STS, 3 de Octubre de 1986
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 03 Octubre 1986 |
Núm. 623.-Sentencia de 3 de octubre de 1986
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Denegación de licencia de derribo y reedificación. Patrimonio Historico-Artístico.
DOCTRINA: Las facultades de los órganos urbanísticos municipales ceden frente a las que asisten
a los órganos que tienen atribuida la defensa del Patrimonio Histórico-Artístico, por lo que aun en el
caso de que se hubiera otorgado la licencia de derribo (cosa no sucedida, toda vez que la actuación
municipal se subordina a la aprobación por el Patrimonio) quedaría a expensas de lo que se
resolviera en el ámbito Histórico-Artístico.
En la villa de Madrid, a tres de octubre de mil novecientos ochenta y seis.
En el recurso contencioso-administrativo que en grado de apelación pende ante la Sala interpuesto por don Pedro Francisco , representado por el Procurador don Guillermo García Valdecasas Huelín, bajo dirección letrada; contra la Sentencia dictada por la Sección Segunda de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, con fecha 25 de febrero de 1983 sobre licencia de derribo. Siendo parte apelada la Administración Pública, representada por el Letrado del Estado.
Antecedentes de hecho
El dueño del inmueble situado en el núm. NUM000 de la CALLE000 , de Sevilla, el 27 de enero de 1977 solicitó del Ayuntamiento licencia de derribo de la finca mencionada; tal solicitud fue trasladada por el Ayuntamiento a la Comisión Provincial del Patrimonio Histórico-Artístico para su informe, dado que el inmueble se halla en zona declarada Conjunto Histórico-Artístico; dicha Comisión acordó el 31 de marzo de 1977 no emitir informe hasta que no se presentase nuevo anteproyecto inspirado en la fachada actual y manteniendo las constantes del diseño; el 29 de abril de 1977 el demandante procedió a solicitar licencia de edificación de nueva planta; entre tanto se tramitaba la misma, el Ayuntamiento procedió a fijar nueva alineación del inmueble mediante la oportuna tira de cuerdas; el 11 de julio de 1977 la Comisión del Patrimonio considera que debe presentarse un anteproyecto de nueva planta que incluya conservación técnica de la fachada existente íntegramente; a consecuencia de alegaciones del interesado, el 25 de noviembre de 1977 dicha Comisión informa que se deberá desarrollar la solución indicada en los Planos 3 y 4 que suponen el mantenimiento de la fachada existente con sus alineaciones actuales y la edificación de nueva planta hasta completar la altura permitida, evidenciando la diferencia entre lo conservado y lo edificado»; ante este informe el Ayuntamiento, en 31 de marzo de 1978 denegó las licencias solicitadas; recurrido este acuerdo en reposición, el 2 de marzo de 1979 se condiciona la resolución del recurso a la de los órganos competentes del Patrimonio y se formula una propuesta (en sentido favorable a la reconstrucción de la fachada en la nueva alineación) que es trasladada por la Comisión Provincial a la Dirección General, ratificándose aquélla en sus dictámenes anteriores; produciéndose el acto de dichaDirección General de 6 de abril de 1981 (que recurrido en alzada fue desestimado por la resolución del Ministerio de Cultura de 14 de septiembre de 1981) que deniega la solicitud de derribo y autoriza un proyecto de remodelación del edificio que contemple la conservación de la fachada, pudiendo demolerse interiormente.
Contra dicha resolución se interpuso recurso ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en el que seguido por sus trámites legales recayó Sentencia con fecha 25 de febrero de 1983 , cuya parte dispositiva dice así: «Fallamos: Que desestimando el actual recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. García Valdecasas Huelín, en nombre y representación del demandante don Pedro Francisco ; frente a la demandada Administración General del Estado, representada y defendida por su Abogacía, contra las resoluciones de la Dirección General de Bellas Artes, Archivos y Bibliotecas de 6 de abril de 1981, y del Ministerio de Cultura de 14 de septiembre del mismo año a los que la demanda se contrae; debemos declarar y declaramos ser conformes a Derecho y por consiguiente mantenemos los actos administrativos anteriormente dichos todo ello sin hacer una expresa declaración de condena en costas, respecto de las derivaciones del actual proceso jurisdiccional.»
