STS, 25 de Enero de 2010
| Ponente | PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA |
| ECLI | ES:TS:2010:244 |
| Número de Recurso | 4269/2006 |
| Procedimiento | CASACION |
| Fecha de Resolución | 25 de Enero de 2010 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Enero de dos mil diez.
Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección
Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 4269/2006, interpuesto por la JUNTA DE EXTREMADURA, representada por la letrada de dicha Junta, contra la Sentencia nº 495, dictada el 25 de mayo de 2006 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, recaída en el recurso nº 680/2004, sobre Decreto 27/2004, de 23 de marzo , por el que se modifican las relaciones de puesto de trabajo de personal funcionario y de personal laboral de la Consejería de Sanidad y Consumo de la Junta de Extremadura.
Se ha personado, como parte recurrida, don Fernando , presidente de la Unión Regional de la Central Sindical Independiente y de Funcionarios CSI-CSIF en Extremadura, representado por la procuradora doña Beatriz Martínez Martínez.
En el recurso nº 680/2004, seguido en la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, con fecha 25 de mayo de 2006 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:
"FALLO
Que estimando el Recurso Contencioso Administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Fernández de las Heras en representación de DON Fernando , frente a la Junta de Extremadura, debemos entender como no ajustad[o] a Derecho el Decreto 27/2004 publicado el 1 de Abril y en su consecuencia debe subsanarse el mismo, en el sentido de que los funcionarios que prestan servicio para la Junta de Extremadura con especialidad en farmacia podrán optar a los puestos de trabajo NUM000 , NUM001 , NUM002 , NUM003 y NUM004 a los que se refiere el Suplico de la demanda. Ello sin imposición expresa en costas".
Contra dicha Sentencia anunció recurso de casación la letrada de la Junta de Extremadura, que la Sala de Cáceres tuvo por preparado por providencia de 13 de junio de 2006, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.
Por escrito presentado el 2 de octubre de 2006 en el Registro General de este Tribunal
Supremo, remitido nuevamente el 19 de dichos mes y año, la Letrada de la Junta de Extremadura, en representación de dicha Junta, interpuso el recurso anunciado y, después de exponer los motivos que estimó oportunos, solicitó a la Sala que dicte sentencia por la que
"venga a casar la ahora impugnada, declarando ajustada a derecho la resolución impugnada".
Admitido a trámite el recurso, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos y, por providencia de 26 de junio de 2007, se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formalizara su oposición.
Evacuando el traslado conferido, la procuradora doña Beatriz Martínez Martínez, en representación de don Fernando , se opuso al recurso y, en virtud de las alegaciones formuladas en su escrito presentado el 13 de septiembre de 2007, pidió
"Sentencia por la que se confirme íntegramente la sentencia recurrida, con expresa imposición de costas a la parte apelante".
Mediante providencia de 2 de junio de 2009 se señaló para la votación y fallo el día 20 de enero de 2010, en que han tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva , Magistrado de la Sala.
La sentencia objeto de este recurso de casación entendió no ajustado a Derecho el Decreto 27/2004, de 23 de marzo, de la Junta de Extremadura , que modificó las Relaciones de Puestos de Trabajo de personal funcionario y laboral de su Consejería de Sanidad y Consumo y falló que debía subsanarse para que los funcionarios de la Junta con la especialidad en Farmacia puedan optar a los puestos de trabajo NUM000 , NUM001 , NUM002 , NUM003 y NUM004 . La Sala de Cáceres se pronunció en este sentido al resolver el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Fernando , presidente de la Unión Regional de la Confederación Sindical Independiente y de Funcionarios (CSI-CSIF), después de rechazar que fuera extemporáneo.
