STS 765/1989, 10 de Julio de 1989
| Ponente | JUAN VENTURA FUENTES LOJO |
| ECLI | ES:TS:1989:4128 |
| Número de Resolución | 765/1989 |
| Fecha de Resolución | 10 de Julio de 1989 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 765.-Sentencia de 10 de julio de 1989
PONENTE: Excmo. Sr. D. Juan Ventura Fuentes Lojo.
PROCEDIMIENTO: Especial Ley 62/1978 . Apelación.
MATERIA: Juegos. Sanciones. Principios de legalidad. Suficiencia del Decreto-ley 2/1987 para
tipificar infracciones de juego. Sanción de suspensión. Máquinas recreativas tipo A.
NORMAS APLICADAS: Artículos 25, 81 y 86 de la Constitución ; Decreto-ley 2/1987; Decreto-ley 16/1977 .
JURISPRUDENCIA CITADA: Tribunal Constitucional, 7 de abril de 1987; 2 de diciembre de 1983 y 21 de enero de 1988 .
DOCTRINA: La falta de cobertura legal de las infracciones de juego constituía el motivo de
extraordinaria urgencia que justificaba la utilización de la figura del Decreto-ley para regular las
infracciones. El término afectar utilizado por el art. 86 de la Constitución no puede ser utilizado en
sentido tan amplio que impida la utilización de la figura del Decreto-ley para los fines normativos
indicados.
El Decreto-ley 2/1987 , cubre las máquinas recreativas tipo A y la sanción de suspensión.
En la villa de Madrid, a diez de julio de mil novecientos ochenta y nueve.
En el recurso contencioso-administrativo que, en grado de apelación, al amparo de la Ley 62/1978 , relativa a Derechos Fundamentales de la Persona, pende de resolución en esta Sala promovido por don Eugenio , representado y defendido por el Procurador don Juan Antonio García San Miguel y Orueta, dirigido por Letrado, contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 20 de octubre de 1988 , sobre sanción impuesta al recurrente en aplicación de Reglamento de Máquinas Recreativas y Juegos de Azar ; habiendo comparecido siendo parte el Ministerio Fiscal.
Antecedentes de hecho
Referida sentencia contiene la parte dispositiva que literalmente copiada es como sigue: «Fallamos: Que desestimando como desestimamos, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Eugenio , representado por el Procurador don Juan Antonio García San Miguel y Orueta, contra la Resolución del Ministerio del Interior de 5 de febrero de 1988, que le impuso multa de 700.000 pesetas por falta de las guías de circulación cumplidas, debemos declarar y declaramos que estos actos se ajustan a Derecho en cuanto a la alegada violación de derechos fundamentales y, en consecuencia, absolvemos a la Administración y condenamos en las costas al recurrente.»
Contra dicha sentencia interpuso recurso de apelación el señor Eugenio , al amparo de la Ley 62/1978 , relativo a Derechos Fundamentales de la Persona, el cual fue admitido en un solo efecto, remitiéndose las actuaciones a este Tribunal, ante el que compareció el apelante; habiendo sido parte el Ministerio Fiscal que emitió su informe en el sentido de que entendía que debe ser estimado.
Se señaló para votación y fallo el día 4 de julio de 1989.
Visto siendo Ponente el excelentísimo señor Magistrado don Juan Ventura Fuentes Lojo.
Fundamentos de Derecho
La sentencia dictada en 20 de octubre de 1988 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional , desestimatoria del recurso interpuesto, al amparo de la Ley 62/1978 , por don Eugenio contra Resolución del Ministerio del Interior de 5 de febrero de 1988 que le impuso una multa de 700.000 pesetas y la suspensión del título de empresa operadora por el plazo de un mes, a causa de la tenencia de una máquina del tipo A, modelo «Enduro Race», serie A-545, en el establecimiento de hostelería de la avenida de la Libertad, número 21, del «El Provencio» (Cuenca), sin guía de circulación correctamente cumplimentada, es recurrida en apelación por dicho recurrente que alega, en orden a la revocación de dicha sentencia, en primer lugar la vulneración del artículo 25.1 en relación con el artículo 86.1 de la Constitución por entender que el Real Decreto-ley 2/1987 , a cuyo amparo se produjo la sanción, carece de rango para tipificar infracciones; y, en segundo término, que la sanción impuesta y concretamente la suspensión, carece de cobertura incluso en el Real Decreto-ley citado, siendo nula de pleno derecho. Cuestiones estas dos que son las únicas planteadas, por lo que sólo a ellas ha de referirse la presente sentencia.
