STS, 12 de Abril de 1986
| Ponente | ANGEL FALCON GARCIA |
| ECLI | ES:TS:1986:1769 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 12 de Abril de 1986 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 166.- Sentencia de 12 de abril de 1986
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Única instancia.
MATERIA: Funcionarios de organismos autónomos. Plantillas y retribuciones. I. N. I.
DOCTRINA: El Real Decreto 3.423/1983 , que fija las plantillas del I. N. I., entre ellas la de la Escala
Facultativa Superior, con la asignación a ésta de índice de proporcionalidad 10, grado inicial 2 y
coeficiente 4,5, es conforme a Derecho.
En la villa de Madrid, a doce de abril de mil novecientos ochenta y seis.
La Sala Quinta del Tribunal Supremo ha visto el recurso contencioso-administrativo seguido, en única instancia, entre don Paulino , doña Paloma , don Juan Antonio , doña Marisol , doña Julieta , don Octavio , don Ángel , don Rodolfo , doña Nieves , don Clemente , don Jose Manuel , don David , don Jose Enrique , don Fermín , don Luis Francisco , don Ildefonso , don Juan Ramón , don Lorenzo , don Alfredo , don Serafin
, don Daniel , don Carlos Francisco , doña Magdalena , don Lucas , don Benito , don Jose Antonio , don Gabino , don Juan Alberto , don Oscar , don Constantino , don Luis Andrés , don Juan , don Blas , don Carlos Antonio , doña Flor , doña Esperanza , doña Diana , doña Jose Ramón , doña Elsa , don Jesús , don Laura , don Germán , don Arturo , don Luis Manuel , don Matías , don Eugenio , don Pedro Enrique , don Carlos Jesús , don Marcelino , don Federico , doña Estela , doña Estefanía , don Emilio , don Alvaro , don Jesús María , don Simón , don Julián , don Felipe , don Benjamín , don Ángel Daniel , doña Antonia , don Juan Carlos , don Jesús Manuel , don Carlos Manuel , don Jose María y don Rodrigo , funcionarios de la Escala Facultativa Superior del Instituto Nacional de Industria, representados por el Procurador don Fernando Aragón y Martín, con defensa de Letrado, como demandantes; y la Administración General, representada y defendida por el Letrado del Estado, como demandada; en impugnación del Real Decreto 3.423/1983, de 28 de diciembre , en solicitud de que se anule dicha disposición y se reconozca a los actores sus derechos económicos desde la entrada en vigor de la Ley General Presupuestaria , y el coeficiente 5,5 ó 5, con grado inicial provisional 3.
Antecedentes de hecho
Publicado el Real Decreto 3.423/1983, de 28 de diciembre , en el «Boletín Oficial del Estado» de 10 de febrero de 1984, fijando las plantillas del INI, entre ellas las de la Escala Facultativa Superior, con la proporcionalidad 10, grado inicial 2 y coeficiente 4,5, con entrada en vigor desde su publicación en el «BOE», los funcionarios de dicha Escala interpusieron recurso de reposición solicitando se les reconozca dicho carácter, vigencia del Decreto desde la Ley General Presupuestaria , coeficiente 5,5 ó 5 y grado inicial 3, siendo desestimado por acuerdo del Consejo de Ministros, de 26 de septiembre de 1984, por entender se trataba de ejecución de una sentencia de la Audiencia Nacional, y las otras peticiones sólo pueden resolverse por medio de ley; con anterioridad a esta desestimación expresa, los recurrentes interpusieron el contencioso- administrativo, por escrito de 10 de abril de 1984, presentado ese mismo día; admitido a trámite, recibido el expediente administrativo y publicado el anuncio de interposición y ampliado el expediente según lo solicitado por los actores, el 5 de julio de 1985 se dictó providencia, notificada el 9, para que, con entrega del expediente administrativo, formalizasen demanda en término de veinte días,como así lo hicieron por escrito de 31 del mismo mes y año.
