STS 673/1980, 20 de Noviembre de 1980

SENTENCIA Nº 673

TRIBUNAL SUPREMO - SALA QUINTA

Excmos. Sres.

Presidente:

Don Luis Vacas Medina

Magistrados:

Don Ángel Falcón García

Don Miguel de Páramo Cánovas

Don Luis Cabrerizo Botija

Don Fernando de Mateo Lage

En Madrid a veinte de noviembre de mil novecientos ochenta

En el recurso contencioso-administrativo que, en única instancia pende ante esta Sala, interpuesto por Don Plácido funcionario del Cuerpo Técnico de Contabilidad de la Administración Institucional de Servicios Socio-Profesionales (AISS.), vecino de esta capital, en la calle de DIRECCION000 , num. NUM000

, contra la administración Pública, representada y defendida por el Abogado del Estado, sobre la Orden de la Presidencia del Gobierno de dos de noviembre de mil novecientos setenta y ocho , sobre jubilación de funcionarios. Compareciendo el actor en su propio nombre y derecho.

RESULTANDO

RESULTANDO: Que interpuesto dicho recurso contencio-administrativo, fué admitido a trámite, publicándose el preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y reclamándose el expediente, que una vez recibido se puso de manifiesto al actor, para deducir la demanda, en el plazo de quince días.

RESULTANDO: Que formalizada la demanda, en base a los hechos y fundamentos de derecho que estimó de aplicación y terminó suplicando se dicte en su día sentencia estimando el recurso, proceda a decretar la anulación de la OM. citada, por no ser conforme a Derechos y se dicte otra que concuerde en un todo con cuanto ha quedado expuesto en el cuerpo de este recurso, reconociendo concretamente al recurrente su derecho a jubilarse con plenitud de derechos económicos, voluntaria y anticipadamente comosi fuera por jubilación forzosa a los 70 años; la pensión complementaria en todo caso del Montepío de funcionarios de la AISS; que la parte de la pensión correspondiente a la diferencia con la del régimen general de la Seguridad Social tenga carácter vitalicio; que sean por cuenta del Estado las cotización a favor del Montepío de funcionarios de AISS, en todo caso; y condena a la Administración a la indemnización de los daños y perjuicios causados, cuya cuantía se determinará en el periodo de ejecución de Sentencia.

RESULTANDO: Que el Abogado del Estado, representante y defensor de la Administración Pública, contestó a la demanda oponiéndose a la misma en base a los hechos y fundamentos de derecho que estimó de aplicación y terminó suplicando se dicte Sentencia por la que se declare la inadmisión del recurso y, subsidiariamente, su desestimación, confirmando la disposición general recurrida y absolviendo a la Administración de las pretensiones de la demanda.

RESULTADO: Que por providencia de dieciséis de julio de mil novecientos ochenta, se señaló para la votación y fallo del presente recurso el día trece de noviembre de dicho año, a las diez y media de su mañana, en cuyo día y hora tuvo lugar tal diligencia.

RESULTANDO: Que en la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.

VISTO: Siendo Ponente el Excmo. Sr. Magistrado Don Luis Cabrerizo Botija.

VISTOS: Los preceptos legales que se citarán y cuan- tos son de general aplicación al caso.

CONSIDERANDO:

CONSIDERANDO: Que impugnada de forma directa, por el recurrente Don Plácido , funcionario de la Administración Institucional de Servicios Socio-Profesionales(en adelante, AISS), la orden de 2 de noviembre de 1978, sobre jubilación voluntaria anticipada de dicho personal, y tratándose de disposición general de la Administración Central, en lo que ha de convenirse, se suscita por la Abogacía del Estado el tema prioritario de la inadmisibilidad del recurso, por falta de legitimación activa, con amparo en el artículo 82 b) en relación con los artículos 28 y 39 todos ellos de la Ley Jurisdiccional , por entender dicha representación que al tratarse de disposición necesitada de acto de previo requerimiento o sujeción individual para S" cumplimiento, no cabe ejercitar la impugnación por la vía del artículo 39,3 y en base a la simple legitimación del interés directo, sino que es menester la legitimación corporativa que exige en tal supuesto el artículo 28,1- b) de la mencionada Ley.

