STS, 2 de Abril de 1998

En acta de infracción levantada por la Guardia Civil el 17 de mayo de 1988 en la localidad de Alcaudete de la Jara (Toledo) se constata la existencia de una máquina recreativa tipo B, Limón Baby m-12, serie 1, n1 101690, señalando que se ha producido la carencia de guía de circulación y la inexistencia del Boletín de situación, así como la ausencia del distintivo del pago de la tasa fiscal. El Gobernador Civil de Toledo acuerda incoar el correspondiente expediente sancionador en providencia de 15 de junio de 1988 y tras la instrucción correspondiente confirma la propuesta del instructor, que acuerda imponer una multa de 100.000 pesetas a Recreativos Snoopy, S.A. como consecuencia de la infracción prevista en el artículo 33.1.a) del Reglamento de Máquinas Recreativas , estando tipificada en el artículo

43.2 y 6 del citado Reglamento, en conexión con el artículo 3, regla d) de la Ley 34/87 .

Interpuesto por la Entidad "Recreativos Snoopy, S.A." recurso de alzada frente a la Resolución dictada el 1 de diciembre de 1988 por el Delegado del Gobierno de Castilla-La Mancha que imponía la sanción a la empresa operadora, la Subsecretaría del Ministerio del Interior, por delegación del Ministro, en Resolución de 4 de junio de 1990, desestima el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de la Delegación del Gobierno de Castilla-La Mancha de 1 de diciembre de 1988 e interpuesto recurso de reposición, es resuelto por el Ministerio del Interior en Resolución de 20 de febrero de 1991, que acuerda desestimar el recurso de reposición interpuesto por Recreativos Snoopy, S.A., contra la Resolución del Ministerio del Interior de 4 de junio de 1990.

La representación procesal de la empresa operadora interpuso recurso contenciosoadministrativo que fue resuelto por la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, con sede en Albacete, de fecha 23 de diciembre de 1992 , que contiene la siguiente parte dispositiva: "Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Recreativos Snoopy, S.A. contra la resolución del Ministerio del Interior de 20 de febrero de 1991, debemos declarar y declaramos ajustada a Derecho tal resolución, sin costas".

Interpuesto recurso de casación por dicha representación procesal, han sido dictados dos Autos por la Sección Sexta de la Sala Tercera de este Tribunal: el primero, con fecha 17 de mayo de 1993, que estima el recurso de queja interpuesto por la entidad mercantil Recreativos Snoopy, S.A. y anula el Auto de fecha 19 de enero de 1993, dictado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior deJusticia de Castilla-La Mancha , por el que se declaraba en el recurso contencioso-administrativo nº 1244/91, no haber lugar a tener por preparado recurso de casación contra la sentencia de dicho Tribunal de fecha 23 de diciembre de 1992, declarando que esta sentencia sí es susceptible de recurso de casación ordinario y mandando a la Sala de instancia que tuviese por preparado el recurso y emplazase a las partes por término de treinta días para que compareciesen ante este Tribunal Supremo y pudiese interponer la parte recurrente en casación, dentro del plazo citado, el indicado recurso, con remisión de las actuaciones de instancia y expediente administrativo al Tribunal; y el segundo, que es el Auto dictado por la misma Sección con fecha 24 de diciembre de 1996, por el que la Sala acordó tener por formulado dentro de plazo el recurso de casación, dejando sin efecto el Auto de 20 de abril de 1996 y acordando pasar las actuaciones en unión de las recibidas al Excmo. Sr. Magistrado Ponente, a los efectos oportunos.

Ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de la empresa operadora

Recreativos Snoopy, S.A., por dos motivos y se ha opuesto al Abogado del Estado.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 26 de marzo de 1998.

El primero de los motivos de casación en que se basa la parte recurrente se fundamenta en el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, entendiendo que en el caso examinado y al amparo del referido precepto, la sentencia recurrida infringe las normas reguladoras de la sentencia y, en concreto, en lo que respecta a la motivación, en relación con la desestimación de parte de los fundamentos jurídicos materiales contenidos en el escrito de demanda, aludiéndose a la vulneración del artículo 120.3 de la Constitución como infringido.

