STS 1068/2018, 14 de Diciembre de 2018

Con fecha 16 de marzo de 2016, el Juzgado de lo Social nº 5 de Murcia, dictó sentencia, en la que se declararon probados los siguientes hechos:

"PRIMERO.- Por resolución de 16/1/15, el SEPE aprobó a la actora una Renta Activa de Inserción (RAÍ), con fecha de efectos 13/1/15, base reguladora de 17,75 € y 330 días de duración.- SEGUNDO.- El 13/5/15, el SEPE emite requerimiento a la actora para que comparezca en su oficina acompañada de la documentación que en dicho requerimiento se detalla que el requerimiento se realizó al domicilio que le consta al SEPE de la actora, el mismo que ella consignó en su solicitud de RAÍ y el mismo que consta en el volante de empadronamiento por ella aportado; C/ SENDA000, nº NUM000 - NUM001, CP 30.160, Monteagudo (Murcia). La notificación del requerimiento fue objeto de dos intentos de notificación: el 19/5/15 y el 20/5/15; sin que ninguno de esos dos días se pudiera llevar a cabo y sin que la actora pasara a retirarla de su oficina postal, siéndole finalmente devuelta al SEPE el 26/6/15.- TERCERO.- Ante la falta de comparecencia, el 7/7/15 el SEPE emitió comunicación de exclusión del programa de RAÍ, por haber dejado de cumplir la actora las obligaciones asumidas en el compromiso de actividad suscrito, lo que podía constituir causa de baja definitiva en la RAÍ según el art. 9.1.

1. RD 1369/2006. El 8/9/15, el SEPE dictó resolución sobre exclusión del programa de RAÍ, por idénticos motivos. El 22/10/15, el SEPE dictó resolución desestimatoria de la reclamación previa formulada por la actora, en base a lo dispuesto en el art. 9.1.b) RD 1369/2006, en relación con el art. 9.1.a]: baja definitiva en la RAÍ por la no comparecencia al requerimiento efectuado por el SEPE".

En dicha sentencia consta el siguiente fallo: "Que desestimando la demanda interpuesta por doña Marí Juana, contra el SEPE debo absolver a este de aquella, confirmando la resolución administrativa".

La citada sentencia fue recurrida en suplicación por la representación de Dª Marí Juana, ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, la cual dictó sentencia en fecha 1 de marzo de 2017, en la que consta el siguiente fallo: "Desestimar el recurso de suplicación interpuesto por Dª. Marí Juana, contra la sentencia número 96/2016 del Juzgado de lo Social número 5 de Murcia, de fecha 16/03/2016 , dictada en proceso número 821/2015, sobre DESEMPLEO, y entablado por Dª. Marí Juana frente al SERVICIO PÚBLICO DE EMPLEO ESTATAL; y confirmar como confirmamos el pronunciamiento de instancia.- Dese a los depósitos, si los hubiera, el destino legal".

Por la representación de Dª Marí Juana, se formalizó el presente recurso de casación para la unificación de doctrina. Se invoca como sentencia contradictoria con la recurrida la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Supremo de fecha 23 de abril de 2015 (Rec. nº 1293/2014).

Por providencia de esta Sala de 15 de marzo de 2018, se admitió a trámite el presente recurso de casación para la unificación de doctrina, y no habiéndose personado la parte recurrida, pasaron las actuaciones al Ministerio Fiscal para informe.

El Ministerio Fiscal emitió informe en el sentido de considerar el recurso Procedente.

Instruida la Excma. Sra. Magistrada Ponente, se declararon conclusos los autos, señalándose para votación y fallo el día 13 de diciembre de 2018, fecha en que tuvo lugar.

Planteamiento del recurso.

1. - Objeto del recurso.

   La cuestión suscitada en el recurso de casación para la unificación de doctrina se centra en determinar si el beneficiario de una renta activa de inserción, que no ha comparecido al requerimiento que le efectuó la entidad gestora para aportar determinada documentación, debe ser sancionado con la baja definitiva en el programa o con la baja temporal, por un mes, en el mismo. .

