STS 1631/2018, 16 de Noviembre de 2018

Por escrito de 28 de agosto de 2017, el procurador don Miguel Torres Álvarez, en representación del Comité de Huelga de los trabajadores con categoría de vigilantes de seguridad de los controles de accesos de viajeros que prestan sus servicios en el Aeropuerto de Barcelona- El Prat, encuadrados a efectos laborales en la plantilla de asalariados de EULEN Seguridad, S.A., interpuso recurso contencioso-administrativo, por el procedimiento de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de agosto de 2017, por el que se establece un arbitraje obligatorio como vía de solución de la huelga declarada en la empresa EULEN Seguridad, S.A.U., en el aeropuerto de Barcelona-El Prat.

Por diligencia de ordenación de 31 de agosto de 2017, se tuvo por evacuado el requerimiento efectuado por la anterior del día 29 y por interpuesto el recurso, solicitando a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo y que efectuara los oportunos emplazamientos. Verificado, se puso de manifiesto el mismo y demás actuaciones practicadas al representante procesal del actor a fin de que formalizara la demanda.

Por providencia de 27 de septiembre de 2017 la Sala acordó no haber lugar al trámite de inadmisión instado por el procurador don Gabriel de Diego Quevedo, en representación de la compañía EULEN Seguridad, S.A.U.

El procurador don Miguel Torres Álvarez, en representación de la parte demandante, formalizó la demanda por escrito de 20 de septiembre de 2017, en el que, después de exponer los hechos y fundamentos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala que dicte sentencia

"por la que se declare nulo el Acuerdo del Consejo de Ministros del 16 de agosto de 2017, que viene en imponer el laudo arbitral forzoso de obligado cumplimiento para la finalización de la huelga de los trabajadores vigilantes de seguridad del Aeropuerto de El Prat, empleados de la adjudicataria de los servicios EULEN SEGURIDAD, S.A.U., por falta manifiesta de concurrencia de circunstancias excepcionales que habiliten la imposición de dicho laudo forzoso que comporta violación del derecho fundamental de huelga, ex artículo 28.2 de la Constitución, y el derecho a la negociación colectiva, ex artículo 37 de la Norma Normarum".

Por I otrosí digo, pidió la celebración de vista oral. Y, por II otrosí, pidió el recibimiento a prueba, señalando los puntos de hecho sobre los que debería versar.

Evacuando el traslado conferido por diligencia de ordenación de 29 de septiembre de 2017, la compañía EULEN Seguridad, S.A. contestó a la demanda mediante escrito de 13 de octubre de 2017 en el que solicitó la inadmisión o, subsidiariamente, dijo, la desestimación de la demanda formulada de contrario "con expresa condena en costas a la actora".

Por su parte, el Abogado del Estado, en su escrito de 16 de octubre siguiente suplicó, asimismo, la inadmisión o, en su defecto, la desestimación del recurso con los demás pronunciamientos legales.

Y el Fiscal, en virtud de las alegaciones expuestas en su escrito del siguiente 11 de octubre, interesó la desestimación íntegra de la demanda.

Acordado el recibimiento a prueba por auto de 8 de noviembre de 2017, fue propuesta y practicada con el resultado obrante en autos.

No estimándose necesaria la celebración de vista pública, se concedió a las partes el término sucesivo de diez días, a fin de que presentaran sus conclusiones. Trámite evacuado por escritos de 28 de febrero y 7 y 12 de marzo de 2018, incorporados a los autos.

Conclusas las actuaciones, mediante providencia de 5 de julio de 2018 se señaló para la votación y fallo el día 16 de octubre del corriente y se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. don Pablo Lucas Murillo de la Cueva.

En la fecha acordada, 16 de octubre de 2018, ha tenido lugar la deliberación del presente recurso, continuando hasta el siguiente día 13 de noviembre en que tuvieron lugar su votación y fallo.

En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

El acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de agosto de 2017 por el que se establece un arbitraje obligatorio como vía de solución de la huelga declarada en la empresa EULEN Seguridad, S.A.U. en el Aeropuerto de Barcelona-El Prat.