Tras recordar las pautas constitucionales a las que debe someterse el acceso a las funciones públicas según los artículos 23.2, 14 y 103 de la Constitución y que el legislador, al regular las pruebas de selección o provisión de funcionarios, no puede crear desigualdades arbitrarias, es decir, diferencias que no estén referidas al mérito y la capacidad, la sentencia enumera las funciones atribuidas a veterinarios y farmacéuticos respecto de sanidad alimentaria, consumo, calidad de mercado y seguridad medioambiental y dice que, examinándolas, no se entiende por qué el Decreto veta la posibilidad de acceso a un farmacéutico, "máxime cuando no existe motivación que lo acredite e incluso puede desprenderse la más específica aptitud de este Cuerpo". Apunta, después, el criterio jurisprudencial contrario al monopolio competencial a favor de una profesión determinada y termina, antes de fallar en el sentido señalado, diciendo que
"No nos situamos en consecuencia ante un supuesto de potestad autoorganizativa de la Administración en sentido estricto, sino ante la creación de puestos de trabajo en los que se produce una discriminación arbitraria en relación al menos con la profesión farmacéutica y ello vulnera Principios Constitucionales, lo que a su vez, debe desembocar en la estimación del recurso".
Conviene añadir, pues en la sentencia no se identifican, que los puestos de trabajo en cuestión, todos ellos de Jefe de Sección y encuadrados en la Dirección General de Consumo y Salud Comunitaria, son los siguientes: Control y Calidad del Mercado, de Mérida (nº NUM000 ); Inspección de Consumo, de Cáceres (nº NUM001 ), Inspección de Consumo, de Badajoz (nº NUM002 ), Información, Formación y Educación, de Mérida (nº NUM003 ) y Seguridad Alimentaria y Régimen Alimentario, de Mérida (nº NUM004 ).
La Junta de Extremadura, invocando el artículo 88.1 d) --por error se refiere al artículo
88.4-- de la Ley de la Jurisdicción, dirige tres motivos de casación contra esta sentencia, cuya anulación nos pide.
Los preceptos que considera infringidos son los que, según explica en el primero , cualifican a los Licenciados en Veterinaria para llevar a cabo funciones de control sanitario y de higiene de los productos alimenticios (Reales Decretos 507/1993, de 30 de enero, y 1397/1995, de 4 de agosto, así como las Directivas 89/397/CEE, de 14 de junio, traspuesta por el primero, y 93/1999/CEE, del Consejo, de 29 de octubre, traspuesta por el segundo, y el artículo 18 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad ).
Las normas que, argumenta en el segundo motivo, regulan las relaciones de puestos de trabajo [en particular, el artículo 15.1 b) en relación con el artículo 16, ambos de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , de medidas para la reforma de la Función Pública]. De acuerdo con ellas, en cuanto instrumento técnico mediante el que las Administraciones realizan la ordenación del personal, les corresponde crear, modificar y suprimir puestos de trabajo en función de sus necesidades y establecer los requisitos de titulación para desempeñarlos. Requisitos que, subraya, han de vincularse a las normas sustantivas aplicables a cada caso concreto, operación ésta que la sentencia no lleva a cabo. Además, advierte que olvida la diferente intensidad con la que, según la jurisprudencia, se han de hacer valer las exigencias de los principios de igualdad, mérito y capacidad, en el ingreso en la función pública y en la organización de la Administración Pública.
Por último, en el tercer motivo, se refiere a las sentencias del Tribunal Constitucional que admiten la colaboración del reglamento con la Ley en la organización administrativa y, en particular, la utilización de las relaciones de puestos de trabajo para precisar los requisitos de cada puesto de trabajo y sus características. Además, insiste en que, en este caso, no se ha hecho uso de la discrecionalidad técnica que asiste a la Administración porque de las normas comunitarias resulta directamente la idoneidad de la titulación de Licenciado en Veterinaria para estos cinco puestos de trabajo.
El escrito de oposición del Sr. Fernando , tras subrayar la claridad y fundamentación de la sentencia, dice que de las normas que la Junta de Extremadura considera infringidas no se desprende la exclusividad de los Licenciados en Veterinaria para desempeñar esos puestos de trabajo y llama la atención sobre el artículo 2 del Real Decreto 1397/1993 , el cual, entre las cualificaciones que exige a los agentes intervinientes en el control alimentario, además de la capacitación en veterinaria, incluye la capacitación en química, química de los alimentos, medicina, microbiología de los alimentos, higiene de los alimentos y el Derecho y lo mismo sucede, continúa, con el artículo 18 de la Ley General de Sanidad .
Por lo demás, sostiene que, a falta de una norma que confiera exclusividad a una determinada titulación, la Administración no puede imponerla, frente a aquellas otras que capaciten para ejercer el puesto de trabajo de que se trate en cada caso.