   A tal fin, la parte actora ha formulado el recurso, señalando como sentencia de contraste la dictada por esta Sala de lo Social, el 23 de abril de 2015, rcud 1293/2014, y denunciando como precepto normativo infringido el art. 24 de la CE, en relación con los arts. 24.3 y 47.1 a) de la LISOS y arts. 127 y 129 de la Ley 30/1992.

   Según la parte recurrente, el principio de jerarquía normativa se quiebra cuando se acude a la norma reglamentaria frente a la norma legal a la hora de establecer el régimen sancionador en materia de incumplimientos de obligaciones derivadas del programa de renta activa de inserción. Por ello, considera que la doctrina correcta es la que se encuentra en la sentencia de esta Sala, debiendo ser casada la recurrida.

2. - Impugnación del recurso.

   La parte recurrida no se ha personado ante esta Sala, con lo cual no se ha formulado impugnación al recurso.

3. - Informe del Ministerio Fiscal

   El Ministerio Fiscal ha emitido informe en el que considera que el recurso es procedente, debiendo prevaler la doctrina contenida en la sentencia de contraste.

Sentencia recurrida.

1. - Debate en la instancia

   La demanda de la que trae causa el presente recurso fue presentada por la demandante frente al Servicio Público de Empleo Estatal, impugnando la decisión de dicha Entidad, por la que se procedía a dar de baja definitiva en el programa de renta activa de inserción, al no haber comparecido cuando fue requerida a tal efecto para presentar determinada documentación.

   La sentencia del Juzgado de lo Social núm. 5 de Murcia dicta sentencia el 16 de marzo de 2016, en los autos 821/2015, desestimando la demanda, confirmando la resolución administrativa impugnada.

   La sentencia de instancia fue recurrida en suplicación por la parte actora.

2. - Debate en la suplicación.

   La demandante interpone recurso de suplicación en el que, en lo que aquí interesa, pretende la revocación de la sentencia de instancia para que se deje sin efecto la resolución administrativa y, en su lugar, se imponga como sanción la de pérdida de la prestación por un mes, de conformidad con lo que recoge la LISOS.

   La Sala de lo Social del TSJ desestima el recurso al considerar que la obligación incumplida por la demandante tiene asignada una sanción en el RD 1369/2006 que debe prevalecer, como regulación especial, sobre la general de la LISOS, no vulnerándose con tal decisión el principio de jerarquía normativa.

Examen de la contradicción

1. - Doctrina general en materia de contradicción.

   El art. 219.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social (LRJS), para la viabilidad del recurso de casación para la unificación de doctrina y en atención a su objeto, precisa de la existencia de sentencias contradictorias entre sí, lo que se traduce en que contengan pronunciamientos distintos sobre el mismo objeto, es decir, que se produzca una diversidad de respuestas judiciales ante controversias esencialmente iguales y, aunque no se exige una identidad absoluta, sí es preciso, como señala el precepto citado, que respecto a los mismos litigantes u otros en la misma situación, se haya llegado a esa diversidad de las decisiones pese a tratarse de "hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales"

   Por otra parte, la contradicción no surge de una comparación abstracta de doctrinas al margen de la identidad de las controversias, sino de una oposición de pronunciamientos concretos recaídos en conflictos sustancialmente iguales,

2. - Sentencias de contraste

   La sentencia de contraste invocada es la dictada por esta Sala de lo Social, el 23 de abril de 2015, rcud 1293/2014.

   En lo que aquí interesa se deben señalar las siguientes circunstancias fácticas. El demandante, perceptor de la renta activa de inserción, fue requerido por la Oficina de Empleo a fin de que compareciera ante la misma para un control de presencia el día 22-08-2011 a las 9:30 horas. Remitida la oportuna notificación mediante correo con acuse de recibo, este es devuelto con resultado de ausente en los dos intentos de notificación que se efectuaron. El aviso de recibo caducó por no acudir el actor a la oficina de correos, por lo que fue devuelto al Servicio Público de Empleo Estatal. En fecha 21-09-2011, el SPEE dicta comunicación de exclusión de la RAI con efectos de 22-08-2011, al haber incurrido en causa de baja definitiva por no comparecer, previo requerimiento, ante el SPEE. En fecha 24-10-2011, se dictó la resolución de exclusión del programa

   La Sala de suplicación confirmó la decisión de instancia, de sanción de baja temporal en el programa por un mes. La Sala IV desestima el recurso del SPEE y confirma la resolución recurrida.

