STS, 9 de Diciembre de 1988
| Ponente | MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZ |
| ECLI | ES:TS:1988:9372 |
| Fecha de Resolución | 9 de Diciembre de 1988 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.568.- Sentencia de 9 de diciembre de 1988
PONENTE: Excmo. Sr. don Mariano de Oro Pulido y López.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Planeamiento. Adaptación a la reforma de la Ley del Suelo . Instrumento
adecuado.
NORMAS APLICADAS: Real Decreto-ley 16/1981, de 16 de octubre .
DOCTRINA: La propia exposición de motivos del Real Decreto-ley 16/1981, de 16 de octubre ,
destaca que queda definitivamente reconocida la posibilidad de que la adaptación se efectuó
indistintamente, tanto a través de la redacción de un Plan General como de una Norma Subsidiaria
del Planeamiento Municipal, de acuerdo con el principio esencial que exige que en cada caso se
elija la figura de planeamiento adecuada, y a tal efecto, el artículo 1.°,3 dispone que la adaptación,
que podrá modificar o revisar el planeamiento anterior, se realizará mediante la formulación de un
Plan General o de una Norma Subsidiaria de Planeamiento, cuyo contenido, clasificación del Suelo,
determinaciones y documentación deberán ajustarse a lo establecido en la Ley del Suelo y sus Reglamentos.
En la villa de Madrid, a nueve de diciembre de mil novecientos ochenta y ocho.
Visto el recurso de apelación interpuesto por don Francisco y don Oscar en nombre de su esposa doña Remedios , contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Santa Cruz de Tenerife, con fecha 6 de febrero de 1987 , en pleito sobre aprobación definitiva de normas del Plan General de Ordenación Urbana, siendo parte apelada el Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife, y como coadyuvante, la Comunidad Autónoma de Canarias.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Mariano de Oro Pulido y López.
Antecedentes de hecho
El Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife, aprobó definitivamente las Normas Complementarias y Subsidiarias del Plan General de Ordenación Urbana, por resolución de 20 de octubre de 1984, de la Consejería de Obras Públicas, Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de la Comunidad Autónoma; de aplicación en el sector Sur-Oeste desde el Barranco de El Hierro y La Autopista del Norte hasta los límites del municipio con los de La Laguna y El Rosario; contra este se interpuso recurso dereposición por doña Remedios desestimado por presunto silencio administrativo.
Contra los anteriores Acuerdos por don Francisco y don Oscar se interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Territorial de Santa Cruz de Tenerife, formalizando la demanda con el suplico de que se dejen sin efecto las Resoluciones recurridas contestando la demanda el Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife y como codemandado la Comunidad Autónoma de Canarias, que se opone a la estimación del recurso.
El Tribunal dictó sentencia de fecha 6 de febrero de 1987, cuyo fallo dice literalmente: «Desestimar el presente recurso por ajustarse a Derecho el acto impugnado. Sin costas».
La anterior sentencia se apoya en los siguientes Fundamentos de Derecho: «Primero. Se impugna en este recurso la resolución de la Consejería de Obras Públicas, Ordenación del Territorio y Medio Ambiente del Gobierno de Canarias que aprobó definitivamente las Normas Complementarias y Subsidiarias del Plan General de Ordenación Urbana del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife, aplicables al sector Suroeste desde el Barranco de El Hierro y la Autopista del Norte hasta los límites del municipio con los de La Laguna, y El Rosario.
La pretensión impugnatoria de los recurrentes se funda principalmente en que las indicadas Normas han variado la clasificación del suelo respecto a los terrenos de su propiedad que si en el Plan Comarcal de los Términos Municipales de Santa Cruz de Tenerife, La Laguna, Tegueste y El Rosario, aprobado el 31 de agosto de 1960 aparecían como suelo urbano con uso industrial en su mayor parte ahora se les da la categoría de suelo urbanizable. A su entender tal cambio de clasificación no es posible por contravenir el principio de jerarquía entre Planes, ya que el art. 88.1 del Reglamento de Planeamiento indica que guardarán tales Normas la debida coherencia con las propias de los Planes que complementan, y en ningún caso podrán modificarlas. Segundo. Si bien es cierto que en el régimen anterior al vigente la configuración del suelo urbano podía responder a criterios de oportunidad de la Administración, sin una base real de urbanización -como es el caso del artículo 63.1.C) de la Ley del Suelo de 1956 que deba esta condición a los terrenos, que, aún sin urbanizar, se hallaren enclavados en sectores para los que ya existiere Plan Parcial de Ordenación-; hoy en día, de acuerdo con la nueva normativa surgida del Texto Refundido de 9 de abril de 1976, el suelo urbano es solo y exclusivamente el que reúna las condiciones materiales que enumera su artículo 78; contar con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica o estar comprendido en áreas consolidadas por la edificación al menos en dos terceras partes de su superficie.
