STS, 19 de Octubre de 1981

SENTENCIA

Excmos. Señores:

Don Enrique Medina Balmaseda

Don Ricardo Santolaya Sánchez

Don José Mª Sánchez Andrade y Sal

EN LA VILLA DE MADRID, a diecinueve de Octubre de mil novecientos ochenta y uno.

En el recurso contencioso-administrativo que, en grado de apelación, pende ante la Sala, entre partes, de una, como apelante Plastic Omnium Ibérica, S.A., representada por el Procurados Don Julián Eusebio Bermejo Santolaya y dirigido por Letrado; y de otra, como apelada, la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado, contra Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia, con fecha veintinueve de septiembre de mil novecientos setenta y ocho , en pleito sobre denegación de certificación.

RESULTANDO

RESULTANDO: Que la Comisión Municipal Permanente del Ayuntamiento de Catarroja tomó acuerdo en 27 de abril de 1977, por el que se denegó la expedición de certificación acreditativa de la obtención por silencio administrativo positivo de licencia de obras para la construcción de dos naves industriales en el Camino del Bony, presentándose por la hoy apelante el oportuno recurso de reposición que fue desestimado por nuevo acuerdo de 22 de junio siguiente.

RESULTANDO: Que contra los anteriores acuerdos, por la entidad Plastic Onmium Ibérica, S.A., se interpuso recurso contencioso-administrativo, formalizando en su día la demanda, con la súplica de que se dictase sentencia por la que, estimando el recurso, declare nulos, anule o revoque y deje sin efecto los acuerdos recurridos, imponiendo las costas procesales a quien se oponga a tan justa pretensión.