3. - Sentencias con pronunciamientos no contradictorios.

   En el presente supuesto, entre las sentencias comparadas existe la contradicción que exige el art. 219.1 de la LRJS.

   En efecto, en ambas sentencias se resuelve sobre la sanción que corresponde aplicar a un beneficiario de la renta activa de inserción que no ha atendido el requerimiento que le efectuó la Entidad Gestora. Y siendo la misma cuestión la que se suscita, no obstante, en dichas sentencias se ofrecen distintas soluciones. En la sentencia recurrida se considera que procede la baja definitiva en el programa de la renta activa de inserción mientras que en la de contraste se considera que es una baja temporal de un mes. Por tanto, se reúnen los requisitos para poder entrar a resolver los motivos de infracción normativa que se denuncian por la parte recurrente.

Motivo de infracción normativa, en relación con la sanción que corresponde al incumplimiento del beneficiario.

1. - Infracción normativa denunciada.

   En el único motivo del recurso se denuncia como precepto normativo infringido el art. 24 de la CE, en relación con los arts. 24.3 y 47.1 a) de la LISOS y arts. 127 y 129 de la Ley 30/1992.

   Según la parte recurrente, el principio de jerarquía normativa se quiebra cuando se acude a la norma reglamentaria frente a la norma legal a la hora de establecer el régimen sancionador en materia de incumplimientos de obligaciones derivadas del programa de renta activa de inserción. Por ello, considera que la doctrina correcta es la que se encuentra en la sentencia de esta Sala, debiendo ser casada la recurrida.

2. - Régimen jurídico del Programa de renta activa de inserción.

   A la hora de resolver el motivo debemos recordar que el acceso al programa de renta activa de inserción precisa de la concurrencia de unos requisitos, como los recogidos en el artículo 2 del Real Decreto 1369/2006.

   Junto a ello, la incorporación y mantenimiento en el programa, tal y como dispone el artículo 3.3 del Real Decreto, exige el cumplimiento de determinadas condiciones u obligaciones, como las de:

   "

   1. Proporcionar la documentación e información precisa en orden a la acreditación de los requisitos exigidos para la incorporación y el mantenimiento en el programa.

   2. Participar en los programas de empleo o en las acciones de inserción, orientación, promoción, formación o reconversión profesionales, o en aquellas otras de mejora de la ocupabilidad.

   3. Aceptar la colocación adecuada que les sea ofrecida, considerándose como tal la definida en el artículo 231.3 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio.

   4. Renovar la demanda de empleo en la forma y fecha que se determinen en el documento de renovación de la demanda y comparecer cuando sea previamente requerido ante el Servicio Público de Empleo Estatal o ante los servicios públicos de empleo.

   5. Comunicar las causas de baja, pérdida de requisitos o incompatibilidades en el momento en que se produzcan esas situaciones.

   6. Presentarse a cubrir la oferta de empleo y devolver a los servicios públicos de empleo, en el plazo de cinco días, el correspondiente justificante de haber comparecido en el lugar y fecha indicados para cubrir las ofertas de empleo facilitadas por aquéllos.

   7. Reintegrar las cantidades de la renta activa de inserción indebidamente percibidas.

   8. Buscar activamente empleo ".

      Con ello se está vinculando la permanencia en el programa al mantenimiento de los requisitos constitutivos y a otras exigencias que se vinculan a ellos, como la necesidad de comunicar las causas de baja o pérdida de los requisitos en el momento en que se produzcan esas situaciones. Además, se somete el mantenimiento en el programa a circunstancias propias del desarrollo del mismo -como participar en él, presentarse a cubrir la oferta de empleo, buscar empleo, aceptar colocación adecuada-. Junto a ello, para mantenerse en el programa se añaden otras obligaciones anejas a la facultad de control e información que ostentan las entidades gestoras del programa -como acudir a los requerimientos previos o facilitar la información solicitada-.