El 19 de julio de 2017 los vigilantes de seguridad, empleados de la empresa EULEN Seguridad, S.A.U. --a quien, en su día, AENA, S.M.E. adjudicó el contrato de servicios de seguridad privada en los filtros de pasajeros y mixtos del Aeropuerto de Barcelona-El Prat (Terminales 1 y 2)-- acordaron convocar una huelga indefinida de carácter parcial a partir del 4 de agosto de 2017. La convocatoria se produjo en apoyo de diversas reivindicaciones profesionales, entre ellas las relativas a sus retribuciones, formación y ampliación de plantilla. La huelga se realizaba los viernes, domingos y lunes de 05:30 a 06:30; de 10:30 a 11:30; de 16:30 a 17:30; y de 18:30 a 19:30. A partir del día 14 de agosto de 2017 pasó a ser total, es decir se extendió a las veinticuatro horas, todos los días de la semana.

Por resolución de 2 de agosto de 2017 la Delegación del Gobierno en Cataluña impuso unos servicios mínimos del 90% de los trabajadores que prestasen servicio en cada turno afectado por la convocatoria para la huelga parcial. Y, por resolución de 9 de agosto de 2017, los mantuvo en ese porcentaje para la huelga total.

Ante la Dirección General de Relaciones Laborales y Calidad en el Trabajo del Departamento de Trabajo, Asuntos Sociales y Familia de la Generalidad de Cataluña se inició el 25 de julio de 2017 un proceso de mediación entre la empresa y los trabajadores que condujo el 8 de agosto siguiente a una propuesta, rechazada en la asamblea de trabajadores el 13 de agosto de 2013.

El 16 de agosto de 2017 el Consejo de Ministros acordó en virtud del párrafo primero del artículo 10 del Real Decreto-Ley 17/1977, de 4 de marzo, de relaciones de trabajo, imponer un arbitraje obligatorio para solucionar la huelga y dar a las partes un plazo de veinticuatro horas para designar, de común acuerdo, un árbitro, así como disponer que, en caso de no hacerlo, fuera el Ministerio de Fomento el que efectuara la designación. En este supuesto, a fin de garantizar la imparcialidad del designado, acordó que ese departamento sometiera a las partes, antes de su designación, el nombre de quien se tratara para que efectuaran las alegaciones que estimaran oportunas. La decisión del árbitro, añadía el acuerdo, resolvería en equidad todas las cuestiones planteadas y se debería dictar en el plazo de diez días a contar desde la designación.

Aunque no resulta del expediente ni de los escritos de las partes, es notorio que por Orden del Ministerio de Fomento de 21 de agosto de 2017, don Ramón, presidente del Consejo Económico y Social, fue designado árbitro y que el 31 de agosto de 2017 dictó el laudo.

El párrafo primero del artículo 10 del Real Decreto-Ley 17/1977, tras la sentencia del Tribunal Constitucional 11/1981, de 8 de abril, dice así:

"El Gobierno, a propuesta del Ministerio de Trabajo, teniendo en cuenta la duración o las consecuencias de la huelga, las posiciones de las partes y el perjuicio grave de la economía nacional, podrá acordar (...) el establecimiento de un arbitraje obligatorio. El incumplimiento de este acuerdo podrá dar lugar a la aplicación de lo dispuesto en los artículos 15 y 16".

El acuerdo del Consejo de Ministros recurrido justifica la imposición del arbitraje obligatorio en razón de la duración de la huelga que, dice, se solapaba con una "huelga de celo" y había pasado a ser total e indefinida (i). También explica sus consecuencias nocivas no sólo para la empresa sino también para los ciudadanos y para la seguridad ciudadana, pública y aeroportuaria, además de para el orden público, atendiendo a la importancia del aeropuerto y a la relevancia de la actividad de la empresa para el transporte aéreo (ii). Destaca el perjuicio causado a los pasajeros por el excesivo aumento de los tiempos en que debían permanecer en las colas que detalla (iii). Encuentra irreconciliables las posiciones de las partes por la distancia entre las reivindicaciones económicas: los trabajadores reclamaban un complemento de 350€ en quince pagas mientras la empresa ofrecía 155€ y el aumento de la plantilla para que sean cinco los vigilantes por línea en momentos de máxima actividad y refuerzo general de la misma para cubrir descansos, mientras la empresa ofrecía cinco vigilantes por línea en verano y refuerzo de 21 puestos todo el año para descansos (iv). Recuerda luego que se rechazó la propuesta del mediador, que proponía un complemento de 200€ en doce pagas, cinco vigilantes por línea de marzo a octubre y un aumento de refuerzo de 23 puestos todo el año para descansos (v). Y se detiene en las consecuencias para la economía nacional y en la especial incidencia de la huelga en el turismo, sector fundamental de la misma (vi). Por último, se remite al Informe-Memoria de la Secretaría General del Ministerio de Fomento de 14 de agosto de 2017 que se extiende sobre las razones que fundamentan la declaración del arbitraje obligatorio (vii).

