STS, 22 de Mayo de 1980

SENTENCIA

Excmos. Señores:

Don Pedro Martín de Hijas y Muñoz.

Don José Luis Ponce de León y Belloso.

Don José Gabaldón López.

EN LA VILLA DE MADRID, a veintidós de Mayo de mil novecientos ochenta; en el recurso

contencioso-administrativo que, en grado de apelación, pende ante la Sala, entre partes, de una,

como apelante, el Abogado del Estado, en representación de la Administración; y de otra, como

apelada, la Real Compañía Asturiana de Minas, SA., representada por el Procurador Don Adolfo

Morales Vilanova y dirigida por Letrado; contra Sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha veintinueve de Septiembre de mil novecientos setenta y siete , en pleito sobre determinación de zonas verdes.

RESULTANDO

RESULTANDO: Que con fecha treinta de Abril de mil novecientos sesenta y nueve, la Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana de Madrid, resolvió el expediente tramitado sobre determinación de responsabilidades individuales o solidarias por infracción urbanística cometida por la Sociedad Veracruz, SA. o las personas que ostentaban su representación legal, al realizar actividades contrarias a la Ley y al Planeamiento debidamente aprobado en la denominada "Urbanización Veracruz", sita en los términos municipales de Las Rojas y Majadahonda contra cuyo acuerdo se interpuso recurso de alzada ante el Ministerio de la Vivienda, quien con fecha ocho de Marzo de mil novecientos setenta y uno, resolvió, en su punto segundo, confirmar expresamente el acuerdo recurrido en sus apartados primero y tercero al décimo, ambos inclusive, modificando el segundo en el modo siguiente: "Declarar como zona verde de uso y destino publico, las parcelas señaladas con los números treinta y uno, treinta y tres, treinta y cuatro, treinta y cinco, treinta y siete y veintinueve de la segunda fase, con superficie equivalente, al, veinte por ciento, de la total del Polígono delimitado por el correspondiente acto de aprobación, sin perjuicio de quelos afectados puedan ejercitar los derechos civiles reconocidos a, su favor, en el ordenamiento vigente, ante la jurisdicción, competente.

RESULTANDO: Que contra la anterior Resolución por la "Real Compañía Asturiana de Minas" se interpuso recurso contencioso-administrativo, formalizando en su día, la, demanda, con la súplica de que se dictase, sentencia, por la que se declarase: Primero, la anulación, dejándole sin valor ni efecto alguno, del apartado segundo del acuerdo del Ministerio de la Vivienda de fecha ocho de Marzo de mil novecientos setenta y uno y, por ende, anular y dejar sin efecto la afectación como "zona verde de uso y destino publico" de la parcela número treinta y siete de la, denominada segunda fase de la Ciudad Jardín, de Veracruz propiedad de la Sociedad recurrente. Segundo, subsidiariamente y en defecto del anterior pedimento declarar el derecho de los afectados por el apartado segundo del mencionado acuerdo del Ministerio" de la Vivienda, a exigir la reparcelación conforme al articulo ochenta y uno de la Ley de doce de Mayo de mil novecientos cincuenta y seis y, por ende, la obligación de la Administración a satisfacer lo solicitado mediante el escrito de fecha quince de Junio de mil novecientos sesenta y nueve, con aplicación en su caso, de lo previsto en el articulo séptimo, número uno, del Decreto mil seis de mil novecientos sesenta y seis, de siete de Abril .