      Dentro del régimen jurídico de la renta activa de inserción, en el Real Decreto 1369/2006 se fijan las causas de baja en el programa. Así, distingue entre la baja definitiva y la temporal.

      La baja definitiva, según el artículo 9 , se produce cuando concurra alguno de los hechos que describe, como:

      "

   1. Incumplimiento de las obligaciones que implique el compromiso de actividad y que se concretan en el plan personal de inserción laboral, salvo causa justificada.

   2. No comparecer, previo requerimiento, ante el Servicio Público de Empleo Estatal o ante los servicios públicos de empleo, no renovar la demanda de empleo en la forma y fechas que se determinen en el documento de renovación de la demanda o no devolver en plazo a los servicios públicos de empleo el correspondiente justificante de haber comparecido en el lugar y fecha indicados para cubrir las ofertas de empleo facilitadas por dichos servicios, salvo causa justificada.

   3. Rechazo de una oferta de colocación adecuada o de participación en programas de empleo o en acciones de inserción, orientación, promoción, formación o reconversión profesionales, salvo causa justificada.

   4. Trabajo por cuenta propia o ajena a tiempo completo, conforme a lo establecido en el artículo 10.1.d), por un período de tiempo igual o superior a seis meses.

   5. Obtener pensiones o prestaciones conforme a lo establecido en el artículo 10.1.c), así como obtener ayudas sociales, conforme a lo establecido en el artículo 10.1.e).

   6. Dejar de reunir el requisito de carencia de rentas, conforme a lo establecido en el artículo 10.1.a), y salvo lo previsto en el apartado 3.

   7. Acceder a una prestación por desempleo, a un subsidio por desempleo o a la renta agraria, conforme a lo establecido en el artículo 10.1.b).

   8. Traslado al extranjero, salvo lo previsto en el apartado 3.

   9. Renuncia voluntaria a la renta activa de inserción.

   10. Obtener o mantener indebidamente la percepción de la renta activa de inserción.

   11. Agotar el plazo máximo de duración de la renta activa de inserción ".

       En este catálogo de hechos que llevan aparejada la baja definitiva en el programa se comprenden diferentes y variadas situaciones: 1) Unas de contenido sustancial por constituir el contenido del propio programa de renta activa de inserción -incumplir el compromiso de actividad, rechazar una oferta de colocación, traslado al extranjero-; 2) la hay que afectan a la incompatibilidad con el programa -trabajar por cuenta propia o ajena a tiempo completo por periodo determinado, obtener pensiones-, 3) así como las que se vinculan a los requisitos de incorporación y mantenimiento del programa -no reunir la carencia de rentas, ser beneficiario de prestaciones de desempleo, no comunicar 4) otras se refieren a las facultades de control de la Entidad Gestora -no comparecer, previo requerimiento ante los organismos competentes, no devolver los justificantes de haber comparecido para cubrir ofertas de empleo; 5) las hay que afectan a la duración del programa -agotar el plazo máximo-; 6) otras refieren conductas en fraude de ley -obtener o mantener indebidamente la percepción-. Esto es, el régimen jurídico que afecta a la baja definitiva comprende hechos muy diversos y de distinta índole.

       Entre esas causas de baja definitiva figura el incumplimiento de la obligación de comparecer, previo requerimiento, ante el SPEE y ello, dentro de ese catálogo, bien podría entenderse como hecho que afecta a la facultad de control e información que ostentan las entidades gestoras del programa, tal y como hemos indicado anteriormente.

3. - Régimen administrativo sancionador, en el orden social.