.- La demanda del Comité de Huelga de los Trabajadores de la Empresa EULEN Seguridad, S.A.U.

El Comité de Huelga afirma, en primer lugar, su legitimación para impugnar el acuerdo del Consejo de Ministros pues, dice, ostenta la representación de los trabajadores declarados en huelga y enseguida señala que debe ser declarado nulo porque vulnera los derechos fundamentales a la huelga y a la negociación colectiva, así como el ejercicio de la autonomía colectiva en el ámbito del establecimiento de las condiciones de trabajo. Precisa en ese sentido que el --para la demanda-- mal llamado arbitraje obligatorio tiene un alcance devastador ya que suprime radicalmente el ejercicio de esos derechos fundamentales e impone una solución heterónoma --la del laudo-- en un ámbito que ha de regirse por el principio de autonomía. De ahí que sostenga que solamente ha de utilizarse con carácter excepcional y de modo estrictamente subsidiario ante el fracaso de cualquier otra medida de injerencia gubernativa en el desarrollo de la huelga, especialmente a la vista de que no está prohibida la huelga que afecte a los servicios esenciales de la comunidad. La intervención gubernamental, añade, ha de producirse en términos que conjuguen la efectividad del derecho fundamental con la garantía de esos servicios, objetivo al que, en principio, sirve el establecimiento de los servicios mínimos.

Dado que en este caso se fijaron en el 90%, una enormidad, a su parecer, "algo debe suceder --dice-- para que (...) devenga insuficiente e inadecuado" dicho establecimiento. Y eso, añade, "no puede ser, prima facie, más que el incumplimiento generalizado por los huelguistas de los servicios mínimos, lo que no acontece en absoluto". En este punto, para poner de manifiesto la ilegalidad que le imputa, la demanda repasa el iter de la producción del acuerdo del Consejo de Ministros para concluir que la decisión de imponer el arbitraje obligatorio fue "previa y tomada con absoluta alteridad a la novación (...) [de la huelga]". Por eso, considera ininteligible e inatendible el énfasis puesto en la gravedad de las circunstancias por el acuerdo recurrido pues ya habían sido tenidas en cuenta para establecer dichos servicios mínimos. Y, por eso, también, habla de que "integra una disrupción inmotivada del mecanismo de conciliación del ejercicio efectivo del derecho fundamental de huelga y de protección de los derechos que la afectación a los servicios esenciales para la ciudadanía, en una infraestructura crítica conlleva el ejercicio de aquél derecho fundamental por los trabajadores, conciliación o balance de sacrificios que apareja la propia imposición de los servicios mínimos". En definitiva, afirma, nada nuevo concurrió que habilitara al Consejo de Ministros a imponer el arbitraje.

A partir de aquí, repasa los requisitos del artículo 10 del Real Decreto- Ley 17/1977 para concluir que no se cumplían en esta ocasión.

(1.º) Sobre la duración de la huelga, destaca que la parcial --afectó solamente a 1/6 parte de la jornada durante cinco días de agosto de 2017 (4, 6, 7, 11 y 13)-- y que la huelga total solamente se produjo el 14 y 15 de agosto y afirma que el carácter indefinido de ambas no justifica per se la medida excepcional tomada por el Gobierno. Por tanto, subraya, no puede hablarse de duración prolongada. Observa que en el caso afrontado por la sentencia de 10 de noviembre de 2003 (recurso 500/2001) se trató de una huelga de casi dos meses y medio. En cambio, apunta, la sentencia de 9 de mayo de 1988 (....) rechazó que concurriera el requisito de la duración en una huelga que solamente llevaba quince días. Además, la sentencia del Tribunal Constitucional 11/1981, cuando se refiere a esta exigencia del artículo 10 del Real Decreto-Ley 17/1977, habla de una duración "muy prolongada" y no puede decirse, subraya, que fuera ese el caso. Por otro lado, niega que hubiera con anterioridad al 4 de agosto de 2017 una huelga de celo. Destaca, en este sentido, que nada hay en el expediente que dé constancia de ello, en particular, ninguna denuncia de la Guardia Civil bajo cuyas instrucciones actúan los vigilantes de seguridad.