CONSIDERANDO: Que un somero análisis del contenido de la regulación efectuada por la Orden recurrida, estableciendo las condiciones y el régimen de la pensión de jubilación voluntaria, de carácter subsidiario a cargo del Estado, para los funcionarios de carrera de la AISS. que se encuentren en las circunstancias de su articulo 12, en desarrollo de lo dispuesto por el Decreto de 14 de abril de 1978 , ha de llevar a la convicción de que en el presente caso, de acogerse la postulada inadmisibilidad y deferir la impugnación de la Orden por los funcionarios afectados a momento ulterior, cual el de los supuestos actos de aplicación mediante la fijación concreta e individualizada de las pensiones de dicha jubilación voluntaria, ningún re saltado favorable se obtendría para los interesados incluso en la hipótesis de estimar la ilegalidad de la disposición general, pues antes al contrario, una eventual estimación de los recursos indirectos promovidos frente a dicha Orden abocaría a la in aplicación, al menos temporal, del régimen excepcional y beneficioso que dicha Orden viene a conceder en cuanto a pensiones de jubilación. De aquí que haya de entenderse que la Orden impugna da, al establecer un determinado régimen de jubilación y dar opción a los funcionarios que reúnan los requisitos exigidos para acogerse al mismo, les es de aplicación directamente y sin necesidad de que medien actos administrativos posteriores de requerimiento o sujeción individual, que el artículo 39,3 y la Exposición de motivos de la Ley Jurisdiccional refieren al cumplimiento, y por tanto, de manera fundamental, pensando en la hipó tesis de disposiciones generales que impongan deberes o limitaciones, pues tratándose de norma reglamentaria que confiere derechos o situaciones beneficiosas, fijando un plazo preclusivo para el ejercicio de la opción a dicho régimen favorable, el no permitiría impugnación directa por los funcionarios afectados sería tanto como situar a éstos ante la opción en condiciones de duda o indeterminación, habida cuenta de la propugnada ilegalidad de algunos extremos de su regulación, por lo que ha de seguirse el criterio establecido en sentencia de esta Sala de 6 de junio de 1961 y el mantenido por la Sala Tercera en sentencia de 21 de junio de 1978, habida cuenta, y en relación con la doctrina sentada por ésta última, que la liquidación prevista en el artículo 62. de la Orden recurrida no es sino mera cuantificación o concreción material de lo ya dispuesto o regulado de forma precisa y detallada por la disposición general a que venimos aludiendo, la cual y por lo expuesto, puede ser objeto de directa impugnación con la sola base de la legitimación del interés directo del artículo 28,1-a), por venircomprendida en el artículo 39,3 de la Ley Jurisdiccional , y como el demandante es funcionario de la AISS que afirma sin contradicción alguna hallarse en el supuesto necesario para gozar de la jubilación voluntaria anticipada, por haber prestado más de treinta años de servicio activo en la fecha de 5 de mayo de 1978, así como venir afectado por todos y cada uno de los extremos de la Orden combatida, ha de rechazarse la alegada inadmisibilidad y procede el examen del fondo del asunto, atinente a la legalidad de la Orden de 2 de noviembre de 1978 en los concretos preceptos de la misma que son objeto de impugnación.