En dicho escrito de demanda, después de exponer que todos los actores son funcionarios del Instituto Nacional de Industria, pertenecientes a la Escuela Facultativa Superior, a quienes por sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 16 de marzo de 1982 , se les reconoció la condición de funcionarios de organismos autónomos desde la entrada en vigor de ese Decreto, se les ha efectuado una liquidación provisional correspondiente al año de 1983, en la que se han visto perjudicados por la aplicación del coeficiente 4,5 y grado inicial del 2; y que no se ha resuelto su recurso de reposición y, en todo caso no se ha notificado a los interesados, con posterioridad a la interposición del recurso del INI por resolución de 19 de diciembre de 1984 («BOE», 11 y 12 enero 1985) ha elevado a definitiva la relación circunstanciada provisional de los funcionarios de carrera de 27 de junio de 1984; en ella todos los funcionarios recurrentes aparecen relacionados en la Escala Facultativa Superior; como fundamentos de Derecho, fija que el objeto del presente recurso es la impugnación del Real Decreto 3.423/1983 ; como cuestión previa siendo este el objeto del recurso la competencia para conocer del mismo es de esa Sala del Tribunal Supremo, y no de la Audiencia Nacional como ejecución de la sentencia de 16 de marzo de 1982 ; los efectos del Real Decreto 3.423/1983 , deben retrotraerse a la entrada en vigor de la Ley General Presupuestaria (27 de enero de 1977 ), retroactividad que ha sido reconocida por el INI, a los efectos de clasificación de los recurrentes en la Escala Facultativa Superior como funcionarios de organismos autónomos; así resulta de la sentencia citada; el Decreto priva a los recurrentes de sus derechos económicos durante siete años y catorce días, con la consiguiente disminución de su antigüedad económica y derechos inherentes a la misma en orden a la fijación de proporcionalidad y grado, y retribuciones a que hubiere lugar por este concepto; la entrada en vigor fijada por el Decreto se contradice, no sólo con esta sentencia, sino con los propios actos de la Administración, por las resoluciones que ya se han citado; esta eficacia retroactiva tiene plena legitimidad jurídica por aplicación de los derechos derivados de los artículos 9.3 de la Constitución, y 45 de la Ley de Procedimiento Administrativo ; el Real Decreto impugnado infringe manifiestamente el procedimiento de aplicación a los recurrentes del régimen jurídico estatutario de los funcionarios de organismos autónomos, pues el estatuto de estos manda se haga primero la ordenación e identificación del personal al efecto de elaborar la relación circunstanciada del mismo para determinar la plantilla presupuestaria e inscripción en el Registro General de la Función Pública, la que es necesaria para la percepción de las remuneraciones, y después la agrupación por niveles y su clasificación por escalas, plantillas o grupos de plazas, que ha de hacerse por la Presidencia del Gobierno, previo informe de la Comisión Superior de Personal: de estas clasificaciones depende el sueldo de cada funcionario; y esto no se ha hecho así, lo que implica la nulidad de pleno derecho de la disposición recurrida por aplicación del artículo 47.1, c) de la ley sobre procedimiento administrativo; y aun cuando el estatuto tiene el rango de Decreto, igual que el impugnado, éste incurre en la prohibición del artículo 30 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , pues las resoluciones administrativas de carácter particular no pondrán lo establecido en disposición de carácter general; es anulable de conformidad con el artículo 48 de la misma ley; y se ha producido indefensión a los recurrentes, infringiendo también el artículo 103 de la Constitución ; existe una diferencia entre la relación de los funcionarios de la Escala Superior y los de la plantilla del Decreto; se ha aplicado el coeficiente 4,5 de modo incorrecto, pues todas las escalas con funcionarios con titulación universitaria tienen asignado el coeficiente 5,5 ó 5, y hace una relación de funcionarios de la Administración Civil del Estado a quienes se les asigna tales coeficientes, y también en organismos autónomos, lo que indica una generalización de esas asignaciones para los titulados universitarios, otorgándose el 5 al Cuerpo Técnico de Administración Civil; invoca el artículo 14 de la Constitución ; la atribución del grado inicial 2, es discriminatoria respecto al resto de los funcionarios, a los que se les concede el 3, sin