(2.º) Sobre las consecuencias nos dice que la causa real de las colas es de naturaleza organizativa y únicamente imputable a AENA, S.M.E. y a su adjudicataria EULEN Seguridad, S.A.U. por no haber dimensionado correctamente la plantilla en coherencia con el número creciente de pasajeros. Se remite aquí la demanda a las tablas que obran en los folios 30 a 34 del expediente para señalar el incremento de tráfico habido desde junio de 2016 a junio de 2017 del 8,1% de pasajeros en vuelos domésticos y del 9,7% en vuelos internacionales y el decrecimiento de la plantilla producido en el cuatrienio corto de enero de 2014 a junio de 2017, con la consecuencia de la sobrecarga de trabajo de los vigilantes por los sistemáticos excesos de la jornada que ultrapasaron las horas extraordinarias. Las colas, insiste la demanda, se debieron a la reducción de las horas extraordinarias por extenuación de la plantilla que minoró su realización voluntaria. Recuerda al respecto que la ampliación del personal era una de las reivindicaciones de la huelga. Por ello, dice el Comité de Huelga que no se puede "alegar como causa de la lentificación del servicio (...) a la huelga legal, con la implantación del 90% de los servicios mínimos, sino a la incongruencia patente entre la carga de trabajo (...) y la dimensión de la plantilla". Añade que las colas disminuyeron progresivamente "por la decisión adoptada por el Gobierno de incrementar ostensiblemente el número de Guardias Civiles en los filtros (...) realizando funciones de control de seguridad (...) así como por la decisión adoptada por la empresa de incrementar el número de vigilantes (...), ya mediante la contratación (...), ya desplazando(los) de otros centros (...)".

Recuerda, después, que no hubo ninguna alteración del orden público pese a la concentración de pasajeros. Y dice, a propósito de la lesión del derecho de los usuarios a la libre circulación, que a nadie se le impidió desplazarse en avión y que no consta en el expediente la cancelación de ningún vuelo. En cuanto al existente nivel de alerta, señala que ya se tuvo en cuenta al fijar los servicios mínimos, los cuales, resalta, se cumplieron escrupulosamente.

(3.º) Sobre las posiciones de las partes nos indica que la apreciación de que fueran irreconciliables carece de fundamento pues las iniciales no se mantuvieron incólumes. Algunas de las reivindicaciones de los trabajadores -- explica-- fueron aceptadas por la patronal y en otras --la cuantificación del plus mensual-- se fueron produciendo progresivamente acercamientos: la última oferta de la empresa fue de 200€ por doce pagas y los trabajadores rebajaron a 250€ por quince pagas su pretensión. Niega, seguidamente el recurrente, las manifestaciones que le atribuye el acuerdo del Consejo de Ministros en el punto 4.2 sobre la imposibilidad de llegar a acuerdos y afirma que nunca hubo ruptura formal de las negociaciones.

(4.º) Sobre las consecuencias de la huelga para la economía nacional dice la demanda que "la sola circunstancia del perjuicio para la economía nacional, aunque esta se produjere, por sí sola no podría alcanzar a dar amparo a la imposición forzosa del laudo arbitral obligatorio" y, además, mantiene que no se produjo. Cita en este punto documentos del Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo según los cuales las consecuencias graves a largo plazo que para la economía nacional pueda tener una huelga no justifican su prohibición y que sólo una "crisis nacional aguda" producida en el contexto de un golpe de Estado contra un gobierno constitucional que haya dado lugar a la declaración de un estado de emergencia o la producida en casos de conflictos graves de insurrección o de catástrofe natural podrían hacerlo.

Las alegaciones del Abogado del Estado.

Opone, en primer lugar, la inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo porque no se le ha dado traslado de ningún documento acreditativo del acuerdo de recurrir.