CONSIDERANDO: Que la Administración del Estado, con base en la disposición adicional 1 . del Decreto-Ley de 2 de junio de 1977, desarrollada por Decreto de 14 de abril del si guíente año, establece para los funcionarios de carrera de la AISS, procedentes de la antigua Organización Sindical, no una plena o total subrogación en las prestaciones por jubilación cubiertas por el régimen de la Seguridad Social (a cargo del Mutualismo Laboral), sino más sencillamente una jubilación voluntaria anticipada con cargo a los Presupuestos del Estado, de carácter subsidiario y excepcional, para enlazar normalmente a los sesenta y cinco años con la jubilación que les correspondería en la correspondiente Mutualidad Laboral, según se infiere del Preámbulo de la Orden impugnada y de lo dispuesto en los artículos 28. y 5°. de dicha Orden , que se acomoda por tanto, a las previsiones del Decreto-Ley de que dimana. No existe, pues, en el artículo 23,1 en relación con el artículo 59. de la disposición reglamentaria en examen, ilegalidad alguna al prevenir el carácter temporal y consiguiente caducidad de la pensión de jubilación voluntaria anticipada, ya que la pensión o prestación de jubilación no pierde su carácter de vitalicia al enlazar sin solución de continuidad, y, cumplidos los sesenta y cinco años o al causar pensión en la Mutualidad Laboral, con la pensión a cargo de éste Ente gestor de la Seguridad Social al que se vino cotizando, por lo que el carácter de vitalicio de la pensión de jubilación exigido por el artículo 153 del Texto Refundido de la Ley de Seguridad Social de 30 de mayo de 1974 queda subsistente y aparece plenamente respetado.

CONSIDERANDO: Que al tener carácter de supletoria la pensión de jubilación voluntaria anticipada a cargo del Estado, en tanto que éste desvincula al funcionario del Organismo Autónomo en fecha anterior a los sesenta y cinco años, en que causa o perfecciona pensión de jubilación con plenitud de efectos en la Mutualidad Laboral, la cuantía económica de tal pensión subsidiaria y excepcional a cargo del Estado no puede ser otra sino la establecida en el artículo 3-. de la Orden impugnada , es decir, la misma que le correspondería en la Mutualidad Laboral en la que estuvieran cotizando para el caso de tener cumplidos los 65 años de edad; por ello, carece de base la pretensión actora de que dicha cuantía debió haberse extendido a las prestaciones complementarias del Montepío de Funcionarios de la AISS, previstas en el artículo 52-a) del Reglamento del mismo de 10 de mayo de 1976 , del 25% de la pensión reducida mutual y del -130% de pensión complementaria de la otorgada por la Mutualidad Laboral, ya que la expresión de la Disposición adicional 1º.del Decreto-Ley de 2 de junio de 1977 según la cual la jubilación voluntaria anticipada será "con la plenitud de derechos economicos que les corresponderían en el supuesto de jubilación forzosa" ha de contraerse, lógicamente, a la plenitud o equivalencia de contenido económico con la jubilación forzosa en la Mutualidad Laboral al llegar a la edad de sesenta y cinco años, pues el Estado suple en ésta excepcional jubilación la prestación o pensión a cargo de la Seguridad Social de carácter obligatorio, más no aquéllas otras prestaciones derivadas de un sistema de previsión social, cual el aludido Montepío de Funcionarios, de carácter voluntario ( artículo 12. del mencionado Reglamento ) y cuya cobertura siempre tiene el carácter de complementaria de las pensiones de jubilación causadas en la correspondiente Mutualidad Laboral, sin perjuicio, claro está, de que cuando sea procedente y partiendo de la necesaria cotización, se abonen por el Montepío dichas prestaciones de carácter complementario, en virtud del respeto a los derechos adquiridos en dicho sistema de previsión, expresamente garantizados a sus afiliados y beneficiarios por el artículo 22,1 del tan repetido Decreto-Ley de 2 de junio de 1977 , como viene a ponerlo de relieve la aportación a cargo del Estado que se prevé en el artículo 22, apartado 3 de la Orden recurrida en el extremo examinado atinente a la legalidad de su artículo 33., no incide en la propugnada nulidad.

