STS, 21 de Enero de 1981
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 21 Enero 1981 |
SENTENCIA
Excmos. Señores:
Don Enrique Medina Balmaseda.
Don Ángel Martín del Burgo y Marchán.
Don Eugenio Díaz Eimil.
EN LA VILLA DE MADRID, a veintiuno de Enero de mil novecientos ochenta y uno.
En el recurso contencioso-administrativo que, en grado de apelación, pende ante la Sala, entre partes, de una, como apelante, el Ayuntamiento de Palma de Mallorca, representado por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillen y dirigido por Letrado; y de otra, como apelados, Don Juan Carlos , representado por el Procurador Don Enrique Hernández Tabernilla y dirigido igualmente por Letrado; y Don Felipe , Doña Verónica , Doña Flor , Doña María Teresa , Don Alfredo , Doña Lidia , Doña Antonia y Doña Nieves y Doña Estela , que no han comparecido en esta instancia; contra Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Palmare Mallorca, con fecha dos de Mayo de mil novecientos setenta y nueve , en pleito sobre denegación de la aprobación de un Estudio de Detalle en terrenos urbanos del Sector "La Petrolera", sito en El Molinar, del término municipal de Palma de Mallorca.
RESULTANDO
RESULTANDO: Que mediante escrito de fecha diez y ocho de Octubre de mil novecientos setenta y seis, los hermanos Don Juan Carlos , Don Felipe y Don Pablo y los herederos de Don Valentín , se dirigieron al Ayuntamiento de Palma de Mallorca, solicitando un proyecto de Estudio de Detalle del sector urbano "La Petrolera", sito en El Molinar, en el término municipal de Palma de Mallorca, en los terrenos propiedad de los solicitantes; e iniciado el oportuno expediente y previos los informes de la Jefatura Provincial de Carreteras de Baleares, Servicios Técnicos de Arquitectura e Ingenierías, Departamento de Urbanismo, Proyectos y Obras Municipales, el Ayuntamiento Pleno, en veintiuno de Marzo de mil novecientos setenta y siete, aprobó inicialmente el Estudio de Detalle solicitado; y puesto de manifiesto el expediente durante el plazo de un mes a la información publica, el Colegio Oficial de Arquitectos de Cataluña y Baleares, se opuso a la aprobación definitiva del proyecto y el Ayuntamiento Pleno, en veintiuno de Noviembre del referido año mil novecientos setenta y siete, dictó acuerdo por el que resolvió denegar la aprobación del citado Estudio de Detalle; contra cuyo acuerdo interpusieron los interesados recurso dereposición, que fué desestimado por silencio administrativo.
RESULTANDO: Que contra los anteriores acuerdos, Don Juan Carlos y Don Felipe , Doña Verónica , Doña Flor , Doña María Teresa , Don Alfredo y Doña Nieves , Don Gustavo y Doña Estela interpusieron recurso contencioso- administrativo, formalizando en su día la demanda, con la súplica de que se dictase sentencia por la que se declarase que los acuerdos recurridos no son conformes a derecho y, por tanto, nulos, sin valor ni efecto alguno, disponiendo, por contrario imperio, que por el Ayuntamiento de Palma de Mallorca fuese aprobado definitivamente el Estudio de Detalle del Sector La Petrolera y se le condenase, a estar y pasar por dichas declaraciones y al pago de las costas del juicio.
RESULTANDO: Que conferido traslado al Ayuntamiento de Palma de Mallorca, contestó la anterior demanda, con la súplica de que se dictase sentencia desestimando dicha demanda y confirmando Los actos recurridos, con imposición de costas a los recurrentes; y seguido el pleito por sus restantes trámites, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Palma de Mallorca, con fecha dos de Mayo de mil novecientos setenta y nueve, se dictó la Sentencia hoy apelada, cuya parte dispositiva, copiada a la letra, es como sigue: "FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Don Juan Carlos y otros, contra el acuerdo del Ayuntamiento de Palma de veintiuno de Noviembre de mil novecientos setenta y siete y contra la desestimación por silencio administrativo de la reposición del anterior, debemos declarar y declaramos tales actos administrativos contrarios a Derecho y en su consecuencia, los anulamos, sin hacer expresa declaración sobre las costas del recurso".
RESULTANDO: Que contra la anterior Sentencia interpuso apelación el Ayuntamiento de Palma de Mallorca, que fué admitida en ambos efectos, con emplazamiento de las partes y remisión de los autos a este Tribunal, ante el que se personaron, en tiempo y forma, los Procuradores Don Argimiro Vázquez Guillén y Don Enrique Hernández Tabernilla, en representación, respectivamente, de la mencionada Corporación Municipal apelante y de Don Juan Carlos ; y no habiéndose solicitado por las partes la celebración de Vista ni considerarla necesaria el Tribunal, en sustitución de la misma se formularon por aquéllas los oportunos escritos de instrucción y alegaciones, acordándose en consecuencia señalar día para el Fallo de la presente apelación, cuando por turno correspondiera, a cuyo fin fué fijado el catorce de Enero actual.