Luego, sostiene que concurrían las circunstancias previstas en el artículo 10 del Real Decreto-Ley 17/1977, tal como lo dejó la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 11/1981, para establecer el arbitraje obligatorio mediante el nombramiento de un árbitro independiente.

Así, apunta que la huelga declarada se solapó desde finales de julio de 2017 con una "huelga de celo" en los períodos en que no estaba convocada y que el requisito de la duración se cumplió a partir del momento en que se hizo indefinida. Además, indica que esta Sala ya consideró satisfecha esa exigencia en huelgas de diez jornadas en un período de dos meses y medio. Se refiere a la sentencia de 11 de mayo de 2004 (recurso n.º 518/2001), o de siete días tras los cuales pasó a ser indefinida [ sentencia de 6 de junio de 2007 (casación n.º 10.131/2004)]. Invoca, asimismo la de 10 de noviembre de 2003 (recurso n.º 500/2003).

Sobre las consecuencias, el Abogado del Estado nos dice que una valoración de conjunto de los hechos puestos de manifiesto por el acuerdo del Consejo de Ministros y que constan en el expediente administrativo (número de afectados por las pérdidas de vuelos, quejas y reclamaciones, compañías aéreas afectadas, retrasos, efectos económicos, afectación de la seguridad pública, relevancia del aeropuerto como estructura crítica incluida en el Catálogo Nacional de Infraestructuras Estratégicas) permite entender concurrente el segundo de los supuestos del presupuesto primero para la imposición del arbitraje obligatorio.

Sobre las posiciones de las partes, dice la contestación a la demanda que resulta razonable entender agotada la posibilidad de alcanzar un acuerdo tras el rechazo de la mediación efectuada por la Generalidad de Cataluña. Y, ya sobre el perjuicio grave a la economía nacional, nos dice que en el expediente se indican los efectos económicos de la huelga tanto para las compañías aéreas cuanto para los pasajeros por los retrasos, cancelaciones y pérdidas de vuelos ocasionadas. También considera públicas y notorias las consecuencias para el transporte aéreo en uno de los principales aeropuertos de interés general, en uno de los períodos con más tráfico de viajeros de todo el año a uno de los principales destinos turísticos de España. Perjuicio notorio, además, observa, para la imagen del país.

Dice, asimismo, el Abogado del Estado que el artículo 10 de referencia no exige --tal como considera que viene a sostener la demanda-- para imponer el arbitraje obligatorio que previamente no se hubieran fijado antes esos servicios o que, de haberse señalado, no se hubiesen cumplido. Además, subraya que los acontecimientos demuestran que los problemas sólo desaparecieron una vez dictado el laudo y no con los servicios mínimos.

Las alegaciones de EULEN Seguridad, S.A.U.

Plantea, en primer lugar, la inadmisibilidad del recurso por el incumplimiento del requisito establecido por el artículo 45.2 d) de la Ley de la Jurisdicción, es decir, para EULEN Seguridad, S.A.U., el Comité de Huelga no ha justificado ni el órgano al que corresponde tomarla, ni la adopción de la decisión de litigar. Como opuso ese defecto en el momento de personarse y no se subsanó en plazo conforme al artículo 138 de la Ley de la Jurisdicción, la contestación a la demanda entiende que debe inadmitirse el recurso.

Y esa misma es la solución que EULEN Seguridad, S.A.U. considera que procede en razón de la falta de legitimación del Comité de Huelga ya que, al carecer de personalidad jurídica, su capacidad procesal queda limitada al ámbito del conflicto y, en su caso, al proceso laboral. Además, añade, su incipiente personalidad jurídica se extingue con la finalización de la huelga. Niega que el artículo 5 del Real Decreto-Ley 17/1977 atribuya al Comité de Huelga la representación de los trabajadores y que les legitime para impugnar el acuerdo del Consejo de Ministros. Admite que este recurso podría haber sido interpuesto, en su caso, por los trabajadores, por el comité de empresa o por los sindicatos en el ámbito de su representatividad.