RESULTANDO: Que conferido traslado al Abogado del Estado, contestó la anterior demanda, con la súplica de que se declarase la inadmisibilidad del recurso y subsidiariamente se desestimase el mismo, confirmando la resolución recurrida; y seguido el pleito por sus restantes trámites, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha veintinueve de Septiembre de mil novecientos setenta y siete, se dictó la Sentencia hoy apelada, cuya parte dispositiva, copiada a la letra, es como sigue: "FALLEMOS: Anulamos, por ser disconforme a Derecho, el punto segundo del acuerdo del Ministerio de la Vivienda de ocho de Marzo de mil novecientos setenta y uno y dejamos sin efecto la afectación como "zona verde de uso y destino publico" de la parcela treinta y siete, en la segunda fase de la ciudad-jardín Veracruz, propiedad de la "Real Compañía Asturiana de Minas". Sin expreso pronunciamiento sobre costas"; cuya Sentencia se funda en los Considerandos siguientes: "PRIMER CONSIDERANDO: Que la inadmisibilidad del recurso, opuesta con carácter previo por la Administración, ha de rechazarse, en cuanto no se trata de dilucidar las consecuencias de un contrato civil de compraventa perfeccionado entre particulares, sino de enjuiciar si es acertada la decisión administrativa que, al declarar zona verde una determinada parcela y declarar al mismo tiempo la inviabilidad de la reparcelación para obtener la justa distribución de la carga que impone aquella calificación, se limita a remitir al interesado a que ejercite sus derechos ante la jurisdicción competente, reserva de todo punto inoperante y hasta superflua que presupone, incluso en la propia lógica interna del acto recurrido la corrección de las referidas declaraciones verdadero objeto de las pretensiones del recurso- y cuya sujeción a Derecho Administrativo es indiscutible. CONSIDERANDO: Que por la misma razón por la cual resulta inoportuno discutir en este momento si las actuaciones llevadas a cabo por "Veracruz SA. en la denominada Ciudad-Jardín Veracruz con la aprobación de la Administración y con la aquiescencia de todos los adquirientes entre ellos, la Entidad recurrenteintegran o no un Plan Parcial o un proyecto de urbanización particular, ya que de abordar tal análisis no seria licito limitarlo al tema de la indivisibilidad de las parcelas; por la misma razón la Sala debe partir, como ordenación normativa básica de la Ciudad-Jardín, del contenido de los acuerdos 503/60, de 13 de Octubre y 426/63, de 10 de Julio, emanados ambos de la Comisaría General para la Ordenación Urbana de Madrid; y sobre todo ha de partirse de este último, en cuanto concierne a la segunda fase de la urbanización, que es la que atañe a los problemas del presente recurso. CONSIDERANDO: Que lo primero que ha de observarse, al confrontar ambas ordenaciones, es que así como la de la primera fase delimita como parcelas reservadas para espacios libres las que en el plano obrante al folio 283, se designan con los números 0, 1, 8 y 9 y que, de este modo, quedan plenamente identificadas; por el contrario, el acuerdo 426/63, si por una par te, aprueba "lo reflejado en el proyecto del Arquitecto Sr. Allende, que forma parte del expediente", por otra parte, hace referencia al establecimiento de una superficie mínima libre del 20% descontando calles" (porcentaje que:, pese a la alusión expresa no se contiene en el acuerdo 5O3/6O). Ahora bien, así como en La Memoria de aquél técnico -folio 208- se especifica que en la 2 fase se prevén como espacios libres las parcelas 31) 40 y 41, en el Plano del propio proyecto -folio 239- solo queda reflejada la parcela 31 (y, sin duda, a esta discrepancia, obedece que en la Memoria hayan tratado de borrarse las dos restantes).Resulta, pues, evidente que si lo aprobado por la Comisaría General fué el proyecto del Sr. Allende, ninguna duda cabe de que quedé igualmente aprobada la calificación urbanística como espacio libre, única y exclusivamente de las tres parcelas precitadas. Si, por el contrario, se interpreta que, además, o con independencia de ellas es la obligación de la promotora ara la de reservar un 20% de la superficie de la segunda fase, lo cierto es que "ese exceso" -que es el que ahora computa el acuerdo recurrido- no estaba delimitado en la ordenación sobre la superficie comprendida en el proyecto sin que existiera razón alguna para qué lo estuviera, ya que, o bien la documentación presentada por "Veracruz SA." se consideraba suficiente, en cuyo caso, la delimitación resultaba imprescindible, o, por el contrario, no lo era, y, en ese supuesto, la aprobación no debió producirse. Y en este punto, debe quedar bien precisocual es el alcance de la delimitación a que venimos aludiendo. CONSIDERANDO: Qué tanto el artículo 10