Visto, siendo Ponente, el Magistrado Excmo. Señor Don Eugenio Díaz Eimil.
Vistos los artículos 9 y 10 de la Ley del Suelo de 12 de Mayo de 1.956; 12, 13, 14, 77 y Disposición Transitoria Primera del Texto Refundido de 9 de Abril de 1.976; 131 de la Ley de esta Jurisdicción y demás normas y jurisprudencia de aplicación .
CONSIDERANDO
CONSIDERANDO: Que la sentencia recurrida anula los acuerdos del Ayuntamiento de Palma de Mallorca que denegaron la aprobación definitiva al Estudio de Detalle del Sector Urbano "La Petrolera", redactado por iniciativa privada de los apelados, planteándose en esta segunda instancia el problema de determinar si dicho Estudio de Detalle merece esa aprobación por reunir todas las condiciones de legalidad que establece el artículo 14 del Texto Refundido de 9 de Abril de 1.976 tesis de la mencionada sentencia o si al contrario la citada aprobación debe denegarse por recaer el Estudio de Detalle en un sector que carece del nivel de planificación y desarrollo urbanísticos que dicho precepto contempla como presupuesto previo legitimador del mismo tesis del Ayuntamiento apelante.
CONSIDERANDO: Que el Estudio de Detalle es un instrumento introducido con carácter general en nuestro ordenamiento positivo por la Ley de Reforma de 2 de Mayo de 1.975 y actualmente regulado en dicho artículo 14 , que tiene por finalidad arbitrar un procedimiento flexible y de tramitación rápida que permita completar o adaptar a la realidad urbanística los Planes Generales, si se trata de suelo urbano, y los Parciales en los demás casos, reajustándolos y detallándolos en las deficiencias o imprevisiones de que adolezcan en relación exclusiva con las alineaciones, rasantes y ordenación de volúmenes y en este sentido es legalmente concebido para responder a la limitada y específica función de complemento o adaptación de una ordenación urbanística previa a la cual viene imperativamente subordinado el Estudio de Detalle hasta el punto de que carece en absoluto de carácter innovativo o determinador en forma tal que ni siquiera en los dos supuestos citados, que constituyen su único contenido admisible, puede dejar de cumplir y respetar sustancialmente las alineaciones, rasantes y volúmenes que vengan establecidos y predeterminados en el Plan General o Parcial al que sirven de especificación o "detalle" y de acuerdo con ello es manifiesto que el Estudio de Detalle incurre en ilegalidad si, excediendo de ese fin estrictamente subordinado y complementario, intenta colmar un vacío de ordenación urbanística, adoptando determinaciones originarias que son propias de los Planes, pues en tal caso bajo la denominación de Estudio de Detalle se encubriráuna auténtica planificación que, además de subvertir el grado jerárquico que corresponde a los distintos instrumentos legales de ordenación urbanística, quebrantará los preceptos de competencia y contenido que respectivamente los regulan, dando así ocasión al fraude de ley que supone eludir las cesiones obligatorias y demás efectos que vienen atribuidos a los Planea Generales y Parciales y a una inaceptable ruptura y dislocación del armónico y graduado coa junto normativo que exige toda racional ordenación urbanística legalmente desarrollada.
CONSIDERANDO: Que del expediente administrativo y de los autos, e incluso de la actividad procesal de los propios recurrentes resulta acreditado de manera indubitada que la planificación urbanística aplicable al caso debatido son el Plan General de Ordenación Urbana de Palma de Mallorca de 5 de Julio de 1.973, aprobado bajo la vigencia de la Ley de 12 de Mayo de 1.956 y no sometido a la adaptación prevista en la Disposición Transitoria Primera del Texto Refundido citado, y el Plan de Alineaciones de la Ciudad de Palma de 21 de Febrero de 1.975 y en dicha planificación se contiene en relación con el sector de autos como única determinación urbanística la calificación del mismo como suelo urbano, careciendo de toda otra previsión en cuanto que dichos Plan General y Proyecto se abstuvieron de su ordenación, limitándose a remitir ésta a un futuro Plan Parcial que, al no haberse realizado, produjo la consecuencia de que en el momento de dictarse los acuerdos municipales recurridos no existiera en dicho sector zonificación, alineaciones, volúmenes ni ninguna de las otras determinaciones que para el suelo urbano exige a los Planes Generales el articulo 12.2.1. del Texto Refundido de 1.976 y a los Planes Parciales el artículo 10.1 de la Ley de 1.956 y ello supone la ausencia grave y manifiesta de esa ordenación previa que, según lo razonado anteriormente, es condición imprescindible de la legalidad de los Estudios de Detalle, entre los cuales no puede incluirse el de autos en cuanto que, en contradicción con la naturaleza, contenido y fines que le asigna el repetido articulo 14, no solo crea alineaciones, rasantes y volúmenes, no predeterminados en un Plan anterior, sino que incluso establece vías públicas, zonas verdes, abastecimiento de agua potable, alcantarillado, energía eléctrica y otras previsiones que son privativas del Plan General en el sistema del Texto Refundido y del Plan Parcial en el de la Ley de 1.956, encubriendo así una planificación originaria e innovadora que infringe los términos de dicho artículo 14 en forma tal que hace legalmente improcedente su aprobación.