Conviene precisar, antes de entrar en el examen de los motivos de casación, varios extremos.
En primer lugar, que no se discute en este pleito del acceso a la función pública, sino del establecimiento de los requisitos de titulación para desempeñar cinco concretos puestos de trabajo de la Dirección General de Consumo y Salud Comunitaria de la Consejería de Sanidad y Consumo de la Junta de Extremadura. Es importante tenerlo presente porque, aunque también en la provisión de puestos de trabajo rigen los derechos y principios que enuncian los artículos 23.2 y 14 y 103 de la Constitución, no lo hacen de la misma manera que en el momento de la adquisición de la condición de funcionario.
Por otro lado, es innegable que la ordenación del personal, objeto al que sirve la relación de puestos de trabajo, según el artículo 15 de la Ley 30/1984 y ahora, conforme al artículo 74 del Estatuto Básico del Empleado Público , forma parte de la potestad organizativa de la Administración, extremo que este último precepto refleja expresamente al calificar a esas relaciones de "instrumento organizativo".
En tercer término, hay que tener presente que no se cuestiona la idoneidad de los Licenciados en Veterinaria para desempeñar estos puestos y que la Relación impugnada tampoco se los reserva todos en exclusiva, pues admite, también, las especialidades jurídica, en el nº NUM002 (Inspección de Consumo); en ciencias de la educación y psicología, en el nº NUM003 (Jefe de Sección de Información, Educación y Formación); y en medicina y cirugía, en el nº NUM004 (Jefe de Sección de Seguridad Alimentaria y Régimen Alimentario).
Toda la controversia gira, por tanto, en torno a si por no admitirse en los mismos, también, a los Licenciados en Farmacia, cuya idoneidad al respecto acepta la sentencia, pues en el fallo declara que debe subsanarse la omisión en que incurre el Decreto de manera que puedan optar a ellos los funcionarios con especialidad en Farmacia, esa disposición es en dichos extremos, contraria al ordenamiento jurídico. Ahora bien, ese debate no giró en realidad en la instancia en torno al contenido de los cinco puestos de trabajo discutidos. La demanda lo planteó mediante la exposición de las capacidades o atribuciones que corresponden a los Licenciados en Farmacia y la afirmación de que les cualifican en Seguridad Alimentaria, Salud Medioambiental e Inspecciones de Consumo y, por tanto, para ocuparlos. Y la sentencia, como hemos visto, se limita a enumerar las atribuciones de veterinarios y farmacéuticos para llegar a la conclusión conocida.
La conexión existente entre los tres motivos de casación justifica que los examinemos conjuntamente.
Para ello, hemos de comenzar indicando que la Administración en el ejercicio de su potestad autoorganizativa está facultada, cuando de señalar los requisitos necesarios para desempeñar los distintos puestos de trabajo se trata, para determinar, en lo que respecta a la titulación necesaria, cuál o cuáles de las que capacitan para las funciones del mismo, han de poseer quienes los ocupen. Es decir, no tiene por qué incluir a todas las que ofrecen esa capacitación, aunque sí debe explicar las razones por las que opta entre las posibles y en este punto es donde debe ofrecer una justificación que excluya toda arbitrariedad en la decisión.
Aquí, como se ha visto, la Junta de Extremadura ha escogido --para unos puestos de trabajo cuyo contenido gira en torno al control sanitario y la higiene de los alimentos y el consumo, cuestión no controvertida-- a funcionarios que estén en posesión de las Licenciatura en Veterinaria, en todos los casos, y, además, de las de Derecho, Ciencias de la Educación, Psicología y Medicina y Cirugía, a parte de exigir en todos los casos experiencia en gestión de la salud o del consumo, entre otros requisitos.
La opción por los Licenciados en Veterinaria está justificada porque normas generales, europeas y estatales, expresamente les incluyen entre quienes están especialmente capacitados para ser agentes cualificados en el control de los alimentos (artículo 2 del Real Decreto 1397/1995 y normas correspondientes de la Directiva 93/1999, del Consejo ) o relacionan las actividades de Veterinaria de Salud Pública con el área de la higiene alimentaria (artículo 18.12 de la Ley General de Sanidad ). Por tanto, desde estas premisas, no puede considerarse arbitrario que se requiera para cubrir esos puestos de trabajo el título de Licenciado en Veterinaria.