RESULTANDO: Que conferido traslado al Abogado del Estado, contestó la anterior demanda, con la súplica de que se dicte Sentencia por la queso declaren conformes a derecho los acuerdos impugnados, absolviendo en todo caso a la Administración del presente recurso; y seguido el pleito por sus restantes trámites, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia, con fechaveintinueve de septiembre de mil novecientos setenta y ocho, se dicté la Sentencia hoy apelada, cuya parte dispositiva, copiada a la letra, es como sigue: "FALLAMOS: Que desestimando, como desestimamos, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad "Plastic Omnium Ibérica S.A." contra los acuerdos de la Comisión Municipal Permanente del Ayuntamiento de Catarroja de fechas 27 de Abril y 22 de junio de 1977) por los que, respectivamente, se denegó la expedición de certificación acreditativa de haberse obtenido, por silencio administrativo positivo, licencia para la edificación de dos naves industriales en el Camino del Bony de su término municipal y no se dio lugar al recurso de reposición, debemos declarar y declaramos ajustados a Derecho dichos actos y, consecuentemente, absolver, como absolvemos, a la Corporación demandada, sin hacer expresa mención en costas."; cuya Sentencia se funda en los Considerandos siguientes: "CONSIDERANDO: Que la cuestión a resolver en el presente recurso, queda (centrada) digo circunscrita a determinar si la entidad actora obtuvo licencia municipal para la construcción de dos naves en la zona industrial de Catarroja por silencio positivo y si, por ende, los acuerdos recurridos, que denegaron la expedición de certificación del Ayuntamiento en que se hiciera constar así y que remitieron al interesado a solicitar nueva licencia con arreglo al planeamiento vigente en la actualidad, pueden o no tenerse por ajustados a Derecho; y en este punto, es preciso partir de la realidad de que la solicitud de licencia, fechada en 25 de junio de 1975, tuvo entrada en la corporación demandada el 2 de julio siguiente, ante lo cual, a efectos de la determinación del régimen jurídico aplicable, premisa que es necesario resolver con carácter previo, habrá que concluir que dicha petición tuvo lugar cuando ya habla adquirido plena vigencia la Ley de 2 de mayo de 1975, reformadora de la del Suelo de 12 de Mayo de 1956 ; quiere decirse con lo expuesto, que por imperativo legal -art. 165.2 de la citada Ley reformadora, hoy art. 178.2 del Texto en vigor- la licencia había de otorgarse de acuerdo con las previsiones de la Ley, - de la ya reformada, se entiende-, de los Planes de Ordenación Urbana y Programas de Actuación Urbanística y, en su caso, de las normas complementarias y subsidiarias del planeamiento, y que, por tanto sus preceptos eran inmediatamente aplicables, de tal suerte que de haberse introducido en los mismos cualquier variación en cuanto a las condiciones de los terrenos en orden a su edificabilidad, eran de insoslayable observancia sin plantear por ello, como ha querido resaltarse en el acto de la vista, ningún problema de retroactividad, habida cuenta que se trata, simplemente de la aplicación de una norma a supuestos producidos bajo su mandato.- CONSIDERANDO: Que sentado lo anterior, aún cuando la jurisprudencia ha venido a declarar, con reiteración, la posibilidad de edificar con arreglo solo a las determinaciones de un Plan General y aunque no existiese aprobado Plan Parcial que lo desarrollaran sucedía ello, como cuidó muy bien de apuntar la Sentencia de esta Sala de 26 de mayo de 1975, invocada por la recurrente, "siempre que el Plan General u otra norma aplicable... no resulte infringida", a lo que cabria añadir que siempre también que el plan General contuviese los pormenores necesarios para hacer factible la construcción; de ahí que, si no ya solo no se ha acreditado, sino que siquiera se ha mencionado por la parte actora que la superficie sobre que se pretendía la construcción constituyera un solar, ni que alternativamente el propietario hubiera asumido las obligaciones a que se refería el art. 67.2 y 3 de la Ley Reformada actualmente 83 , y si, por consiguiente, tal superficie sólo podía merecer la calificación de suelo urbanizable programado, afectada, por eso mismo, de la limitación de no poder ser urbanizado ni, por ende, construido hasta la aprobación del correspondiente Plan Parcial -art. 68.1, hoy 84.1 del Texto Refundido-, sea obligado concluir la imposibilidad legal en que se encontraba el Ayuntamiento para otorgar la licencia solicitada de modo expreso, habida cuenta que hasta 10 de junio de 1977 no fue aprobado el Plan Parcial en la parte afectante a la zona del emplazamiento; y al ser así, resulta patente, del mismo modo, la correlativa imposibilidad de que la entidad demandante hubiera podido adquirir licencia alguna de construcción por silencio positivo, pues es principio de derecho acorde con la interpretación restrictiva que, en todo caso, ha de merecer el instituto del silencio en su vertiente afirmativa, el de que nadie puede adquirir por la tácita facultades que, con arreglo a Ley, le hubieran tenido que ser denegadas en forma expresa, principio sancionado reiteradamente por la jurisprudencia y, en la actualidad, recogido en el art. 178,3 de la tan repetida Ley.- CONSIDERANDO: Que aparte lo anteriormente consignado, en realidad, la Corporación demandada no dio pie para que funcionase el silencio positivo con arreglo al art. 9.1.7º a) del Reglamento de Servicios, por cuanto, producida la petición de licencia en 2 de julio de 1975 como se dijo, el Ayuntamiento, en 7 del mismo mes, suspendió el otorgamiento de la licencia de obras hasta la concesión de la de apertura de conformidad con lo prevenido en el art. 22.3 de la misma norma, y si esta ultima licencia estaba adquirida por silencio positivo de acuerdo con el art. 33.4 del Reglamento de Actividades de 30 de noviembre de 196l , debió de ser el interesado quien lo hiciera valer ante dicha Corporación en vez de acudir ante la Comisión Provincial de Urbanismo, toda vez que, al constituir el silencio, en sus dos manifestaciones, una garantía del particular frente a la inactividad de la Administración, es a él a quien corresponderá la apreciación de haber surtido efecto y no a la Administración para la que siempre subsiste el deber de decidir en forma expresa; y es por todo ello, junto a las razones precedentemente expuestas, por lo que se está en el caso de desestimar el recurso, sin perjuicio de que la actora pueda solicitar la oportuna licencia con arreglo al planeamiento vigente, como le indica específicamente el acuerdo resolutorio del recurso de reposición, y sin que puedan darse por concurrentes los requisitos necesarios para un especial pronunciamiento sobre costas".RESULTANDO: Que contra la anterior sentencia interpuso apelación la Entidad "Plastic Omnium Ibérica, S.A., que fue admitida en ambos efectos, con emplazamiento de las partes y remisión de los autos a este Tribunal, ante el que se personó, en tiempo y forma el Procurador Don Julián Eusebio Bermejo Santolaya, en representación del mencionado apelante; y no habiéndose solicitado la celebración de Vista ni considerarla necesaria el Tribunal, en sustitución de la misma se formularon por dicho apelante y por el Abogado del Estado los oportunos escritos de instrucción y alegaciones, acordándose señalar día para el Fallo de la presente apelación, cuando por turno correspondiera, a cuyo fin fue fijado el seis de Octubre actual.