de la Ley de 1.956 (aplicable al supuesto debatido) como el artículo 13 del texto refundido de 9 de Abril de 1.976 exigen como determinación necesaria de los planes Parciales la zonificación o delimitación de las zonas en que se divide el territorio por razón de los usos asignados, con reflejo en los planes que han de integrar la documentación del Plan sin que sea suficiente con la asignación de un porcentaje abstracto la determinación debe comportar, como es lógico la plasmación gráfica y literaria del porcentaje de reserva fijado, máxime cuando autorizada la parcelación, pasan las parcelas al tráfico privado y empiezan a gozar de la protección registral. De esta exigencia legal se desprende, por lo pronto, que si el órgano urbanístico competente para la aprobación definitiva del planeamiento no ha exigido esa concreta zonificación en cuanto a espacios verdes, el destino o clasificación urbanística de las parcelas no recogidas como zonas verdes en el proyecto aprobado queda pendiente de una ulterior determinación que según el artículo 39 1 de la ley del Suelo solo puede obtenerse una modificación del Plan, con independencia de las consecuencias que la infracción de deber de reservar puede comportar para "Veracruz SA.", y de ninguna forma es lícito afectar unas determinadas parcelas, transmitidas ya como edificables al destino de uso publico y común a través de un procedimiento sancionador dirigido contra la promotora, por la comisión de ciertas infracciones urbanísticas, prescindiendo así tanto del procedimiento modificativo; de los planes, como de la finalidad propia de la sancipn que; indiscutiblemente, ha de dirigirse contra el autor de la infracción y no contra terceras personas Tampoco puede sostenerse que estos adquirientes queden protegidos con la reserva de sus acciones civiles: en primer lugar, porque esta reserva es totalmente superflua, ya que las acciones se tienen o no, de acuerdo con el ordenamiento que las concede y no, porque una autoridad administrativa o judicial las señale; en segundo porque moviéndonos siempre en el plano de las hipótesis dialécticas esas acciones civiles habrían siempre de partir de que la afectación al uso público, no arranca del momento de la perfección de la renta, sino de una decisión administrativa posterior. CONSIDERANDO Que la improcedente declaración del uso como "zona verde", de la parcela 37 de la ciudad-jardín queda todavía más de manifiesto si se advierte: a) que ya desde el acuerdo 503/60, 1 los servicios técnicos de la Administración - folio 256 - señalaron no existir inconveniente alguno en que la superficie libre pudiera emplazarse "fuera de los terrenos que ocupan las parcelas", parecer sumamente lógico, puesto, que la urbanización cuenta ya con zonas verdes o libres dentro de cada parcela, quedando así solucionadas los problemas de descongestión y densificación, en momento, por supuesto, anterior, a la Ley de 2 de Diciembre de 1.963 ; 22, porque la razón de la colindancia de las parcelan ahora afectadas con la parcela "31" no es un criterio urbanístico convincente, entrañando incluso una petición de principio por la parte de, la Administración, ya que ese criterio supone, de un lado, aceptar el proyecto de la promotora, que afectó aquella parcela, limitándose, por otro, a ensanchar, la superficie libre, sin atender a los lógicos criterios distributivos, habida cuenta de las característica específicas de la urbanización viviendas unifamiliares rodeadas ya de espacios libres; 3º porque mucho menos es atendible el criterio de no hallarse construidas las parcelas afectadas que es el que ha determinado verdaderamente su afectación- en tanto en cuanto la obligación de los propino ríos de edificar en el plazo previsto en el Plan, o, incluso, la eliminación de las expectativas de los propietarios a especular con el terreno, debe exigirse conforme establece la ley o el Plan y siguiendo los trámites y garantías establecidos; 4º en último, término, porque desde 1.966 tenía ya conocimiento COPLACO de la situación denunciada; y, en esa fecha, aún quedaban muchas parcelas por enajenar, incluidas las que, implícitamente, han quedado legalizadas en la llamada tercera fase, con lo que hubiera podido fácilmente imponerse a Veracruz SA, su deber de reservar, sin involucrar "a personas no afectadas por la infracción. CONSIDERANDO: Que, por tantos debe estimarse la primera de las pretensiones del recurso, que es la pretensión principal, anulando los acuerdos recurridos en cuanto afectan a la recurrente.