La administración no puede salirse de esta realidad y otorgar una clasificación que no responda a ellas. La Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1986 es bien explícita al respecto, cuando dice que no es discrecional en el Ayuntamiento atribuir o no la condición de suelo urbano a un determinado terreno. Sólo podrá dar esta clasificación a los que lo tengan por imperativo legal. Tercero. Partiendo del anterior razonamiento no es anómalo que el Plan Comarcal de 1960 hubiese otorgado a los terrenos de los actores el carácter de suelo urbano pese a no poseer una infraestructura de urbanización. Lo que sin embargo era inviable es que después de la reforma de 1976 esa condición se siguiese manteniendo si, como ha resultado probado -informe pericial, reconocimiento judicial y planos- tales terrenos se guíen sin disponer de los elementos a que se refiere el mencionado artículo 78.
En consonancia con este cambio de criterios el Real Decreto-Ley 16/1981, de 16 de octubre, dispuso en su artículo 3 que -se considera como suelo urbanizable los terrenos que, no reuniendo las características señaladas en el artículo anterior... se encuentran clasificados como urbanos o de reserva urbana en los Planes Generales aún no adoptados.
No es de extrañar, por tanto, que el instrumento de Planeamiento que está cuestionado en este recurso aprovechase la oportunidad para hacer los reajustes oportunos con el fin de adaptar a la realidad los nuevos criterios de clasificación. Es más, era obligado que lo hiciese por imperativo del artículo 1.3 del mencionado Real Decreto-Ley . Cuarto. Con arreglo al art. 93.1.d) del Reglamento de Planeamiento , no hay inconveniente en que se fijen en tales Normas los usos globales del suelo urbanizable, pues será el posterior Plan Parcial de desarrollo el que tenga por misión pormenorizar esos usos.
Tampoco hay dificultad en que por la vía de estas Normas se haya operado un cambio de usos respecto del Planeamiento anterior. Aunque terminológicamente se les designen como Normas Subsidiarias y Complementarias, lo cierto es que tanto por el procedimiento seguido como por la documentación aportada se ha observado todo lo previsto para las primeras por lo que la limitación establecida para la segunda en el artículo 88.2 del Reglamento de Planeamiento de no poder variar el Plan precedente esinoperante. Téngase presente que a raíz del Real Decreto-Ley 16/81 estas Normas rebasan su propia nomenclatura, surgiendo como instrumentos autónomos de ordenación - haya o no Plan General-. El articulo 1.3.° lo dice con toda claridad al permitir que modifiquen o revisen el planeamiento anterior, exigiendo como único límite el de que el contenido, clasificación del suelo, determinaciones y documentación deberán ajustarse a lo establecido al respecto en la Ley del Suelo y sus Reglamentos. Quinto. Por último indicar, que no se ha demostrado que las Normas recurridas hayan modificado las roñas verdes y espacios libres existentes al objeto de acudir al procedimiento del artículo 50 de la Ley del Suelo . Sexto. No se dan circunstancias determinantes de una condena en costas por falta de temeridad o mala fe en alguna de las partes.»
Contra la referida sentencia se dedujo recurso de apelación por parte de don Francisco y don Oscar que fue admitido en ambos efectos y tramitado con arreglo a las prescripciones legales, señalándose el día 25 de noviembre de 1988, para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos de Derecho
Se aceptan los de la sentencia recurrida, y
La sentencia impugnada estima ajustadas a Derecho las modificaciones introducidas por las Normas Complementarias y Subsidiarias del Plan General de Ordenación Urbana de aplicación al sector suroeste de Santa Cruz de Tenerife (desde el barranco de El Hierro y la Autopista del Norte hasta los límites del municipio con los de La Laguna y El Rosario) por entender que dichas normas constituyen instrumento de planeamiento adecuado para hacer una nueva calificación del suelo, así como que la alteración, del suelo urbano a urbanizable, de los terrenos de los recurrentes viene determinado por imperativo legal, al no reunir los mismos, según tal resolución, los requisitos del artículo 78 de la Ley del Suelo.