   1. Infracciones en materia de Seguridad Social.

      En el marco sancionador, la Ley de Infracciones y sanciones del orden social, las "infracciones en materia de Seguridad Social", se regula en la Sección 2ª del Capítulo III, las infracciones de los beneficiarios y solicitantes de prestaciones y recoge como infracciones leves las que podríamos calificar como conductas incumplidoras de obligaciones formales como las que recoge el artículo 24 de dicha Ley : "1. No facilitar a la entidad correspondiente o a la empresa, cuando le sean requeridos, los datos necesarios para su afiliación o su alta en la Seguridad Social y, en su caso, las alteraciones que en ellos se produjeran, los de la situación de pluriempleo, y, en general, el incumplimiento de los deberes de carácter informativo. 2. No comparecer, previo requerimiento, ante la entidad gestora de las prestaciones en la forma y fecha que se determinen, salvo causa justificada ".

      Estas infracciones leves se sancionan con pérdida de la prestación durante un mes, según el artículo 47.1.

   2. Infracciones laborales, en materia de empleo

      Además de las infracciones en materia de Seguridad Social antes referidas, en el Capítulo II se regulan las "Infracciones laborales". En la Sección 3ª de ese Capítulo, las "Infracciones en materia de empleo" y en la Subsección 2ª, como infracciones de los trabajadores por cuenta propia y ajena, el artículo 17. 1 califica de infracción leve diferentes conductas. Entre ellas, en el apartado a) se recoge las siguientes: " No comparecer, previo requerimiento, ante los servicios públicos de empleo o las agencias de colocación cuando desarrollen actividades en el ámbito de la colaboración con aquéllos y así se recoja en el convenio de colaboración, o no renovar la demanda de empleo en la forma y fechas que se determinen en el documento de renovación de la demanda, salvo causa justificada ", junto a otros incumplimientos vinculados al empleo y la gestión de las políticas de activación para el empleo.

4. - Doctrina unificada que considera que la falta de comparecencia ante el Servicio Público de Empleo Estatal, incumpliendo el requerimiento, es constitutivo de una baja temporal de un mes en el programa de renta activa.

   A la vista de la distinta y contradictoria consecuencia entre el régimen de gestión y el sancionador que rodea el programa de renta activa de inserción, debemos identificar la regulación básica de la que arranca el programa de renta activa de inserción. Tal y como ya apunta el RD 1369/2006, la misma la encontramos en la LGSS 1994, en cuya Disposición Adicional 5ª se habilitaba al Gobierno para regular "dentro de la acción protectora por desempleo y con el régimen financiero y de gestión establecido en el capítulo V del título III de esta Ley, el establecimiento de una ayuda específica, denominada renta activa de inserción, dirigida a los desempleados con especiales necesidades económicas y dificultad para encontrar empleo que adquieran el compromiso de realizar actuaciones favorecedoras de su inserción laboral". De tal forma que dicha protección va a formar parte de la "acción protectora por desempleo del régimen público de Seguridad Social, si bien con carácter específico y diferenciado del nivel contributivo y asistencial, a los que se refiere el apartado 1 del artículo 206 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, pero a la que es de aplicación el apartado 2 del citado artículo 206, cuando establece que esa acción protectora comprenderá acciones específicas de formación, perfeccionamiento, orientación, reconversión o inserción profesional en favor de los trabajadores desempleados", tal y como expresa el preámbulo del citado RD.

   Por su parte, el régimen de protección en materia de desempleo se remitía, en materia de infracciones y sanciones, al RD Legislativo 5/2000, tal y como se recogía en el art. 232 de la LGSS 1994, diciendo que "En materia de infracciones y sanciones se estará a lo dispuesto en el presente Título y en el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobado por Real Decreto legislativo 5/2000, de 4 de agosto"

   Pues bien, si el RD 1369/2005 desarrolla un aspecto de la acción protectora por desempleo del régimen público de Seguridad Social, y en él se recogen incumplimientos que, a su vez, están especificados en la LISOS, es lo cierto que aquí ya no nos encontramos solo ante un principio de jerarquía normativa sino ante una previsión reglamentaria que se ha desconectado indebidamente de la previsión legal al aplicar, no solo por vía reglamentaria, una sanción, sino alterando la legalmente establecida por remisión legal.