El problema a resolver no es, por tanto, como parece apuntar el escrito de oposición, el de la justificación de una exclusividad que sólo se da en dos puestos de trabajo de los cinco impugnados, sino el de decidir si el Decreto ha vulnerado los preceptos alegados en la instancia por no incluir también en todos ellos a los funcionarios con especialidad en farmacia. Ahora bien, para que pueda alcanzarse una respuesta afirmativa, no sólo es preciso establecer que poseen las mismas o superiores cualificaciones que los Licenciados en Veterinaria respecto de los puestos de trabajo en discusión sino que, además, hace falta que no concurran razones que justifiquen desde otro punto de vista la solución elegida por la Junta de Extremadura.
La sentencia (1) establece esa igual --o superior-- idoneidad sin efectuar ningún razonamiento que justifique su juicio; (2) ignora la especial posición que en las materias afectadas corresponde a los Licenciados en Veterinaria; (3) rechaza que puedan mediar razones de tipo organizativo que amparen el proceder de la Administración; y (4) equipara desde el punto de vista de las exigencias constitucionales la creación y provisión de puestos de trabajo al acceso a la función pública. Sin embargo, entiende la Sala que, aun aceptando que los Licenciados en Farmacia están capacitados en diversos aspectos relacionados con el control sanitario y la higiene de los alimentos y el consumo, no se desprende de esa circunstancia que se hallen, en lo relativo al desempeño de estos puestos de trabajo, en la misma situación que los Licenciados en Veterinaria o los demás titulados admitidos. Por otro lado, en la clasificación de puestos de trabajo y en el establecimiento de los requisitos para su provisión, más que los principios de mérito y capacidad en el sentido en que los contempla el artículo 103.3 de la Constitución, debe operar el de adecuación o idoneidad. Será en el procedimiento de provisión cuando aquellos entren en juego. En fin, no son irrelevantes, sino todo lo contrario, las razones organizativas que pueda hacer valer la Administración al clasificar los puestos de una determinada manera.
En la medida en que la sentencia no tiene en cuenta lo anterior, aplica incorrectamente los preceptos constitucionales invocados en la instancia e infringe las normas legales que regulan las relaciones de puestos de trabajo. Por eso, procede su anulación.
Establecidos los términos en que se plantea el problema a resolver, nos encontramos con que efectivamente, en el expediente administrativo no se explica la razón por la que se exigen las titulaciones referidas para desempeñar los cinco puestos controvertidos. Y, si bien es verdad que los preceptos invocados por la Junta de Extremadura suministran apoyo a la decisión administrativa y contribuyen a explicarla, al igual que su denominación y ubicación en la estructura organizativa de la Dirección General de Consumo y Salud Comunitaria, no lo hacen en la medida suficiente para considerar satisfechas las exigencias de motivación que la jurisprudencia reclama.
Por eso, la solución que la Sala considera más ajustada a Derecho consiste en estimar en parte el recurso y anular el Decreto impugnado en lo que se refiere a los requisitos de titulación de esos puestos de trabajo a fin de que por la Junta de Extremadura se dicte una nueva resolución motivándolos.
A tenor de lo establecido por el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción , no hacemos imposición de costas debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la
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Que ha lugar al recurso de casación nº 4269/2006, interpuesto por la Junta de Extremadura contra la sentencia nº 495, dictada el 25 de mayo de 2006, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura , que anulamos.
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Que estimamos en parte el recurso 680/2004, interpuesto por don Fernando , presidente de Unión Regional de la Confederación Sindical Independiente y de Funcionarios, contra el Decreto 27/2004, de 23 de marzo , que modifica las Relaciones de Puestos de Trabajo de personal funcionario y laboral de la Consejería de Sanidad y Consumo, y lo anulamos en lo relativo a los requisitos de titulación de los puestos de trabajo controvertidos, retrotrayendo el procedimiento para que por la Junta de Extremadura se dicte nueva resolución motivándolos.
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Que no hacemos imposición de costas debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
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