Visto, siendo Ponente, el Magistrado Excmo. Sr. Ricardo Santolaya Sánchez.

Vistos los pertinentes artículos de la Ley reguladora de ésta jurisdicción contencioso administrativa de 27 de Diciembre de 1956, reformada por Ley de 17 de Marzo de 1973; la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, texto reformado de 2 de Mayo de 1975. Aceptando sustancialmente los Considerandos de la Sentencia apelada.

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO: Que el tema objeto de esta apelación es el referente a la conformidad a derecho de la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia en 29 de Septiembre de 1978 , que al desestimar el recurso de contencioso administrativo interpuesto por la Sociedad hoy apelante, confirmó por reputarlos conformes con el ordenamiento jurídico, los Acuerdos de la Comisión Municipal del Ayuntamiento de Catarroja de 27 de Abril de 1977 por el que se denegó la expedición de certificación administrativo positivo licencia para la edificación de dos naves industriales en el Camino del Bony de dicho término municipal; y el de 22 de Junio de 1977, desestimatorio del recurso de reposición contra el anterior Acuerdo interpuesto; sentencia que, previa determinación de que el régimen jurídico aplicable era la Ley 19/1975, de 2 de Mayo, de Reforma de la Ley so Tare Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de Mayo de 1956 , vigente en el momento de tener entrada en el Ayuntamiento la solicitud de la licencia, se fundamenta substancialmente, en primer lugar, en que la superficie sobre la que se pretendía construir solo podía merecer la calificación de suelo urbanizable programado, afectada, por lo tanto, de la limitación de no poder ser urbanizado, ni por ende construido, hasta la aprobación del correspondiente plan parcial a tenor de lo declarado en el Artículo 68.1 de dicha Ley, el que no fue aprobado hasta el 10 de Junio de 1977, por lo que el Ayuntamiento de Catarroja no podía otorgar expresamente la licencia, resultando por tanto correlativa la imposibilidad de adquirir la misma por silencio administrativo, de conformidad a lo que reiteradamente venia proclamando la jurisprudencia de éste Tribunal y hoy se consagra en el Articulo 165.3 de la Ley; y, su segundo término, porque, independientemente de lo anterior, en realidad la Corporación Municipal no dio lugar a que se iniciara el silencio administrativo con arreglo al Articulo 9.1.7º a) del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, porque suspendió su otorgamiento hasta la concesión de la licencia de apertura de conformidad con lo prevenido en el Artículo

22.3 del propio Reglamento.

CONSIDERANDO; Que por la parte apelante y para combatir los fundamentos de la Sentencia dictada que en síntesis han quedado expuestos, se alega, en primer lugar, y respecto del segundo de ellos, que la petición de la licencia de obras no pudo suspenderse por no contarse con la licencia de apertura, ya que ésta al tiempo de solicitarse la anterior estaba ya obtenida por silencio positivo; y respecto del primero y básico fundamento del fallo dictado, que él terreno sobre el que se proyectaba la construcción del propio Ayuntamiento lo califica de suelo urbanizable y que era solar conforme al Plan General, por lo que no se puede decir que al entrar en vigor la Ley de Reforma de 1975 ese solar perdió su condición de tal por faltar un Plan Parcial ya que ello sería tanto como, de una parte, conculcar el principio de respetos adquiridos, y, además, aplicar con notoria injusticia, el principio "summun ius, summa injuria".