CONSIDERANDO: Que el artículo 2º., apartado 3 de la Orden de 2 de noviembre de 1978 y con finalidad de hacer efec,tiva la garantía de los derechos de afiliados y beneficiarios al Montepío de Funcionarios de la AISS, en cuanto al disfrute, en su momento y cuando proceda, de las prestaciones complementarias a cargo de dicha Institución -establecidas en el artículo 52 de su Reglamento de 10 de mayo de 1976 contempla la asunción por el Estado, cuando éste otorgue la pensión de jubilación voluntaria anticipada que la Orden viene a regular,de la obligación del pago correspondiente a la parte de Empresa de la cotización al citado Montepío, cotización que cesa una vez caducada la pensión temporal y excepcional por pasar el funcionario a depender de la Mutualidad Laboral (artículo 5º. de referida Orden), pero este régimen que es plenamente coherente con el sentido inspirador de esta pensión de jubilación supletoria a cargo del Estado quiebra en el supuesto excepcional del artículo 49. de la analizada Orden, que es objeto de concreta impugnación. En efecto, según lo dispuesto en este último artículo, los funcionarios que al cumplir sesenta años, y al amparo de la Orden de 17 de septiembre de 1976, pasarán a causar la pensión en porcentaje reducido con cargo a la Mutualidad Laboral, no sólo verán descontada o detraída estapensión de la abonada por el Estado, lo que es perfectamente lógico, sino que por expresa previsión del inciso final del precepto, se produce la consecuencia de que a partir de dicho momento, es decir, del abono de pensión reducida mutual por cumplimiento de los sesenta años, cesará la obligación del Estado de cotizar la cuota empresaría al Montepío de Funcionarios según se establecía en el apartado 3 del artículo

29. Más a este respecto ha de tenerse en cuenta, como pone de relieve el informe recaído al recurso de reposición, que la Resolución de la Secretaría General de la Organización Sindical de 14 de octubre de 1975, en desarrollo del Estatuto de Personal de la citada Organización, establecía en su artículo 125 , para el supuesto de jubilación voluntaria anticipada a los sesenta años que "para mantener los derechos del Montepío de Funcionarios, la Organización Sindical continuará abonando las cuotas correspondientes hasta el cumplimiento de -la edad indicada (sesenta y cinco años), sobre la última mensualidad ordinaria considerada para el cálenlo de la mejora", cobertura empresarial ésta de que se ven privados los funcionarios acogidos a esta jubilación voluntaria anticipada en virtud de lo prevenido en el artículo 4 . de la Orden impugnada que, en este extremo, contraviene lo dispuesto en el Decreto-Ley de 2 de junio de 1977, al proclamar esta norma legal en su artículo 2º el respeto a todos los derechos adquiridos, tanto activos como pasivos, incluidos los del Montepío de Funcionarios, a la fecha de vigencia del citado Decreto-Ley, pues como tal derecho adquirido ha de reputarse el que tales funcionarios, después integrados en la AISS, tenían a que la cotización de la parte de Empresa al aludido Montepío no fuese a cargo de los mismos, en cuyo derecho ha de subrogarse, como así lo hiciera con carácter general en el artículo 22. apartado 3 de la Orden, la administración del Estado, para de tal manera dejar indemne el mencionado derecho adquirido, conclusión a la que no se opone el que la normativa específica por la que venían rigiéndose dichos funcionarios en su anterior adscripción a la Organización Sindical (Estatuto del Secretariado y de Personal Sindical y disposiciones que lo desarrollaron), no se halle vigente al ser sustituida por la aplicación a dicho sector funcionaría de la Ley de Entidades Estatales Autónomas y Estatuto de Personal de 23 de julio de 1971, pues lo decisivo es que el artículo 22., apartado 1 del tan repetido Decreto-Ley 31/77 de 2 de junio al par que reconoce la regulación citada, por tratarse de funcionarios de un Organismo Autónomo local la denominada AIS. ., no obstante les mantiene en el pleno disfrute de los derechos económicos, tanto activos como pasivos, surgidos de la anterior normativa que, como derechos adquiridos, reconoce y respeta la citada Ley.

CONSIDERANDO: Que por lo antes razonado, ha de entenderse que, una vez producido el supuesto que contempla el artículo 49. de la Orden impugnada , de simultaneidad en la pensión/ reducida de la Mutualidad Laboral y la pensión excepcional o de jubilación anticipada que dicha Orden viene a regalar, ni se extingue la obligación del Estado prevista en el número 3 del artículo 29. de la misma Orden, es decir, la de cotizar por la parte de Empresa al Montepío de Funcionarios de la AISS, aportación que se extinguirá como en los demás supuestos y a tenor de lo prevenido en el párrafo inicial del artículo 5 de la norma reglamentaria en examen, es decir, cuando los beneficiarios cumplan sesenta y cinco años o pasen a causar pensión normal en la Mutualidad Laboral, por lo que, estimando en este particular extremo el recurso, procede declarar la ilegalidad y consiguiente nulidad de la Orden impugnada en cuanto atañe al inciso final de su artículo 42. relativo a la cotización empresarial al Montepío a que venimos aludiendo, con la obligada con secuencia de la reforma o modificación del citado precepto, de conformidad al artículo 120-1 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