Contra dicha sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, en el que las partes se instruyeron de todo lo actuado y presentaron su correspondiente escrito de alegaciones; señalándose para la deliberación y fallo del recurso el día 23 de septiembre del año en curso, en cuya fecha tuvo lugar el acto.
Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don Salvador Ortolá Navarro.
Fundamentos de Derecho
Para mejor enjuiciar la cuestión debatida en el presente recurso conviene recordar que: A) Para fundamentar sus pretensiones, en primera instancia, el hoy apelante alegaba, esencialmente, que la edificación actual de la finca de que se trata se halla en estado ruinoso; que la nueva edificación ha de sujetarse a una nueva alineación, distinta de la actual; que la Comisión Provincial del Patrimonio Histórico-Artístico de Sevilla, el 25 de noviembre de 1977, declaró el derecho del recurrente a edificar dos alturas más de las existentes; que la Comisión Permanente del Ayuntamiento de Sevilla estimó el recurso de reposición interpuesto por el hoy apelante contra los acuerdos que habían denegado las licencias de derribo y edificación por él solicitadas, si bien condicionando tal decisión a la necesaria aprobación de los órganos competentes del Patrimonio Histórico-Artístico, y proponía a la Comisión Provincial que otorgara dicha aprobación al proyecto presentado por el hoy apelante, que supondría la conservación de la fachada atemperada a la nueva alineación vigente y la elevación de dos alturas más diferenciadas del resto de la fachada; que los actos impugnados, al no permitir las alineaciones vigentes, son contrarios a Derecho, tanto por carecer los órganos que los han dictado de competencia en materia de fijación de alineaciones como por infringir el art. 57.1, de la Ley del Suelo ; que, en cambio, la propuesta contenida en el acuerdo municipal de 2 de marzo de 1979 es completamente conforme a Derecho, y no infringe la Ley de 1933 , cuyo Reglamento, en su art. 21 , permite autorizar el desmonte de las fachadas; que según el art. 2.a) del Decreto de 1970, la Comisión Provincial es competente para aprobar los proyectos de obras que estime procedentes, y por tanto, el citado acto de la de Sevilla de 25 de noviembre de 1977 es un acto declarativo de derechos, que no pueden ser revocados ni ignorados; que los actos impugnados, al desconocerlo, infringen los arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo ; que la fachada es inconservable sin edificación que la sustente, y como sólo puede edificarse según la nueva alineación, sólo autorizando ésta puede conservarse (reconstruyéndola en dicha alineación) la fachada, por lo que se suplicó la anulación de los actos impugnados y la declaración del derecho del recurrente a derribar y edificar de acuerdo con lo propuesto en el acuerdo municipal de 2 de marzo de 1979; B) La sentencia apelada desestimó el recurso razonando que los actos recurridos se dictaron dentro de las competencias atribuidas a los órganos resolutorios, según informes técnicos no desmentidos por prueba en contrario y sin contradecir los acuerdos municipales, expresamente condicionados a la aprobación de dichos órganos resolutorias (considerando I); que el acto de 25 de noviembre de 1977 no es declarativo de derechos, sino un mero informe, acto, trámite o intermedio, de los previstos en los arts. 84 a 87 de la Ley de Procedimiento Administrativo , a la luz del Decreto 3194/1970, de 22 de octubre, y del documento núm. 1 del expediente (considerando II ); C) Frente a tal razonamiento, la apelación reitera sustancialmente los hechos y fundamentos de Derecho alegados en primera instancia, además de citar las Sentencias del Tribunal Supremo de 12 de mayo de 1978 y 11 de junio de 1979 .
Es cierto que las Comisiones Provinciales son competentes para aprobar proyectos de obras, y que así lo dicen el precepto y las sentencias que el apelante cita. Pero no lo es que el 25 de noviembre de 1977 aprobase el proyecto presentado por el apelante. No sólo porque el 25 de noviembre de1977 la Comisión de Sevilla no «aprueba» (ni desaprueba, ni decide) nada, sino que (así lo dice, literalmente) «informa», por que dicho acto se califica de dictamen por la propia Comisión en el documento del folio 1 del expediente, y por las demás razones expuestas en el considerando II de la sentencia apelada (que esta Sala hace suyo) al razonar que el acto de 25 de noviembre de 1977 no declaró derechos, ni podía vincular al órgano competente para resolver definitivamente, sino también porque (como ha dicho esta Sala tercera del Tribunal Supremo en Sentencia de 28 de mayo de 1983 ), aprobar con reparos, o parcialmente, equivale a desaprobar parcialmente y las Comisiones Provinciales son incompetentes para desaprobar, por lo que quedaba incólume la competencia de la Dirección General para decidir definitivamente.