En el caso examinado, la sentencia recurrida, en el primero de los fundamentos jurídicos, se remite a la reiterada jurisprudencia de dicha Sala para entender que en la cuestión examinada no existe la invocada vulneración del principio de legalidad imputable al Real Decreto 877/87 , que contiene el Reglamento de Máquinas Recreativas y así se pone de manifiesto que las dos primeras cuestiones que se plantean en el recurso han sido resueltas en recursos similares. La sentencia recurrida cita precedentes sentencias de la misma Sección núms. 184, 199 y 331/1992, que rechazaron que el Reglamento de Máquinas Recreativas de 3 de julio de 1987 fuese nulo por encontrar su fuerza fundamentadora de legalidad en el Real Decreto-Ley 2/87, de 3 de julio , que posee un contenido propio material tipificador de las infracciones y sanciones y que colma las exigencias del principio de legalidad material, habiendo sucedido a éste la ley 34/87, de 26 de diciembre .

En el segundo de los fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida se analiza con amplitud la cuestión relativa a la apertura del periodo probatorio y a la constatación de los hechos en el momento en que por los Agentes de la Autoridad se levantó el acta en presencia de la titular del establecimiento y de un testigo, lo que constituye, a juicio de la Sala, prueba suficiente por no haber sido desvirtuada en las actuaciones.

Tales razonamientos son suficientes y determinantes para entender que, en la cuestión examinada, no concurre el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio y, en especial, de las normas reguladoras de la sentencia, en relación con la ausencia del derecho a la motivación de las sentencias, puesto que ha sido la jurisprudencia constitucional (así, en sentencias 20/82, 39/85, 110/86, 23/87, 74/90, 1/91, 14/91 y 165/93) la que ha subrayado una reiterada posición jurisprudencial del Tribunal Constitucional que pone de manifiesto la obligación de motivar las sentencias, en conexión con el derecho a la tutela judicial efectiva prevenido en el artículo 24.1 de la Constitución , que entraña el derecho a una resolución fundada jurídicamente que se integra como una garantía constitucional del derecho del justiciable a conocer las razones de las decisiones judiciales, por lo que, solo en el caso de que una sentencia no explique la solución que proporciona a las cuestiones planteadas, ni exprese los razonamientos de los que puede inferirse cuales son esas razones que justifican la resolución judicial, se encontraría vulnerada la doctrina jurisprudencial aludida.

Tampoco resulta constatada la vulneración, desde el punto de vista de la aplicación del artículo 24.1, en conexión con el 120.3 de la Constitución , de la jurisprudencia de este Tribunal, pues es clara la doctrina que contiene la sentencia de la Sala Tercera de 25 de marzo de 1992, entre otras resoluciones, al indicar que el artículo 24.1 de la Constitución, en relación con el artículo 120.3 de la misma , impone la motivación de las sentencias, lo que expresa, en suma, la vinculación del juez al ordenamiento jurídico y concibe el derecho a la tutela judicial efectiva como el derecho a obtener una respuesta motivada, en virtud del principio de interpretación del ordenamiento jurídico en coherencia con la Constitución y como consecuenciade las exigencias del principio de efectividad de la tutela judicial efectiva.

Así resulta que, en el caso examinado, además de no advertirse desacuerdo o indebida correlación entre lo instado en el suplico de la demanda y lo resuelto, la Sala de instancia justifica los criterios seguidos para desestimar el recurso interpuesto, por lo que no concurre la vulneración invocada de ausencia de motivación en la sentencia recurrida, como fundamento del primero de los motivos de casación, que es desestimado.

El segundo de los motivos de casación en que se basa la parte recurrente se fundamenta en la infracción de las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia que son aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa , por entender que la sentencia recurrida quebranta las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia aplicable, debiendo reconocerse, en primer lugar, la nulidad del Real Decreto 877/87, de 3 de julio , considerando que dicha disposición normativa infringe el principio de reserva de ley y carece de la necesaria habilitación legal y, en segundo lugar, por entender que las normas sancionadoras que contiene el Real Decreto 877/87 son inconstitucionales y así lo pone de manifiesto el escrito del recurso de casación, sin que, a su juicio, pueda apelarse a la Ley 34/87 como norma de cobertura o de aplicación.