CONSIDERANDO: Que en cuanto atañe a la ampliación del plazo para formular la solicitud de jubilación, que el artículo 69. de la Orden señaló con carácter preclusivo en 31 de diciembre de 1978, la tesis actora de prolongación de dicho plazo, que se aproxima más a una manifestación del derecho de petición que a auténtica reclamación o recurso, no puede ser acogida tal como es formulada, pues las instrucciones que por el Ministerio de la Presidencia del Gobierno prevé la Disposición final 13. no condicionan en modo alguno el ejercicio de la opción que, con base en la regulación contenida en la Orden impugnada, podía perfectamente ser ejercitada en el aspecto temporal de suficiencia de tal plazo, habida cuenta de que la Orden de constante referencia se publicó en el Boletín Oficial del Estado del 9 de noviembre de 1978, con vigencia desde el día siguiente. No obstante ello, y enlazando este tema temporal con la nulidad que se ha declarado en lo que concierne al inciso final del artículo 42., ha de tenerse presente que si no se arbitrase un nuevo plazo a partir de la modificación de la norma reglamentaria en dicho extremo, sería ilusorio el derecho del funcionario recurrente al ejercicio consciente y reflexivo de su opción a la jubilación voluntaria anticipada, una vez depurada la ilegalidad del régimen jurídico de tal jubilación, por lo que procede, en definitiva y tal como se solicita en el extremo 3 . del suplico de la demanda, que a partir de la publicación de la Orden debidamente modificada en el extremo en que se anula, se otorgue el plazo de treinta días para la solicitud de jubilación voluntaria a que la misma se refiere, en adecuación además a lo prevenido en el apartado 2 del artículo 120 de la Ley de Procedimiento Administrativo .

CONSIDERANDO: Que, por todo lo antes expuesto, es procedente la estimación parcial del recurso, con la consiguiente nulidad de la Orden de 2 de noviembre de 1978 objeto de impugnacion, en el particularde su artículo 4 . antes expresado, conforme al artículo 83,2 y demás preceptos concordantes de la Ley de esta Jurisdicción ; sin que se aprecien circunstancias que justifiquen una especial imposición de las costas causadas, a tenor del artículo 131,1 de la Ley Jurisdiccional .

FALLAMOS

FALLAMOS

Que rechazando la inadmisibilidad opuesta por el Abogado del Estado y estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por DON Plácido , contra la Orden de dos de noviembre de mil novecientos setenta y ocho (Boletín Oficial del Estado del nueve de noviembre siguiente), así como contra la desestimación presenta del recurso de reposición frente a aquélla interpuesto, sobre jubilación voluntaria anticipada de los funcionarios de la Administración Institucional de Servicios Socio-Profesionales (AISS.), a que las presentes actuaciones se contraen, debemos declarar y declaramos la nulidad, por su disconformidad a Derecho, del inciso final del artículo cuarto de mencionada Orden, concerniente al cese de la obligación del Estado de efectuar la cotización al Montepío de la "AISS." prevista en el numero 3 del artículo 22. de la Orden impugnada, con la consiguiente modificación de la disposición general recurrida en este particular, y con la obligada consecuencia de que el plazo para formular la solicitud de jubilación a que se refiere el articulo 6º. de citada Orden, será el de treinta días siguientes al de la publicación de la Orden debidamente modificada en el Boletín Oficial del Estado; desestimando el resto de las pretensiones de la demanda y absolviendo de ellas a la Administración demandada. Todo ello sin hacer especial imposición de costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en/ el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos

PUBLICACIÓN: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia, por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente Don Luis Cabrerizo Botija, en audiencia publica, celebrada en el mismo día de su fecha. Certifico.