También hay que constatar que, aunque el recurrente se refiera constantemente al estado ruinoso de la edificación actualmente existente, no existe declaración de ruina (ni total ni parcial) de dicha edificación, y que la sentencia apelada (acertadamente, por tal razón) no se refiere para nada a que tal edificación esté en estado ruinoso.
Al final del considerando I, la sentencia apelada dice que el «acuerdo municipal de 2 de enero de 1979 » condicionó su «decisión» a la aprobación de los órganos del Patrimonio Histórico- Artístico. Pero ni existió ningún acuerdo municipal de 2 de enero de 1979 ni el Ayuntamiento de Sevilla adoptó jamás ninguna «decisión» que no fuera la de denegar las licencias solicitadas por el hoy apelante. La sentencia cita la «decisión» municipal de 2 de enero de 1979 por un error al que le ha inducido la demanda, que en su hecho sexto dice, que en tal fecha, el Ayuntamiento estimó el recurso de reposición por él interpuesto contra la denegación de aquellas licencias (si bien condicionando tal decisión a la aprobación de los órganos del Patrimonio Histórico-Artístico y califica tal hecho como «antecedente esencial del presente recurso», y que en sus fundamentos de Derecho, donde no se refiere jamás a ningún acuerdo municipal de 2 de enero de 1979, dice (en cambio) que el de 2 de marzo de 1979 «significaba la estimación del recurso de reposición interpuesto por mi mandante», lo que tampoco es cierto, porque en tal acuerdo (que aparece fotocopiado como último anexo de los que componen el documento núm. 4 del expediente) no estima (ni siquiera condicionadamente) tal recurso de reposición, sino que acuerda («antes de resolver») que se interese de la Comisión del Patrimonio de Sevilla la reconsideración de su postura (contra el otorgamiento de las licencias) y que informe favorablemente el derribo «con la condición de reconstruir la fachada hoy existente en la única alineación legal posible». No hay, pues, como decíamos, ningún acuerdo municipal que estime el recurso interpuesto por el apelante contra la denegación de las licencias de derribo y edificación. Estas licencias siguen estando denegadas por el Ayuntamiento. Pero aunque éste las hubiera otorgado, seria evidente que tal otorgamiento quedaba, en todo caso, condicionado a la decisión de los órganos del Patrimonio Histórico- Artístico, dada la prevalente competencia de éstos en defensa de los bienes integrantes de dicho Patrimonio, proclamada por constante jurisprudencia sentada por el Tribunal Supremo en Sentencias, entre otras, de 2 de noviembre de 1965, 22 de septiembre de 1966, 1 de marzo de 1967, 21 de enero de 1969, 2 de junio de 1977, 30 de octubre, 14 y 22 de diciembre de 1978, 5 de diciembre de 1979, 30 de septiembre de 1980, 22 de febrero, 28 y 31 de marzo, 30 de abril, 7 y 25 de junio, 11 de septiembre, 8 y 25 de octubre y 10 de diciembre de 1982, 11 de febrero, 3, 6, 11 y 28 de mayo y 30 de septiembre de 1983 y 7 de mayo, 5 y 28 de junio, 30 de septiembre, 4, 17 y 29 de octubre, 11 y 30 de noviembre de 1984 en las que se reitera que las atribuciones de los organismos protectores del Patrimonio Histórico-Artístico obedecen a la defensa del derecho social a la cultura que obliga a aplicar la legislación protectora de dicho Patrimonio en el sentido más favorable a la conservación del mismo, en virtud de lo expresamente dispuesto en el art. 45 de la Constitución, y les otorga cobertura legal para impedir las obras que pudieran producir daños o perjuicios irreparables, aunque hubieran sido autorizadas por la Administración competente en otras materias; que no se pueden invocar derechos declarados por órganos encargados de círculos de intereses distintos al de la estricta protección del Patrimonio; que las licencias o autorizaciones de aquéllos no condicionan las decisiones que hayan de tomar los órganos específicamente encargados de dicha protección por la Ley; que las normas urbanísticas y las que regulan la defensa del patrimonio histórico-artístico responden a hipótesis diferentes; que en caso de conflicto prevalecen las segundas, en función del aludido derecho a la cultura a cuya defensa responden, y que, en consecuencia, los organismos del Ministerio encargados de la conservación y defensa del Patrimonio Artístico-Histórico no están vinculados por las normas urbanísticas -o de cualquier otra materia- y pueden, separándose de ellas, adoptar e imponer las limitaciones que discrecionalmente estimen necesarias para dicha defensa.