CONSIDERANDO: Que al no haberlo entendido si la sentencia apelada debe apreciarse en la misma una inadecuada interpretación del tan citado artículo 14, que tiene su causa en el error de haber estimado que este precepto autoriza a considerar legal todo Estudio de Detalle que se refiera a un sector urbano comprendido dentro de un Plan General previo, cuando lo cierto es que con tal tesis se olvida que la ley de Reforma de 1.975 y el posterior Texto Refundido de 1.976 no produjeron de manera automática la derogación y pérdida de eficacia de los Planes Generales aprobados al amparo de la Ley de 1.956 , sino que se establece un periodo de adaptación de éstos a la nueva legalidad que mientras no se realice da lugar a que los mismos sigan rigiéndose por dicha Ley, lo cual hace preciso distinguirlos de los Planes Generales que son aprobados después de la reforma para, sobre tal distinción, entender que el Estudio de Detalle es un instrumento que viene integrado en el conjunto del sistema del Texto refundido y como éste hace desaparecer para el suelo urbano la dualidad Plan General-Plan Parcial, exigiendo al primero que contenga las determinaciones urbanísticas que permiten dar actuación a los Estudios de Detalle, resulta correcta la tesis de la sentencia cuando existe esa nueva clase de Planes Generales porque éstos, al cumplir respecto del suelo urbano la función anteriormente encomendada por regla general a los Planes Parciales, contendrán siempre el grado de ordenación y señalamiento de alineaciones, rasantes y volúmenes que dichos Estudios de Detalle, cuando sea preciso, complementan o adaptan, mientras que por el contrario los Planes Generales del anterior régimen jurídico se limitan normalmente a señalar directrices o normas generales que necesitan su ulterior desarrollo y concreción en Planes Parciales y por tanto es frecuente, tal y como ocurre en el caso de autos, que los citados Planes Generales carezcan de la ordenación previa que justifica el Estudio de Detalle, en cuyo supuesto no es posible la aprobación de éstos, mientras dicho vacío de normatividad ordenadora no sé subsane mediante la aprobación del correspondiente Plan Parcial o la adaptación del Plan General al nuevo sistema del Texto Refundido, no siendo lícito crear esa ordenación y desarrollo urbanísticos por medio del Estudio de Detalle por ser éste un procedimiento inadecuado a tal fin en razón a la doctrina que se ha dejado expuesta.
CONSIDERANDO: Que dicha doctrina conduce a la revocación de la sentencia, la cual debe acordarse sin hacer especial imposición de costas al no existir los motivos de temeridad o mala fe litigiosa que contempla el articulo 131 de la Ley de esta Jurisdicción .
Que estimando la apelación interpuesta por el Ayuntamiento de Palma de Mallorca contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de dicha Ciudad, dictada el 2 de Mayo de 1.979 en el recurso 66 de 1.978 promovido por Don Antonio Obrador Vaquer, Procurador delos Tribunales, en nombre y representación de Don Juan Carlos , Don Felipe , Don Alfredo , Don Gustavo , Doña Verónica , Doña Flor , Doña María Teresa , Boña Nieves y Doña Estela , debemos revocar y revocamos dicha sentencia y en su lugar declaramos conformes a Derecho y confirmamos los acuerdos del citado Ayuntamiento de 21 de Noviembre de 1.977 y el desestimatorio tácito de su reposición, que denegaron la aprobación definitiva del Estudio de Detalle del Sector Urbano "La Petrolera"; sin hacer especial imposición de costas. Y a su tiempo, con certificación de esta Sentencia, devuélvanse las actuaciones de primera instancia y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.
Así por esta nuestra Sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN. Leída y publicada fué la anterior Sentencia, estando constituida en Audiencia Pública la Excma. Sala Cuarta de este Tribunal Supremo, por el señor Magistrado Ponente en la misma, Excmo. Señor Don Eugenio Díaz Eimil, en el día de la fecha; de que yo el Secretaria certifico.
Madrid, veintiuno de Enero de mil novecientos ochenta y uno.
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