que se pueda esgrimir las Leyes de Presupuestos de 1979 a 1981 , al retrotraerse a 27 de enero de 1977; el grado índice en la determinación de los complementos; suplica: se dicte sentencia por la que anule por no ser conforme a Derecho el Real Decreto 3.423/1983 , y/o en su lugar se reconozca a todos y cada uno de los recurrentes, en su condición de funcionarios de la Escala Facultativa Superior del Instituto Nacional de Industria, los siguientes derechos: 1, en todo caso, los efectos de la disposición reguladora de los derechos económicos de la Escala Facultativa Superior del INI, contenidos en el Real Decreto 3.423/1983 , que se impugna, o la norma que, en su caso, le sustituya y se computan desde la entrada en vigor de la Ley General Presupuestaria de 4 de enero de 1977 (que entró en vigor el día 27 de enero de 1977) de conformidad con la sentencia de 16 de enero de 1982, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y con abono de las cantidades dejadas de percibir por estos conceptos y reconocimiento de los demás derechos correspondientes; 2, se les asigne el coeficiente 5,5 proporcionalidad 10, grado 3, con las retribuciones complementarias inherentes a este coeficiente, desde la entrada en vigor de la Ley General Presupuestaria de 4 de enero de 1977 (que tuvo lugar el 27 de enero de 1977) con el abono de las cantidades dejadas de percibir por estos conceptos y reconocimiento de los demás derechos correspondientes; en caso de no accederse a la anterior pretensión, se les asigne el coeficiente 5, proporcionalidad 10 y grado inicial provisional 3, y las retribuciones complementarias inherentes a este coeficiente, desde la entrada en vigor de la Ley General Presupuestaria de 4 de enero de 1977 (que tuvo lugar el 27 de enero de 1977) con el abono de las cantidades dejadas de percibir por estosconceptos y reconocimiento de los demás derechos correspondientes.
El Letrado del Estado contesta a la demanda, y exprese las peticiones básicas de la demanda en su «petitum», en el que no pretenden la nulidad de pleno derecho del Decreto impugnado; sobre la elevación de coeficientes, según una reiterada y conocida jurisprudencia para la fijación de coeficientes no puede tomarse exclusivamente el nivel del título exigido al tiempo de su incorporación a la Administración, sino que han de valorarse otras circunstancias como el grado de dificultad de las pruebas de selección para el ingreso, y la importancia y responsabilidad de las funciones desempeñadas, factores que se desconocen en este caso; ni el Gobierno ni la jurisdicción tiene competencia para variar los coeficientes una vez establecidos, según el artículo 8.2 de la Ley de Presupuestos 42/1979, 6.3 de la 74/1980 y 4.3 de la 44/1981 ; por lo que se refiere a la pretensión de los actores de indemnizarles de los daños sufridos, es evidente que no han entendido el fallo de la sentencia de 16 de marzo de 1982; ésta declara el derecho de los funcionarios del INI a que se les aplique el Estatuto de los Funcionarios de los Organismos Autónomos desde la entrada en vigor de la Ley General Presupuestaria , pero no se refiere al régimen de retribuciones, ni a que las modificaciones derivadas de la implantación del nuevo sistema deban tener efecto retroactivo; tal declaración debería haber tenido expresión en el fallo; la pretensión de que se reconozca a los actores el complemento de destino de jefes de negociado, es una petición desencajada del marco de este recurso, pues el Real Decreto impugnado para nada se refiere a ese tema; como cuestión previa alega por último que la pretensión de los actores debería haberse articulado como incidente judicial en ejecución de sentencia, según lo prevenido en los artículos 104 y 1.109 de la ley de esta jurisdicción, pues no es lícito promover nuevos litigios carecedores de materia; nos hallamos no ante un acto administrativo propio y autónomo, sino ante un acto de ejecución, íntimamente vinculado a la sentencia de la Audiencia Nacional, pues se trata de ver si el Decreto ha cumplido el mandato jurisdiccional; por lo que el recurso es inadmisible conforme al artículo 82, c) de la Ley Jurisdiccional ; suplica se declare inadmisible el presente recurso o, en su defecto, se desestime el mismo.
Por providencia de cinco de febrero último se acordó el señalamiento para el día primero de los corrientes de la votación y fallo del presente recurso, siendo notificada a las partes los días cinco y siete siguientes, y celebrada la reunión de la Sala en el día señalado.