   En este sentido no estamos ante un problema de Ley general sobre otra de igual rango y especial, sino ante una norma reglamentaria que establece un régimen sancionador, recogiendo tipos legales pero que, no obstante, altera el régimen de sanción que le es aplicable y que la norma legal establece, máxime cuando es esta via -la legal- la adecuada para regular la materia sancionadora. Y a tal efecto basta con recordar que, según la doctrina constitucional, "el art. 25 de la Constitución obliga al legislador a regular por sí mismo los tipos de infracción administrativa y las sanciones que les sean de aplicación, sin que sea posible que, a partir de la Constitución, se puedan tipificar nuevas infracciones ni introducir nuevas sanciones o alterar el cuadro de las existentes por una norma reglamentaria cuyo contenido no esté suficientemente predeterminado o delimitado por otra con rango de Ley". En efecto, la garantía formal, de exigencia de reserva de Ley en materia sancionadora, implica que la Ley debe contener la determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica, de suerte que al reglamento sólo pueda corresponder, en su caso, el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones previamente establecidos por norma legal. Lo que el art. 25.1 CE prohíbe, en definitiva, es la remisión legal al reglamento sin una previa determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica en la propia Ley, pues la posibilidad de que las leyes se remitan a normas reglamentarias en este ámbito tiene el límite infranqueable que dicha remisión no facilite "una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley" [ SSTC 42/1987, de 7 de abril , 25/2002, de 11 de febrero, y 113/2002, de 9 de mayo].

   Y esto es lo que, en definitiva ha venido a señalar la sentencia de contraste y la que le ha seguido, diciendo lo siguiente:

   " la prestación de Renta Activa de Inserción está instituida como prestación de Desempleo por la Ley General de la Seguridad Social (LGSS), y es la misma LGSS, la que de una parte, establece el régimen de obligaciones de los solicitantes y beneficiarios de las prestaciones por desempleo, y de otra parte, en cuanto al régimen de infracciones y sanciones, por el incumplimiento de dichas obligaciones, se remite a la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobado por Real Decreto legislativo 5/2000, de 4 de agosto." (LISOS), norma en la cual se determinan tanto los sujetos responsables de la infracción como las infracciones en materia de Seguridad Social, tipificando las infracciones y estableciendo el pertinente cuadro de sanciones, es este bloque de legalidad -LGSS y LISOS- el aplicable, y cuya regulación en cuanto a infracciones y sanciones en materia de Seguridad Social, y en concreto con respecto a la prestación por Desempleo, como lo es la Renta Activa de Inserción (RAI), debe prevalecer sobre el Real Decreto 1369/2006, de 24 de noviembre, por el que se regula el programa de renta activa de inserción para desempleados con especiales necesidades económicas y dificultad para encontrar empleo, pues así lo impone el principio de legalidad en cuanto a la potestad sancionadora de la Administración, cuyo alcance viene definido en términos absolutamente precisos por los artículos 127 y 129 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común . En su consecuencia, y en el presente caso, la obligación incumplida por el beneficiario de la RAI, de no comparecer, previo requerimiento, ante la Oficina de Prestaciones del Servicio Público de Empleo Estatal, para un control de presencia, no puede comportar la baja definitiva del programa ( artículo 9.1 del Real Decreto 1369/2006 ), y por ende, la pérdida de la prestación, sino que conlleva, como falta leve que es, la pérdida de un mes de la prestación ( artículo 24.3 a) de la Ley de Infracciones y Sanciones del Orden Social (LISOS ), y artículo 47.1.a) del mismo texto legal , tal como ha entendido acertadamente la sentencia recurrida" [ STS de 21 de junio de 2018, rcud 498/2017 aunque referida a otra conducta, sobre falta de renovación de la demanda de empleo].

Los razonamientos precedentes conllevan, de conformidad con el informe del Ministerio Fiscal, que el recurso deba ser estimado por ser la sentencia recurrida la que se aparta de la doctrina correcta y, resolviendo el debate planteado en suplicación, debe ser estimado el recurso de tal clase, con revocación de la sentencia de instancia ya la estimación de la demanda, dejando sin efecto la baja definitiva en el programa de renta activa que acordó la demandada, debiendo sustituir la misma por una baja temporal de un mes, sin que proceda pronunciamiento sobre costas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 235.1 LRJS .