Los problemas que se plantean en el presente proceso -instrumento adecuado para realizar la adaptación del planeamiento general y contenido de dicha adaptación- encuentran respuesta acusada en el Real Decreto-Ley 16/1981 de 16 de octubre . En efecto, en la propia exposición de motivos de esta dispensión se destaca que queda definitivamente reconocida la posibilidad de que la adaptación se efectúa indistintamente, tanto a través de la redacción de un Plan General como de una norma subsidiaria de planeamiento municipal, de acuerdo con el principio esencial, sentado en el artículo 3.2 del Reglamento de Planeamiento , que exige que en cada caso se elija la figura de planeamiento adecuada, y a tal efecto el art.
1.3 dispone que la adaptación, que podrá modificar o revisar el planeamiento anterior, se realizará mediante la formulación de un Plan General o de una norma subsidiaria de planeamiento, cuyo contenido, clasificación del suelo, determinaciones y documentación deberán ajustarse a lo establecido al respecto en la Ley del Suelo y sus Reglamentos . No existe, pues obstáculo legal alguno para que la adaptación del planeamiento existente en el momento de entrar en vigor la Ley 19/75, aun cuando se trata de un Plan General, sea realizada por unas normas subsidiarias.
Tampoco existe en la sentencia apelada el error que le quiere atribuir la representación procesal de la recurrente doña Rocío , de confundir la figura de las Normas Subsidiarías dictadas al exclusivo objeto de adaptar un Plan General a las previsiones de la Ley del Suelo de 1975 , con las Normas Subsidiarias y Complementación del Planeamiento que dicha Ley prevé sólo para suplir o complementar, bien Planes ya adaptados, bien Planes aprobados, conforme a la normativa anterior, a los que deben respetar, en sus calificaciones y determinaciones; equívoco que fundamenta el recurrente en una frase de la Memoria de las referidas Normas en la que se indica que la finalidad de las mismas es «suplir la carencia material de ordenamiento urbanístico en los terrenos anexionados del Municipio del Rosario», insuficiente a todas luces para desvirtuar la verdadera naturaleza y esencia de las normas cuestionadas, ya que la elección del ámbito territorial de las mismas se justifica en la memoria no sólo por la urgencia de dotar de un instrumento de planeamiento a los terrenos anexionados sino por la conveniencia de fraccionar territorialmente el proceso de revisión del Plan General para evitar que problemas de muy distinta índole y difícil solución frenen la ordenación de zonas que no presenten tales inconvenientes.
En cuanto a la clasificación del suelo respecto a los terrenos propiedad de las recurrentes, preciso es recordar la profunda modificación operada por la nueva Ley del Suelo en relación con el concepto de suelo urbano, pues ya no lo constituyen los terrenos del casco urbano, los urbanizadores aun sin plan y los que, aun sin urbanizar, se hallaren enclavados en sectores para los que ya existiere Plan Parcial aprobado que con un criterio excesivamente amplio admitía el artículo 63 de la vieja Ley de 1956 , sino únicamente pueden merecer tal consideración los terrenos comprendidos en alguno de los supuestos previstos en el artículo 78, en decir, contar con los servicios mínimos enumerados en el apartado d) o estar comprendidos en áreas consolidadas por la edificación en, al menos, dos terceras partes de su superficie, requisitos vinculantes también para el planificador, el cual por tanto se encuentra sujeto en la delimitación del suelo urbano a la realidad de los hechos. Nada se opone pues a que terrenos que tenían laconsideración de suelo urbano en el planeamiento aun no adoptado, pierdan tal consideración en el nuevo si, a la vista del criterio realista impuesto en el artículo 78, no reúnen los requisitos exigidos en este precepto.
Las anteriores consideraciones, unido a la ausencia de prueba acreditativa de que los terrenos de las recurrentes reúnan las condiciones de urbanización precisas o estén comprendidos en área consolidada por la edificación en el porcentaje anteriormente precisado, conducen a la desestimación de los recursos de apelación interpuesto, sin que se aprecie temeridad o mala fe al objeto de la imposición de costas según lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .
Fallamos
Que debemos desestimar y desestimamos los recursos de apelación deducidos por el Procurador don Carlos Navarro Gutiérrez en nombre y representación de don Francisco y doña Rocío contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife 6 de febrero de 1987 dictada en los recursos 31 y 39 de 1984 , que consiguientemente debemos confirmar y confirmamos, sin costas.
Y, a su tiempo, con certificación de esta Sentencia, devuélvanse las actuaciones de primera instancia y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Paulino Martín Martín.- Francisco González Navarro.- Mariano de Oro Pulido y López.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. don Mariano de Oro Pulido y López, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretario, certifico.
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