CONSIDERANDO; Que partiendo del hecho evidente de que la solicitud de licencia presentada por la entidad hoy recurrente tuvo su entrada en el Ayuntamiento de Catarroja el día 2 de julio de 1975, como así lo recoge la Sentencia atacada y se acredita en el expediente administrativo, es decir, vigente ya la Ley 19 de 1975, de 2 de Mayo, de reforma de la Ley del Suelo , la misma constituye la norma aplicable y que en todo caso hemos de tener presente para resolver las cuestiones, suscitadas; resultando conveniente, en éste momento y antes de adentrarnos en el examen de los motivos alegados, recordar que la institución del silencio administrativo positivo, como tienen reiteradamente declarado innumerables Sentencias de este Tribunal que constituyen ya un cuerpo de doctrina, y que por conocidas excusa su cita concreta, no es, en definitiva, otra cosa, que un nuevo acicate y remedio contra la lentitud y pereza o inactividad administrativa, y desde luego, medida siempre grave y delicada para defender a los administrados de la pasividad de la Administración, y en todo caso, un simple remedio supletorio y de excepción de dicha actividad, cuyaapreciación, por su misma excepcionalidad, requiere la adopción de un criterio restrictivo o de estricta interpretación, ya que debe en todo caso cuidar se que el acto configurado mediante esta ficción legal reúna el mínimo necesario de garantías que aseguren su inmunidad, no ya en relación con determina dos aspectos accidentales que podrían ceder sin mengua o daño para el interés público, sino en lo concerniente a presupuestos esenciales de legalidad en cuanto a su contenido amparadores de aquel interés cuyo desconocimiento daría lugar a que se consumaran situaciones notoriamente contrarias a ese interés público; por lo que resulta no sólo lógico y natural, sino a partir de la Ley de 2 de Mayo de 1975 , legal, que, a través del silencio administrativo positivo, no pueda entenderse nunca concedido, lo que era ilegal concederse expresamente.

CONSIDERANDO: Que por otro lado para que pueda apreciarse la existencia del silencio positivo, no solo es necesario que se den las circunstancias exigidas en la Ley para que él mismo pueda operar, por lo que siendo la pasividad de la Administración presupuesto básico y a la vez elemento constitutivo del silencio, de su evidente e indudable existencia hay que partir para que pueda hablarse de efectos aprobatorios, sino, además, la exigencia de que su posible contenido no aparezca viciado por defectos que en sí mismos constituyan infracciones del ordenamiento jurídico.

CONSIDERANDO: Que partiendo de estos principios es fácil el enjuicia miento de las cuestiones a resolver en esta apelación, ya que la afirmación hecha por la Sociedad recurrente respecto de que la concesión de la licencia de obras no podría suspenderse porque la licencia de apertura estaba ya concedida por silencia administrativo, no puede en modo alguno ser compartida por la Sala porque en su contra se alza lo que aparece acreditado en el expediente administrativo que se tiene a la vista, según el cual, a la petición de licencia de obras registrada de entrada en el Ayuntamiento en 2 de Julio de 1975, por la Alcaldía el día 7 del mismo mes dictó proveído en el que, con expresa invocación del Articulo 22.3 del Reglamentó de Servicios de las Corporaciones Locales , se acordó dejar en suspenso la tramitación de la licencia de apertura, apareciendo acreditado que este Acuerdo fue notificado a la hoy apelante el mismo día de su fecha, y con independencia de que él mismo se ajustase o no a derecho, cuestión que no es del caso examinar, lo cierto es, que al no ser recurrido por la interesada quedó firme por consentido, impidiendo la suspensión decretada, que se iniciase el plazo de dos meses que para concederla o denegarla tenía él Ayuntamiento, y transcurrido el cual sin verificarlo el peticionario podía acudir a la Comisión Provincial de Urbanismo; sin que, por otro lado, en el expediente examinado, exista actuación alguna hasta el día 31 de Marzo de 1977, en el que la citada Comisión comunicaba al Ayuntamiento qué el día 23 del propio mes se le solicitaba por la peticionaria que le fuese concedida por silencio del Ayuntamiento la referida licencia de obras; sin que frente a esa suspensión decretada y latente la entidad hoy apelante hiciera valer que dicha licencia de apertura estaba concedida a su vez por silencio administrativo.