Invocado, en primer lugar, la vulneración del principio de reserva de ley, hay que subrayar que a partir de la sentencia número 42/87 del Tribunal Constitucional, que es citada por la parte recurrente, son aplicables los siguientes criterios:

1. ) El artículo 25.1 de la Constitución establece dos garantías: a) la primera, de orden material y alcance absoluto, por lo que se refiere al ámbito penal y a las sanciones administrativas, reflejando el principio de seguridad jurídica en los ámbitos limitativos de la libertad individual, exigiendo la predeterminación normativa de conductas ilícitas y sanciones correspondientes; b) la segunda garantía que establece el artículo 25.1 tiene carácter formal y se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de las conductas, pues el término legislación vigente contenido en el artículo 25.1 de la Constitución , es expresivo de una reserva de ley en materia sancionadora, criterio que ha sido examinado por reiterada jurisprudencia constitucional (sentencias, entre otras, 8/81, 159/86, 2/87, 42/87, 133/87, 3/88, 101/88, 29/89, 69/89, 150/89, 219/89 y 61/90) que ponen de manifiesto que el principio de legalidad sancionadora constituye un verdadero derecho subjetivo de carácter fundamental, que en sentido material, supone una concreción del principio de seguridad jurídica y, en sentido formal, exige el rango formal de ley, lo que se aplica en las relaciones de supremacía general y en las relaciones de supremacía especial, como ha reconocido la sentencia constitucional 61/90.

2. ) Respecto de las normas preconstitucionales, la exigencia de reserva de ley no es retroactiva, al no ser el principio de legalidad exigible antes de la vigencia de la Constitución y respecto de las normas reglamentarias dictadas tras la Constitución y que tengan su cobertura en las anteriores, hay que distinguir dos supuestos: a) Por un lado, que el Reglamento postconstitucional tipifique nuevas infracciones e introduzca nuevas sanciones o altere el cuadro de las existentes, con lo cual se contravendría el artículo 25.1 de la Constitución o b) se limite a aplicar el Derecho preestablecido, al objeto particularizado de su propia regulación material, en cuyo caso, no hay una remisión innovadora, sino una mera reiteración.

3. ) El alcance, en suma, del principio de reserva de ley establecido en el artículo 25.1 de la Constitución no puede ser tan estricto en relación con la regulación de las infracciones y sanciones, como con referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto, bien por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de potestades públicas, bien por el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias o, por último, por exigencias de prudencia y oportunidad que pueden variar en los distintos ámbitos de la ordenación territorial o por razones materiales, puesto que aquel precepto determina la necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una norma de rango legal, como han tenido ocasión de reiterar las sentencias constitucionales 77/83, 87/85 y 2/87, entre otras.

4. ) La sentencia constitucional 101/88 establece dos aspectos fundamentales: a) No es posible exigir la reserva de ley de manera retroactiva para anular disposiciones reguladoras de materias y situaciones respecto de las cuales tal reserva no existía de acuerdo con el derecho anterior a la Constitución, como ya reconoció la precedente sentencia constitucional 11/81 y b) Tampoco cabe ignorar que el principio de legalidad que se traduce en la reserva absoluta de ley, no incide en disposiciones o actos nacidos al mundo del derecho con anterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada, como reconoció la sentencia constitucional 15/1981.5º) Finalmente, la sentencia constitucional núm. 29/89, de 6 de febrero, no hace sino ya reiterar la doctrina expuesta por el Tribunal en las sentencias constitucionales 42/87 y 101/88, según las cuales son nulas las normas reglamentarias postconstitucionales que se aprueben en virtud de habilitaciones que hayan de entenderse derogadas por la Constitución, siempre que aquellas normas innoven el sistema de infracciones y sanciones preestablecido, pues, en caso contrario, no puede decirse que se hayan servido de una remisión normativa ya caducada.