Naturalmente, toda potestad tiene límites, como resulta de los arts. 9 y 103 de la Constitución. La jurisprudencia citada en el fundamento de Derecho anterior es consciente de ello, y de que la potestad discrecional a que se refiere no es absoluta, de modo que pueda redundar en arbitrariedad, sino que ha de ejercitarse en términos razonables; y por eso, algunas de las sentencias citadas han dejado sin efecto órdenes de demolición, dictadas por los órganos del Patrimonio Histórico-Artístico, porque los terrenos en que estaban aquéllas habían pasado a ser vía pública, sobre la que los dueños del inmueble no tenían ya dominio ni podían edificar, aparte de que la Comisión Provincial había informado que retranquear la fachada no producía daño o perjuicio irreparable al conjunto histórico-artístico de la zona (Sentencia de 7 de junio de1982 ), o porque el edificio había sido declarado en estado de ruina inminente, y su conservación implicaba un grave riesgo para personas y cosas, por lo que el Ayuntamiento impuso el derribo (Sentencias de 23 de junio de 1982, 23 de abril de 1983, 7 de mayo y 10 de noviembre de 1984 ); o deja sin efecto una Orden de la Dirección General de Bellas Artes que ordenaba reducir a dos las plantas de la nueva edificación porque la misma Dirección General había informado favorablemente un Plan Parcial que permitía tres alturas, y este informe vinculaba a dicha Dirección General, puesto que era ella el órgano competente para emitir tal informe y, por tanto, no podía ir contra sus propios actos.
En el caso presente (y como hemos adelantado en los fundamentos de Derecho segundo, tercero y cuarto) no existe ningún acto que pueda vincular a la Dirección General a autorizar las alturas pretendidas por el recurrente, ni declaración de ruina (ni inminente ni no inminente) del edificio hoy existente por el Ayuntamiento; éste no ha ordenado el derribo de tal edificio, ni siquiera ha dado licencia de derribo (o de reedificación). Existe una nueva alineación (acto no definitivo) señalada por el Ayuntamiento a petición del hoy apelante, y un informe propuesta en el que se dice que esta alineación determina que la actual edificación haya quedado fuera de ordenación e impide otorgar licencia de obras, según la antigua alineación (por prohibirlo el art. 60 de la Ley del Suelo ), y sugiere a la Comisión del Patrimonio Histórico-Artístico de Sevilla que reconsidere la decisión y permita la edificación según la nueva alineación, con la obligación de reconstruir en ella la fachada, como la mejor de las soluciones posibles; pero, que, al mismo tiempo, confiesa que existe también la solución de que el Ayuntamiento expropie la finca (solución que descarta sólo por razones economías, y no por razones jurídicas), y no se refiere explícitamente al tema de las alturas; y, por el contrario, todos los informes de todos los órganos competentes en materia de conservación y defensa del Patrimonio Histórico-Artístico coinciden en la necesidad de que la fachada actual debe conservarse íntegramente y en su alineación antigua. Por tanto no parecen existir, en el caso presente, razones suficientes para dejar sin efecto las resoluciones de 6 de abril y 14 de septiembre de 1981, ni la sentencia que desestimó el recurso contra ellas interpuesto; sentencia que por tanto, procede confirmar, desestimando la presente apelación.
No se aprecia la existencia de circunstancias que deban determinar la condena en costas en ninguna de las dos instancias.
En virtud de ello, emitimos el siguiente
FALLO
Desestimamos el recurso de apelación interpuesto contra la Sentencia dictada por la Sección Segunda de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 25 de febrero de 1983, en el recurso núm. 22.293, sentencia que confirmamos íntegramente; sin costas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Francisco Pera Verdaguer.- Antonio Agúndez Fernández.- Miguel Español La Plana.- Salvador Ortolá Navarro.- Julio Fernández Santamaría.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. don Salvador Ortolá Navarro, celebrando audiencia pública en el día de hoy la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que como Secretario de la misma certifico.
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