CONSIDERANDO: Que tampoco pueden tener favorable acogida las alegaciones que se hacen para combatir el fundamento básico de la Sentencia dictada por la Sala Territorial, pues si como declara el Articulo 45-1 de la Ley del Suelo , los particulares al igual que la Administración quedan obligados al cumplimiento de las disposiciones contenidas en la misma y en los Planes, Proyectos, Normas y Ordenanzas aprobadas con arreglo a ella, y resultando el terreno en que se pretendía llevar a cabo la edificación según dicha Ley, como suelo urbanizable programado, el mismo, a tenor de lo establecido en su Articulo 68.1 estaba sujetó a la limitación de no poder ser urbanizado hasta que se aprobase él correspondiente Plan Parcial, el que no fue aprobado definitivamente hasta el 10 de Junio de 1977, razón por la cual, y como acertada, mente dice el fallo apelado, el Ayuntamiento en modo alguno hubiese podido otorgar expresamente la licencia solicitada; y sin que frente á esa exigencia legal se pueda oponer la aludida doctrina jurisprudencial, de la posibilidad de llevar a cabo la edificación con arreglo a las solas determinaciones del Plan General cuando el mismo es lo suficientemente detallado como para hacer factible la construcción, porque dicha doctrina jurisprudencial fue dictada en contemplación de la originaria y derogada Ley del Suelo de 12 de Mayo de 1956 , y por ende, no aplicable a la Ley reformada de 2 de Mayo de 1975 , ya que basta con examinar el Titulo I, y concretamente sus Articulo 9.1.,9 bis, 9 ter y 10 para apreciar que los Planes Generales Municipales de Ordenación, que abarcan a uno o varios términos municipales completos, definen los elementos fundamentales de la estructura general adaptada, para la ordenación urbanística del territorio que abarcan, estableciendo el programa para su desarrollo y ejecución, así como el plazo mínimo de su vigencia; mientras que los Planes Parciales tienen por objeto desarrollar, mediante la ordenación detallada de una parte de su ámbito territorial, al Plan General, y en su caso, las Normas Complementarias y Subsidiarias del planeamiento, conteniendo determinaciones urbanísticas propias y especificas no contempladas en el Plan General, por lo que de la comparación entre las determinaciones propias de cada uno de dichos planes ( Artículos 9 ter y 10, hoy 12 y 13 del texto refundido de 1976 ) parece desprenderse que la Ley reformada del Suelo exige, en todo caso, la redacción de Plan Parcial.

CONSIDERANDO: Que tampoco puede, a lo anteriormente razonado, oponerse la alegación hechapor la parte apelante, por otro lado no acreditada en modo alguno, de que el terreno sobre el que pretendía construir antes de entrar en vigor la Ley de 2 de Mayo de 1975 tenia la condición de solar lo que se contradice por el Ayuntamiento quien sienta en los Acuerdos Municipales en su día recurridos que era suelo de reserva urbana por lo que era edificable y la Ley reformada no le puede privar de ese derecho adquirido, pues aunque lo que la apelante afirma fuera cierto, pretender sacar de esa anterior calificación urbanística tal consecuencia, no sólo supondría la ineficacia en el orden practico de la nueva Ley que estaría obligada a respetar todas las situaciones preexistentes desconociendo la potestad innovadora que necesariamente hay que reconocer al legislador, y a través de la cual no solo ha de frente a las necesidades y conveniencias del futuro sino que le permite corregir las imperfecciones del pasado, sino, además, porque está en franca contradicción con lo que se declara el Articulo 70.1 de la propia Ley, y es por ello por lo que, como tiene declarado esta Sala en Sentencia de 30 de Junio de 1980, mal se puede esgrimir derechos adquiridos frente a dicho poder innovador, a no ser que se cuente con una situación consolidada al amparo de un "status" legal que le sirviera de cobertura, circunstancia que evidentemente no concurre en este concreto caso.

CONSIDERANDO: Que por lo que razonado queda y por los propios fundamentos de la Sentencia dictada por la Sala Territorial procede, desestimando el recurso de apelación interpuesto, confirmar la misma en todas sus partes; sin que sean de apreciar circunstancias determinantes para hacer una expresa declaración sobre las costas causadas.

FALLAMOS

FALLAMOS

Que desestimando el recurso de apelación interpuesto por el Procurador Don Julián Eusebio Bermejo Santolaya, en nombre y representación de Plastic Omniun Ibérica S.A. contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia en 29 de Septiembre de 1978, debemos confirmar y confirmamos la misma; sin hacer expresa declaración sobre las costas causadas.

Así por esta nuestra Sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa; lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN. Leída y publicada fue la anterior Sentencia, estando constituida en Audiencia Pública la Excma. Sala Cuarta de este Tribunal Supremo, por el Sr. Magistrado Ponente en la misma, Excmo. Sr. D. Ricardo Santolaya Sánchez, en el día de la fecha; de que yo el Secretario certifico.

Madrid, a diecinueve de septiembre de mil novecientos ochenta y uno.