Además de las anteriores determinaciones sobre el principio de reserva de ley, esta Sala, en reiterada jurisprudencia (entre otras, en sentencias de 8, 21 de abril y 9 y 24 de mayo de 1988 y 16 de enero de 1989) mantuvo, en relación con el Real Decreto 1794/81, de 24 de julio , y el Reglamento Provisional de Máquinas Recreativas y de Azar aprobado por Orden de 3 de abril de 1979, que en dicho Reglamento se infringía la reserva de ley en materia sancionadora, recogida en el artículo 25.1 de la Constitución , por entender que dichas disposiciones no tenían cobertura en la genérica remisión que hacían al Real Decreto Ley 16/77, de 25 de febrero , ni al artículo 10 del Real Decreto 444/77, de 11 de marzo , y llegaba a la conclusión de que dichas disposiciones normativas establecían infracciones distintas a las descritas por el legislador preconstitucional, que al haberse introducido en un Reglamento posterior a la Constitución, sin la suficiente cobertura de una norma con rango de ley, infringía la reserva de ley proclamada en el artículo 25.1 de la Constitución .

También la jurisprudencia constitucional (así en sentencias de 3 de octubre de 1983, 23 de febrero de 1984 y 7 de abril de 1987) abordando la cuestión de si la remisión genérica al Gobierno para tipificar infracciones y sanciones en materia de juegos de azar, que se hizo en el artículo 4.1 del Real Decreto-Ley 16/77, de 25 de febrero y la utilización que de la misma se efectuó por el Real Decreto 444/77, de 11 de marzo, de cuyos artículos derivaban la Orden de 3 de abril de 1979, como el Real Decreto 1794/81, de 24 de septiembre , llegó a la conclusión de su inconstitucionalidad por entender que a partir de la Constitución no era lícito tipificar nuevas infracciones ni introducir nuevas sanciones a través de una norma reglamentaria, cuyo contenido no estuviere suficientemente delimitado por otra norma de rango legal.

Las anteriores circunstancias no concurren en la cuestión examinada, puesto que la afirmación de la parte recurrente en casación que sostiene la falta de cobertura legal y la inconstitucionalidad del Real Decreto 877/87 , no resulta estimable en la cuestión debatida, puesto que respecto de la falta de cobertura legal del referido Real Decreto-Ley de 3 de julio de 1987 , que aprueba el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, ha señalado el Tribunal Supremo en sentencias de 10 de julio de 1989, 10 de diciembre de 1992 y de esta Sección de 2 de marzo de 1993 , entre otras, que el citado Real Decreto sí tiene cobertura legal en el Real Decreto-Ley 2/87, de 3 de julio , sobre potestad sancionadora de la Administración pública en materia de juegos de suerte, envite o azar, dictada como consecuencia de la sentencia de 7 de abril de 1987, del Tribunal Constitucional , que vino, en síntesis, a declarar que la potestad sancionadora de la Administración encuentra en el artículo 25.1 de la Constitución el límite consistente en el principio de legalidad que determina la necesaria cobertura legal de la potestad sancionadora en una norma de tal rango, como consecuencia del carácter excepcional que los poderes sancionadores en manos de la Administración presentan, interpretando, de esta forma, los términos "legislación vigente" previstos en el artículo 25.1 de la Constitución , sin admitir, salvo casos o hipótesis de normas preconstitucionales, la remisión al Reglamento.

De esta doctrina jurisprudencial, recordada en la posterior sentencia de esta misma Sección de 15 de octubre de 1997, dictada en el recurso de casación 1483/1993, fundamento jurídico segundo, apartado primero, se deduce que el Real Decreto-Ley 2/87, de 3 de julio , da cobertura legal suficiente al Real Decreto 877/87, de 3 de julio , salvo en el supuesto de sanciones basadas en la solidaridad, con condenas al titular del establecimiento y a la empresa operadora, que no es el supuesto que aquí analizamos.

