Puntual del Plan General Metropolitano para la preservación del sector de la Torre Negra aprobada el 21 de octubre de 2003.

4. El 17 de septiembre de 2007 el Pleno del Ayuntamiento acuerda, con base en el mencionado informe, denegar la aprobación inicial del Programa de Actuación Urbanística (dicho acuerdo municipal sería luego declarado nulo por auto de la Sala de instancia de 20 de diciembre de 2007 , que no ha sido impugnado en el presente recurso de casación).

5. La representación de Josel, S.L (antes Mont, S.A) dirigió escrito a la Sala de instancia con fecha 28 de marzo de 2007 instando la ejecución forzosa de la sentencia y solicitando que se ordenase al Ayuntamiento que aprobara inicialmente el Programa de Actuación Urbanística y dispusiera la apertura del correspondiente período de información pública.

6. Un vez tramitado el incidente de ejecución, la Sección 3ª de la Sala del Tribunal Superior de

   Justicia de Cataluña dictó auto con fecha 19 de noviembre de 2007 en cuya parte dispositiva se acuerda que por el Ayuntamiento demandando de inmediato y, en todo caso, todo lo más en el plazo de 5 días a contar desde la recepción del oficio que se cursará para la aprobación inicial de la figura de planeamiento de autos lo sea con efectos de la ubicación temporal de la presentación de la documentación actuada por la parte actora resultando de aplicación el Decreto legislativo 1/1990, de 12 de julio , en ese trámite >>. Para fundamentar esta decisión la Sala de instancia expone el siguiente razonamiento jurídico:

   y contando con las alegaciones de la parte demandada de fecha 22 de mayo de 2007 debe resaltarse el tan pronunciado desacierto en que está incurriendo esta última parte puesto que el derecho al trámite que se ha sentado en la sentencia de autos debe ubicarse temporalmente, como inexcusablemente procede, a la fecha en la que se presentó la documentación correspondiente de ahí que los efectos de la aprobación inicial requerida debe entenderse en esa ubicación temporal. Todo ello conlleva que todos los intentos de relegar el caso a disposiciones transitorias posteriores y regímenes de tramitación ó sustantivos posteriores se halla condenado al más radical fracaso.

   Por todo ello la conclusión no puede ser otra que hubiera la Administración actuado conforme a derecho con aprobación inicial bajo el imperio del Decreto Legislativo 1/1990 de 12 de julio -o haya actuado de forma disconforme a derecho -como resulta de la Sentencia firme cuya ejecución nos ocupa- el régimen de tramitación debe ser el mismo, es decir, el consistente en una figura de planeamiento a sujetarse a los dictados del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio. Sostener lo contrario supondría primar la actuación de disconformidad a derecho de la Administración que, desde luego, no se comparte.

   Por consiguiente, deberá acordarse de que por la Administración se acuerde de inmediato y todo lo más en el plazo inferior a 5 días que la aprobación inicial de la figura de planeamiento de autos lo sea con efectos de la ubicación temporal de la presentación de la documentación actuada por la parte actora resultado de aplicación al Decreto Ley 1/1990, de 12 de julio >>.

7. Contra dicho auto el Ayuntamiento de Sant Cugat del Vallés interpuso recurso de súplica que fue desestimado por auto de 26 de marzo de 2008 .

Contra el auto de 19 de noviembre de 2007 , confirmado en súplica por auto de 26 de marzo de 2008 , la representación del Ayuntamiento de La Roca del Vallés preparó recurso de casación y luego formalizó su interposición mediante escrito presentado el 28 de abril de 2008 en el que, invocando lo dispuesto en el artículo 87.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, señala que el auto recurrido contradice la sentencia de cuya ejecución se trata pues en esta no se declara que debía aprobarse inicialmente el PAU. Según el Ayuntamiento recurrente el cumplimiento de la sentencia ofrecía diversas alternativas: que se otorgase la aprobación inicial del PAU, que se requiriese al promotor para la mejora y subsanación de la petición, o que, habiéndose admitido a trámite el PAU, se denegase su aprobación inicial por contradicción con la legislación sectorial; y, sin embargo el auto dictado por la Sala de instancia impone la inmediata aprobación inicial del PAU, sin dar oportunidad a que los servicios técnicos municipales pudiesen emitir informe alguno sobre su contenido. Termina el escrito solicitando que se dicte sentencie que case y anule el auto impugnado declarando ser el mismo contradictorio con la sentencia que se ejecuta.

La representación de Josel, S.L. se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 22 de julio de 2009 en el que, después de exponer los antecedentes del caso, alega que si la Sala de instancia ha ordenado al Ayuntamiento que procediera en el plazo de 5 día a la aprobación inicial del PAU fue para poner fin a un pertinaz incumplimiento de la sentencia dictada en su día, no existiendo contradicción entre lo ordenado en ejecución y lo resuelto en la sentencia. Señala también que, paradójicamente, la Modificación Puntual del Plan general Metropolitano aprobada el 21 de octubre de 2003 e invocada por el Ayuntamiento para denegar la tramitación del OAU ha sido anulada por sentencia de la Sección 3ª de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 16 de febrero de 2009 (recurso contencioso-administrativo 312/2004). Termina el escrito solicitando que se desestime el recurso de casación, con expresa condena en costas al recurrente.