RESULTANDO: Que contra la anterior Sentencia interpuso apelación el Abogado del Estado en representación de la Administración, que fué admitida en ambos efectos, con emplazamiento de las partes y remisión de los autos á este Tribunal, ante el que se personaron en tiempo y forma el Abogado del Estado en representación de la Administración y el Procurador Don Adolfo Morales Vilanova en representación de Real Compañía Asturiana de Minas, SA., apelada y apelada respectivamente; y no habiéndose solicitado por las partes la celebración de Vista no considerarla necesaria el Tribunal, en sustitución de la misma se formularon por aquéllas los oportunos escritos de instrucción y alegaciones, acordándose señalar día para el Fallo de la presente apelación, cuando por turno correspondiera, a cuyo fin fué fijado el nueve de Mayo del año en curso.

Visto, siendo Ponente el Magistrado Excmo. Señor Don José Gabaldón López.

Vistos, los preceptos que se citan y demás de aplicación.

CONSIDERANDO

ACEPTANDO los Considerandos de la Sentencia apelada CONSIDERANDO: Que aunque alegadapor vez primera en esta instancia, procede examinar antes del fondo la excepción de cosa juzgada puesto que la Sentencia de esta Sala de 17 de Junio de 1.974 desestimo un Recurso interpuesto por la empresa Urbanizadora, Veracruz, SA. contra la resolución administrativa misma que en el Proceso ha sido impugnada por la Real Compañía Asturiana de Minas en cuanto dicha resolución había sancionado, precisamente a aquella sociedad y sin que entonces fuera parte ni la segunda compañía id ningún otro de los adquirientes de parcelas que, en dicha resolución sancionadora, fueron declaradas zona verde de uso público pese a que ya habían sido enajenadas.

CONSIDERANDO: Que la imposibilidad de volver sobre pretensión que ya ha sido juzgada, a que se refiere el motivo de inadmisibilidad del artículo 82-d) de la Ley de la Jurisdicción debe ser contemplada, respecto del Proceso contencioso-administrativo, en el ámbito de ciertas peculiaridades que en relación con el concepto general de cosa juzgada determina sobre todo el hecho de que la pretensión contencioso-administrativa se articule en relación con un acto administrativo cuya adecuación o no a derecho es lo que debe pronunciarse en la Sentencia, y además, el de que en este Proceso se ejerciten tanto pretensiones meramente anulatorias como otras de reconocimiento de derechos p situaciones subjetivas individualizadas en relación con personas determinadas; de ahí que la relación del precepto citado con el 86 y el 102,1-b) en su actual redacción (de 17 de marzo de 1.973) permiten establecer que la excepción citada se opone al nuevo examen de la legitimidad de un acto administrativo cuando esta ya ha sido juzgada en relación coa el mismo acto, la misma pretensión (u otra sustancialmente igual en la que aunque varíen los sujetos su situación en relación con aquella haya sido la misma y los fundamentos o razón de pedir sean también idénticos) de suerte que la legitimidad o ilegitimidad declarado en un Proceso sea perfectamente aplicable al otro, pero teniendo siempre en cuenta que la pretensión inadmitida o desestimada al carecer de efectos respecto de quienes no fueron partes, no podrá ser invocada frente a estos en cuanto al contenido del fallo aunque pueda serlo, si bien no siempre, en cuanto a los fundamentos.