También ha reconocido este Tribunal que no cabe entender que exista una falta de capacidad normativa del Gobierno para dictar un Decreto-Ley como el nº 2/87, de 3 de julio, con fundamento en el contenido del artículo 86 de la Constitución , pues es evidente que la regulación que efectúa no afecta ni a las instituciones básicas del Estado ni a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos recogidos en el Título I de la Constitución y lo que realmente regula es el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración en materia de juego, que no invade dicha materia ni los límites impuestos por la Constitución, como ha reconocido el Tribunal Constitucional en la sentencia 3/88, de 21 de enero , referente a la constitucionalidad de la norma sancionadora del artículo 9º del Real Decreto-Ley 3/79 , sobre protección de la seguridad ciudadana, de incidencia indirecta en la cuestión examinada.

Todos estos razonamientos son determinantes para la desestimación del segundo de los motivos de casación.

Finalmente, como indicábamos, no estamos en un supuesto de sanción impuesta con responsabilidad solidaria del titular del establecimiento y de la empresa operadora que diera lugar al reconocimiento de la inconstitucionalidad del artículo 46.1 del Real Decreto 877/87 y que ha reconocido la jurisprudencia de esta Sala en sentencias, entre otras, de 4 de julio, 9 de julio, 25 de octubre, 29 de octubre de 1994, 16 de mayo y 27 de junio de 1995, 16 de abril de 1996, 30 de septiembre y 10 de noviembre de 1997, 26 de enero de 1998 y la más reciente de 23 de marzo de 1998 dictada en el recurso de casación nº 7112/93, en la que se articula como primer motivo la infracción de la jurisprudencia de esta Sala sobre sanciones solidarias del artículo 46 del R.D. 877/87, de 3 de julio , entre otras sentencias.

Como hemos repetido en las citadas Sentencias, la regla de imputación contenida en el citado artículo 46.1 de este Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar de 1987 , al establecer una imputabilidad solidaria, se excede de la habilitación que le otorgó la mencionada Ley 34/1987, de 26 de diciembre , que no contempla ninguna clase de imputabilidad de tal naturaleza, con lo que conculca claramente el principio de legalidad previsto por el artículo 25.1 de la Constitución , incurriendo en nulidad de peno derecho conforme a lo dispuesto concordadamente por los artículos 47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y 26 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 , nulidad radical recogida actualmente por el artículo 62.2 de la vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , al declarar que serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución y que regulen materias reservadas a la Ley.

La referida imputabilidad solidaria, prevista por el mentado artículo 46.1 del Reglamento de Máquinas Recreativas de 1987 , no sólo vulnera el principio de legalidad, sino que contraviene el de responsabilidad personal sobre el que se asienta todo el sistema punitivo, ya que nadie puede ser condenado o sancionado sino por actos que, bien a título de dolo o de culpa, le puedan ser directamente imputados.

La responsabilidad solidaria, como forma eficaz de garantir el cumplimiento de obligaciones contractuales o extracontractuales, no puede penetrar en el ámbito del Derecho sancionador porque, de lo contrario, se derrumbaría el fundamento del sistema punitivo, según el cual cada uno responde de sus propios actos, sin que quepa, con el fin de una más eficaz tutela de los intereses públicos, establecer responsabilidad alguna sancionable solidariamente por actos ajenos. Cuestión distinta es la posible tipificación de conductas que, por acción u omisión, puedan estimarse por Ley formal sancionables, o que ésta disponga de diferentes formas de participación en el hecho tipificado como tal infracción y señale expresamente la sanción que a estas formas participativas corresponda, pero lo que no cabe es la imputación solidaria de responsabilidades punibles, y siendo este el significado del citado artículo 46.1 del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, aprobado por Real Decreto 877/1987, de 3 de julio , debe este precepto considerarse nulo de pleno derecho.

Tal imputabilidad solidaria impide la efectividad de otro principio básico del orden sancionador, cual es el de proporcionalidad, al no ser susceptible la sanción impuesta solidariamente de graduación o moderación atendiendo a las circunstancias personales e individuales de cada uno de los infractores, lo que, en definitiva, corrobora la vulneración del principio fundamental, antes aludido, de responsabilidad personal.

Los razonamientos expuestos conducen a desestimar el recurso de casación, y por imperativo legal, dimanante de la aplicación del artículo 102-3 de la LJCA , procede imponer las costas a la parte recurrente.