Siendo Ponente el Magistrado Sr. D. Ángel Falcón García.
Fundamentos de Derecho
La primera cuestión que ha de ser resuelta es si las pretensiones contenidas en la demanda en relación con el Real Decreto 3.423/1983, de 28 de diciembre , han de ser tramitadas como ejecución de la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 18 de marzo de 1982 , que declaró el derecho de los funcionarios del INI a que se les aplique el Estatuto de los Funcionarios de Organismos Autónomos , desde la entrada en vigor de la Ley General Presupuestaria , y con mantenimiento del Régimen de la Seguridad Social y Asistencia actualmente vigente, o se trate de un proceso autónomo en relación con acto o disposición del Consejo de Ministros, cuya competencia viene atribuida al Tribunal Supremo; y aunque en su artículo primero diga que se dicta para dar efectividad a la sentencia mencionada, fija las plantillas de las escalas del organismo y determina sus derechos económicos, lo que excede de la mera ejecución de la sentencia, y además se efectúa por Decreto aprobado en Consejo de Ministros, lo que excluye del conocimiento de su impugnación a la Audiencia Nacional, y sí la tiene atribuida el Tribunal Supremo; por lo que ha de entenderse bien planteado el recurso y después de seguido el procedimiento ha de pronunciarse sentencia sobre las cuestiones planteadas en la demanda.
En relación a éstas la primera es si el Real Decreto impugnado ha incurrido en vicios de procedimiento que hagan nulas sus decisiones, sin entrar en el conocimiento y resolución de éstas; las alegaciones de la parte recurrente no tienen fundamento en el ordenamiento jurídico; se dice que ha de hacerse previamente la clasificación del personal y ordenación detallada de los mismos: pero la sentencia de la Audiencia Nacional, al ordenar la aplicación a los entonces recurrentes del Estatuto de los Organismos Autónomos , supone ya el reconocimiento de esa situación, por lo que no había de hacerse esa determinación del personal, a los efectos de fijarles las bases retributivas; por otra parte, no resulta perjuicio ni indefensión para los recurrentes, a los que se les han aplicado tales bases retributivas, y la anulación del Decreto llevaría consigo la pérdida momentánea de tal derecho a esas percepciones; posteriormente se han cumplido los requisitos para la relación circunstanciada de los funcionarios de carrera del Instituto, que se elevó a definitiva por resolución del presidente del INI, de 19 de diciembre de 1984, con la que se muestran conformes los recurrentes, y previo informe de la Comisión Superior de Personal; no hay, pues, indefensión para los actores, sino un comienzo de la percepción d? sus retribuciones anterior a lo por ellos postulado; carecen de interés en efectuar esa petición, por lo que ha de ser desestimada.
De las pretensiones de fondo, la primera es la de que los efectos del Real Decreto impugnado deben retrotraerse a la fecha de entrada en vigor de la Ley General Presupuestaria ; si esta ley declaró la integración del INI en la regulación de los organismos autónomos estatales, y así se ha cumplido por la Administración, no tiene fundamento alguno que su efectividad se fije en el 10 de febrero de 1984, en que se publicó en el «Boletín Oficial del Estado»; esos efectos han de referirse al momento en que legalmente tuvieron o adquirieron la condición de funcionarios de organismos autónomos, pues una de las consecuencias de tal condición es percibir los emolumentos que por ese caráctes le corresponda; no se trata propiamente de retrotraer los efectos de esas retribuciones señaladas, sino de darlas la fecha inicial que les corresponde según ley; por tanto, esta pretensión ha de ser estimada, con las consecuencias de la determinación de sus retribuciones de conformidad con las normas sobre la materia aplicables en cada momento de su devengo.