CONSIDERANDO: Que en el caso presente, el fallo de la Sentencia citada de 17 de Junio de 1.974 no puede invocarse para impedir que la pretensión actual sea examinada porque, habiendo desestimado el Recurso entonces entablado por Veracruz SA., se trata ahora de otro recurrente distinto, la Real Compañía Asturiana de Minas, impugnando el mismo acto administrativo; pero es que, además, tampoco cabe invocar que los fundamentos o cuestiones jurídicas que ahora constituyen la base del Recurso puedan entenderse ya enjuiciados con los eventuales efectos del artículo 102-1 b) en el Considerando 3º de aquella Sentencia, único en que se hace una referencia sucinta de la cuestión de la declaración de zona verde de la parcela de la recurrente entre otras, se lleve a cabo únicamente una valoración desde el punto de vista que allí se enjuicia, es decir, de si los hechos sancionados constituyen o no infracción de las condiciones de aprobación del Plan "Veracruz", refiriéndose, junte con otros aportados, a la "vulneración del deber de reserva de 20% como superficie libre... frente a la que no puede prevalecer invocaciones de titularidad dominical., y a que el artículo 50 de la Ley del Suelo surte efectos con relación a los adquirientes de las parcelas pero no convalida la merma de espacio de reserva...", pero ello sin hacer una mención directa y expresa, por otra parte innecesaria desde el punto de vista sancionatorio que es el examinado allí, de la susodicha declaración de zona verde; es claro pues que el pronunciamiento del fallo respecto de la adecuación a derecho del acto impugnado, sólo a ese aspecto en que lo fué puede referirse y no al alcance propio de dicho señalamiento y adscripción de parcelas concretas ya enajenadas a una zona verde que el Plan no había determinado, causa de pedir que es ahora la única esgrimida por la apelante quien además de no "haber sido parte en aquel proceso, no se halla en este situación idéntica aunque sea también demandante, puesto que discute un motivo distinto de impugnación y articula diferente causa de pedir y distintos fundamentos e incluso pretensión puesto que aquí defiende además su personal situación jurídica como adquirente del terreno, o sea unos concretos derechos subjetivos; no hay pues razón bastante para estimar ni que el fallo pueda producir ahora efectos ni tampoco que la legitimidad del acto desde esos puntos de vista hubiese sido juzgada por aquella Sentencia.

CONSIDERANDO: Que como consecuencia, procede desestimar el motivo de inadmisibilidad aducido y en cuanto al fondo, confirmar la Sentencia recurrida por sus propios y admitidos fundamentos en cuanto la citada resolución no se ajusta a Derecho en relación con el actual recurrente y la pretensión que este ejercita; y sin que pro ceda hacer pronunciamiento alguno en cuanto a las costas de esta apelación.

FALLAMOS

Que desestimando el motivo de inadmisibilidad alegado y entrando a conocer del fondo como higo la Sentencia apelada, que anuló el punto segundo de la resolución del Ministerio de la Vivienda de ocho de Marzo de mil novecientos setenta y uno y dejo sin efecto la "afectación como zona verde de uso público" de la parcela nº 37 de la segunda fase de la Ciudad Jardín "Veracruz", debemos confirmar dicha Sentencia y la confirmamos, sin expresa mención de las costas de esta apelación y a su tiempo, con certificación de estaresolución, devuélvanse las actuaciones de primera instancia y expediente administrativo a la Sala de su procedencia..

Así por esta nuestra Sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-PUBLICACIÓN - Leída y publicada fue la anterior Sentencia, estando constituida en Audiencia Pública la Excma. Sala Cuarta de este Tribunal Supremo, por el señor Magistrado Ponente en la misma, Excmo. Señor Don José Gabaldón López en el día de la fecha; de que yo el Secretario certifico.

Madrid, veintidós de Mayo de mil novecientos ochenta.