También se opuso al recurso de casación la representación de la Asociación de Vecinos de

Sant Cugat Propietarios del sector Torre Negra y de los demás personados junto a ella que figuran en el encabezamiento. Esta parte recurrida formalizó su oposición mediante escrito presentado el 30 de julio de 2009 en el que, después de plantear la inadmisibilidad del recurso de casación, aduce que el Ayuntamiento tuvo tiempo de sobra para recabar los informes técnicos que hubiese considerado necesarios y que la voluntad de la Corporación municipal ha sido la de entorpecer el cumplimiento de la sentencia, no solo tratando de eludir la aprobación inicial del PAU sino también denegando su aprobación provisional mediante ulterior acuerdo de municipal de 16 de junio de 2008. Aborda diversas cuestiones sobre la normativa sustantiva que debe regir la aprobación del PAU y sobre la conformidad a derecho de éste, y termina el escrito solicitando que se desestime el recurso de casación con expresa condena en costas al Ayuntamiento recurrente

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el 20 de enero de 2010, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

En las presentes actuaciones se examina el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Sant Cugat del Vallés contra el auto de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 19 de noviembre de 2007 , confirmado en súplica por auto de 26 de marzo de 2008 , dictado en relación con la ejecución de lo resuelto por sentencia en el recurso contencioso-administrativo 3277/98 .

En el antecedente primero han quedado transcritos la parte dispositiva y algunos párrafos de la fundamentación jurídica de la sentencia en cuya ejecución se dictaron los autos aquí recurridos. En el antecedente segundo hemos dejado reseñadas diversas incidencias que se sucedieron en relación con la ejecución de la sentencia, una vez firme ésta, y, en particular, la fundamentación jurídica del auto de 19 de noviembre de 2007 aquí recurrido en casación.

En fin, también hemos expuesto una síntesis de lo que aducen el Ayuntamiento de San Cugat del Vallés en su recurso de casación (antecedente cuarto) y las partes recurridas en sus respectivos escritos de oposición (antecedentes quinto y sexto). Procede entonces que pasemos a examinar la controversia planteada en casación.

Nos encontramos ante un recurso de casación que se formula al amparo de lo previsto en el artículo 87.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, precepto que aparece expresamente invocado en el escrito de interposición y en cuya virtud son susceptibles de recurso de casación "...los (autos) recaídos en ejecución de sentencia, siempre que resuelvan cuestiones no decididas directa o indirectamente en aquélla o que contradigan los términos del fallo que nos ocupa".

Como vimos en el antecedente cuarto, el Ayuntamiento de San Cugat del Vallés señala que el auto recurrido contradice lo resuelto en el fallo pues la sentencia que se ejecuta reconoce el derecho a la tramitación pero no establece que el PAU deba ser aprobado inicialmente. De ello se deriva, según el recurrente, que el cumplimiento de la sentencia ofrecía diversas alternativas, una de las cuales, pero no la única, sería el otorgamiento de la aprobación inicial del PAU (las otras serían que se requiriese al promotor para la mejora y subsanación de la petición, o que, habiéndose admitido a trámite el PAU, se denegase su aprobación inicial por contradicción con la legislación sectorial). Por ello -concluye el razonamiento- el auto dictado se aparta de lo resuelto en la sentencia en cuanto impone la inmediata aprobación inicial del PAU sin dar oportunidad a que los servicios técnicos municipales pudiesen emitir informe alguno sobre su contenido. Pues bien, el planteamiento que acabamos de sintetizar no puede ser acogido.

Por lo pronto debe notarse que la decisión contenida en el auto de 19 de noviembre de 2007 no se adoptó de forma precipitada y sin dar tiempo a que el Ayuntamiento recabase los informes técnicos necesarios. Muy por el contrario, hemos visto en el antecedente tercero que desde que se produjo la firmeza de la sentencia y antes de dictarse el auto aquí recurrido se sucedieron diversas incidencias, y es indudable que durante ese período de tiempo el Ayuntamiento tuvo ocasión de recabar cuantos informes técnicos hubiese considerado necesarios respecto al contenido del PAU a cuya tramitación venía obligado por la sentencia. De hecho, hay constancia en las actuaciones de que antes de que la Sala de instancia dictase el auto aquí recurrido el Ayuntamiento de San Cugat había recabado no sólo un informe jurídico, en el que el letrado informante terminaba proponiendo que se formulase consulta a la Comisión Territorial de Urbanismo, sino también un informe técnico sobre el Programa de Actuación Urbanística cuya tramitación había sido ordenada por la sentencia, informe que fue emitido por el arquitecto municipal con fecha 12 de marzo de 2007 (documentación que la representación de Josel, S.L. aportó al incidente de ejecución mediante escrito de 15 de junio de 2007). Por tanto, no es cierto que el Ayuntamiento no haya tenido ocasión de solicitar informes antes de que la Sala le ordenase la aprobación inicial del PAU.

Por otra parte, la Corporación municipal no ha cuestionado -dice expresamente que comparte- el criterio de la Sala de instancia de que la tramitación del PAU debía hacerse al amparo de la legislación urbanística vigente en la fecha de presentación del indicado instrumento urbanístico (alegación segunda del escrito de interposición del recurso de casación). Pues bien, siendo ello así, y no habiendo señalado los servicios técnicos municipales ninguna otra deficiencia que impida la aprobación inicial, no se entiende el alegato del Ayuntamiento de que el cumplimiento de la sentencia ofrecía diversas alternativas, pues la efectiva realización del "derecho a la tramitación", tal y como éste se explica en el fundamento sexto de la sentencia que se ejecuta, conduce necesariamente a la conclusión de que el Ayuntamiento de San Cugat del Vallés debía acordar la aprobación inicial del PAU.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa deben imponerse las costas por mitad a los recurrentes, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, en atención a la índole del asunto controvertido y a la actividad desplegada por los personados como partes recurridas al oponerse al recurso de casación, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de dos mil euros (2.000 #) por el concepto de honorarios de la defensa de cada una de dichas partes recurridas.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.