El rechazo del primer motivo de oposición resulta obvio, habida cuenta: a) El Real Decreto-ley 2/1987, de 3 de julio , sobre potestad sancionadora de la Administración Pública en materia de juegos de suerte, envite o azar, se dictó, como hace constar su exposición de motivos, como consecuencia de la sentencia del Tribunal Constitucional de 7 de abril de 1987 que declaró no ajustadas a la Constitución aquellas sanciones administrativas que carecían de soporte legal, entre las que se encontraban las que regulaban el régimen sancionador en materia de juegos; por lo que era preciso acudir al procedimiento extraordinario del Real Decreto-ley con el objeto de cubrir el vacío legal que se produjo, en garantía de los derechos de los ciudadanos. Lo que se produjo, previo informe favorable de la Comisión Nacional del Juego, y acuerdo del Consejo de Ministros en uso de la facultad prevista en el artículo 86 de la Constitución , b) El Real Decreto-ley anterior fue convalidado por las Cortes, y se promulgo además, la Ley 34/1987, de 26 de diciembre , de la Jefatura del Estado, que viene a reproducir dicho Real Decreto-ley, c) Al hacer uso el Gobierno de la autorización que le concedía el artículo 86 de la Constitución , hay que entender que cumplió con los requisitos que impone este precepto para la promulgación del referido Real Decreto-ley, por tratarse de un supuesto de extraordinaria y urgente necesidad y no afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I, al régimen de las Comunidades Autónomas, ni al Derecho electoral general, d) La extraordinaria y urgente necesidad se producía ante la total falta de cobertura legal de cuantas sanciones se venían imponiendo en materia de juegos por la Administración, y que este Tribunal Supremo venía declarando de modo continuado y reiterado, con la consiguiente anulación de las correspondientes resoluciones administrativas que imponían dichas sanciones y la impunidad de los infractores sancionados, situación con la que había que terminar, e) No poder ser obstáculo a la conclusión anterior la doctrina del Tribunal Constitucional citada por el recurrente en relación al artículo 86.1 de la Constitución porque sería prácticamente imposible hacer uso por el Gobierno de la facultad que le concede este precepto si el requisito de que las disposiciones legislativas provisionales no puedan «afectar» a los «derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título 1», se interpretase en sentido amplio. De ahí que el propio Tribunal Constitucional en la sentencia 111/1983, de 2 de diciembre , haya declarado que «la tesis partidaria de una expansión de la limitación contenida en el artículo 86.1 de la Constitución se sustenta en una idea tan restrictiva del Decreto-ley, que ¡leva en su seno al vaciamiento de la figura y la hace inservible para regular, con mayor o menor incidencia, cualquier aspecto concerniente a las materias incluidas en el título I sin más base interpretativa que el otorgamiento al verbo «afectar» de un contenido literal y amplísimo y como con tan exigua base se conduce a la inutilidad absoluta del Decreto-ley, pues es difícil alguno cuyo contenido no afectasen a algún derecho comprendido en el título I, es claro que tal interpretación, fácilmente reducible «ab absurdum», tampoco puede ser mantenida». Y en la sentencia del propio Tribunal número 3/1988, de 21 de enero, agrega que «la utilización del Decreto-ley para la previsión de tipos de ilícito y las correspondientes sanciones, no supondría una contradicción con lo dispuesto en el artículo 25.1 de la Constitución al configurarse el Decreto-ley según el artículo 86.1 como «disposición legislativa» que se inserta en el ordenamiento jurídico de una norma dotada de fuerza y valor de Ley.