La pretensión de que se les fije el coeficiente 5,5 ó 5, ha de ser rechazada; la atribución de coeficientes, dentro de la proporcionalidad 10, a que tienen derecho por su título universitario o superior, ha de quedar fijado entre el 4, 4,5, 5 ó 5,5, por las circunstancias relativas a las pruebas de selección establecidas para el ingreso en el Cuerpo y la importancia y responsabilidad de las funciones desempeñadas; sobre estos datos, necesarios para clasificar el coeficiente que les corresponde, no han propuesto prueba alguna, ni la han acreditado en ninguna forma; su fundamentación se basa en que se han concedido esos coeficientes (casi todos el 5) a diversos Cuerpos que cita, tanto de la Administración General como de la Autónoma, pero sin hecho alguno que implique similitud; y su cita al Cuerpo Técnico de la Administración Civil, al que se elevó el coeficiente del 4 al 5, como argumento decisivo, es improcedente, al no haberse ni intentado acreditar, la igualdad ni aun analogía de la forma de ingreso, exigencias en el mismo y funciones desempeñadas por unos y otros; por lo que el coeficiente 4,5 ha de ser mantenido tal como lo reguló el Real Decreto recurrido.
La asignación provisional de grado inicial se ha hecho de conformidad con el artículo 8.2, 1 de la Ley 42/1979 de Presupuestos Generales del Estado para 1980 , en relación con la proporcionalidad y coeficiente al señalarse por primera vez al integrarse en una escala de una organismo estatal o autónomo; si no se accede al cambio de coeficiente, tampoco es procedente alterar el grado, pues en ese caso ya entra en juego lo regulado en el número 2 de dicho artículo y apartado; no lo puede efectuar el Gobierno, sino proponerlo como proyecto de ley.
Las consecuencias de la estimación de la pretensión primera de la demanda son que los recurrentes han de percibir las diferencias retributivas que resulten entre lo percibido y debido percibir, por lo que la Administración habrá de efectuar las oportunas liquidaciones, y que las retribuciones básicas señaladas sean tenidas en cuenta a todos los efectos pertinentes, según la regulación en el tiempo de su devengo.
No se aprecia temeridad ni mala fe en los litigantes, lo que impide la condena en costas regulada en el artículo 131.1 de la Ley Jurisdiccional .
Rechazamos la inadmisibilidad del recurso alegada por el defensor de la Administración; y al decidir sobre las pretensiones deducidas en la demanda por don Paulino y demás funcionarios de carrera de la Escala Facultativa Superior del Instituto Nacional de Industria que se relacionan en el encabezamiento de esta sentencia, declaramos:
Que el Real Decreto 3.423/1983, de 28 de diciembre , no es nulo por defectos en el procedimiento seguido para su aprobación.
Estimamos el recurso en cuanto los efectos de regulación económica efectuada en ese Real Decreto, han de producir sus efectos desde el día 27 de enero de 1977, fecha de entrada en vigor de la Ley General Presupuestaria de 4 de enero de 1977 , con abono a los recurrentes funcionarios de la Escala Facultativa Superior del INI de las diferencias dejadas de percibir por su aplicación posterior de tal fecha; anulando el artículo tercero de dicho Real Decreto por su disconformidad a Derecho.
Desestimamos el recurso en cuanto solicita la elevación del coeficiente y grado inicial, confirmando el coeficiente 4,5 y grado 2 para la escala anteriormente mencionada.
Condenando a la Administración demandada a que tome las medidas oportunas para la efectividad de lo declarado en el número segundo de este fallo, y absolviéndola de los restantes pedimentos de losrecurrentes; sin condena en las costas causadas en este proceso.
ASI por esta nuestra sentencia firme, que se notificará a las partes, con expresión de los recursos que, en su caso, procedan, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Adolfo Carretero Pérez.- Diego Rosas Hidalgo.- César González Mallo.- Francisco J. Hernando Santiago.- Ángel Falcón García.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada ha sido la precedente sentencia, por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Ángel Falcón García, en audiencia pública celebrada en el mismo día de su fecha. Certifico, José López Quijada.- Rubricado.
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SAP Las Palmas 383/2005, 22 de Junio de 2005
...el componente fáctico de este último ( Sentencias del Tribunal Supremo de 27 mayo 1983 [RJ 1983\2915], 9 diciembre 1983 [RJ 1983\6318], 12 abril 1986 [RJ 1986\2062], 12 diciembre 1986 [RJ 1986\7433], etc .), dado que, sometido el proceso civil al principio dispositivo, la sentencia debe ser......