El segundo de los problemas planteados, referido a la falta de cobertura legal de la sanción impuesta, también ha de ser resuelto en sentido contrario a la tesis del recurrente, si se tiene en cuenta: a) El Reglamento de máquinas recreativas y de azar aprobado por Real Decreto 877/1987, de 3 de julio , según se hace constar en el preámbulo, se dicta al amparo de los Reales Decretos-leyes 16/1977, de 25 de febrero, y 2/1987, de 3 de julio , siendo el objeto del mismo, según proclama el artículo 1.°, la regulación predispuesta en el Real Decreto-ley 16/1977, de 25 de febrero , de la fabricación, comercialización, importación, exportación, instalación y explotación, relativas no sólo a las máquinas recreativas y de azar, sino también a los aparatos accionados por monedas, que a cambio de un precio, permitan el mero pasatiempo o recreo del jugador, o la obtención por éste de un premio». Y de ahí que distinga en el artículo
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, entre la máquina de tipo «A» o recreativas, de tipo «B» o recreativas con premio, y de tipo «C» o de azar; b) El objeto y ámbito del Real Decreto-ley 2/1987 , es según su artículo 1.º «la regulación de la potestad sancionadora de la Administración Pública en materia de juegos de suerte, envite o azar». Previendo en el artículo 2.°, entre las infracciones muy graves, y de modo expreso, «realizar actividades de organización o explotación de juegos careciendo de las autorizaciones, inscripciones o guías de circulación» (apartado a); «permitir o consentir, expresa o tácitamente, la organización, así como permitir la instalación o explotación de máquinas recreativas y de azar carentes de autorización y explotación» (apartado d); y «utilizar elementos de juego o máquinas no homologados o autorizados» (apartado f)- Y en el artículo 3.°, como infracciones graves: «la negativa a exhibir a los Agentes de la Autoridad los documentos acreditativos de las autorizaciones administrativas correspondientes, así como no abrir o no mostrar a los mismos, para su comprobación, las máquinas o elementos de juego» (apartado b); y «no exhibir, en el establecimiento de juego, así como en las máquinas, los documentos acreditativos de la autorización u otros exigidos» (apartado f); c) Los preceptos anteriores, relacionados con la demás normativa, ponen de manifiesto que el Real Decreto-ley quiso referir la potestad sancionadora de la Administración no sólo a las máquinas recreativas de los tipos «B» y «C», sino también a las del tipo «A» o de mero pasatiempo o recreo que se limitan a conceder al usuario un tiempo de uso o de juego a cambio del precio de la partida, sin ningún otro premio en metálico, en especie o en forma de puntos canjeables por objetos o dinero, porque, al fin y al cabo, tan máquinas de recreo son como las de los otros dos tipos, siquiera su único objetivo sea el de servir de simple juego, y no de envite o azar; d) Si este Real Decreto-ley se dictó también para este tipo de máquinas A, no es posible discutir la cobertura legal del Reglamento mencionado a cuyo amparo se impuso la sanción al recurrente.
La cobertura legal se da también en relación a la sanción de suspensión por un mes de la empresa operadora que representa el recurrente, porque el artículo 5.° del Real Decreto-ley tantas veces repetido prevé en su apartado a), expresamente, además, la «suspensión de la autorización concedida», que obviamente, ha de ser referida a la empresa operadora que la hubiere obtenido, y porque a continuación habla de «o clausura del local donde se juegue», y de un tercer supuesto referido a la «inhabilitación temporal del mismo para actividades de juego». Debiendo advertirse igualmente que el artículo 45 del Reglamento, al ocuparse de las sanciones como consecuencia de las infracciones de lo dispuesto en el Reglamento en general, se refiere en el apartado b) a «la retirada temporal o definitiva de la autorización concedida», no distinguiendo que lo sea precisamente para el local en que se cometió la infracción.
Por todo lo expuesto no es posible estimar que se ha producido la vulneración del artículo 25.1 de la Constitución en ninguno de los aspectos alegados por el recurrente, debiendo, en consecuencia, el recurso ser desestimado, con expresa imposicióp de costas por imperativo de lo dispuesto en el artículo 10.3 de la Ley 62/1978 .
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por don Eugenio , al amparo de la Ley 62/1978 , relativa a Derechos Fundamentales de la Persona, contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 20 de octubre de 1988 , la cual confirmamos en todos sus efectos; con expresa imposición de las costas.
ASI por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Juan Ventura Fuentes Lojo.-José María Sánchez Andrade y Sal.-Manuel Garayo Sánchez.-Diego Rosas Hidalgo.-Ángel Falcón García.-Rubricados.
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