Sobre el fondo del litigio EULEN Seguridad, S.A.U. afirma la adecuación a Derecho del acuerdo impugnado pues, dice, cumple los requisitos del artículo 10 del Real Decreto-Ley 17/1977, respeta el contenido esencial del derecho a la huelga y ha sido dictado siguiendo el procedimiento establecido. Así, respecto de la duración de la huelga, señala que se prolongaba ya por doce días y que era indefinida y recuerda en apoyo de su posición diversas sentencias, entre ellas las de esta Sala de 11 de mayo de 2004 (recurso n.º 518/2001) y de 6 de junio de 2007 (casación n.º 10.131/2004), así como la de 10 de noviembre de 2003 (recurso n.º 500/2001). En cuanto a las consecuencias de la huelga, destaca las que tuvo en materia de seguridad por afectar a una infraestructura crítica y a un servicio esencial cuando se estaba en el nivel 4 de alerta antiterrorista y de masiva afluencia de público. Sobre las posiciones de las partes, mantiene que "no sólo eran irreconciliables por los constantes rechazos de las propuestas (...) sino por la intención del comité de huelga --declarada y constatada públicamente-- de intensificar los efectos perjudiciales de la huelga como forma de presión", ocasionando para ello "las mayores colas posibles en los accesos".

Y, desde luego, considera que se vio afectada la economía nacional ya que el Aeropuerto de Barcelona-El Prat es la segunda mayor infraestructura del transporte en España y la huelga se produjo en el momento de mayor afluencia de viajeros: vísperas de las vacaciones de verano y de la celebración en Barcelona de transcendentales eventos turísticos, según refleja el Informe- Memoria que obra en el expediente (folios 15 a 43).

Las alegaciones del Ministerio Fiscal.

El Ministerio Fiscal propugna la desestimación del recurso.

Al justificar su posición, comienza diciendo que nada opone al cumplimiento por el Comité de Huelga de los requisitos de orden procesal en materia de jurisdicción, competencia, legitimación, plazos, postulación y forma. Explica, además, a propósito de la inadmisibilidad que propugna EULEN Seguridad, S.A.U. que "no cabe negar que la imposición del cese de la huelga derivada del acuerdo del Consejo de Ministros se mueve, obviamente, en el ámbito del conflicto y que, precisamente, el derecho fundamental que se invoca "habría resultado vulnerado --conforme a la tesis de los demandantes-- por el hecho mismo de esa cesación forzosa, de manera que resultaría contradictorio, en la perspectiva de una tutela judicial efectiva de los derechos fundamentales, negar la legitimación a los recurrentes justamente porque el acto que pretenden recurrir (y que tachan de contrario a la Constitución) les hubiera privado de ella".

Respecto de la idoneidad del procedimiento y el objeto del proceso, entiende el Ministerio Fiscal que han de circunscribirse a la alegada vulneración del derecho a la huelga. Y, sobre los hechos nos dice que nada opone a los alegados en la demanda que consisten en datos objetivos, los cuales no contradicen sustancialmente los que tuvo en cuenta el Consejo de Ministros.

Antes de examinar si concurrían o no las circunstancias y requisitos previstos por el artículo 10 del Real Decreto-Ley 17/1977, ya que en esa comprobación, precisa, consiste el control de la legalidad --de constitucionalidad, vistas las alegaciones de la recurrente-- del acuerdo recurrido, rechaza el planteamiento de la demanda sobre la inhabilidad de las circunstancias invocadas por el Consejo de Ministros para imponer el arbitraje por haber sido ya tenidas en cuenta para establecer los servicios mínimos. Resalta el Ministerio Fiscal que, ni en la demanda, ni en la normativa vigente, hay base jurídica para sostenerlo. La imposición de esos servicios, apunta, no es "una alternativa al arbitraje, o viceversa". Constituyen, dice, una limitación ordinaria al derecho a la huelga pero, si, por la dimensión extraordinaria de las circunstancias, se revelaran insuficientes para evitar graves perjuicios al interés general, entonces no serían impedimento a la imposición del arbitraje obligatorio siempre que concurrieran efectivamente circunstancias de tal naturaleza. De ahí que deba constatarse si se daban o no.

Afirma, a continuación, que tanto la duración, como las consecuencias de la huelga que requiere el artículo 10 del Real Decreto-Ley 17/1977 concurrían cuando se acordó la imposición del arbitraje. Sobre lo primero, recuerda que la huelga se produjo durante siete días de agosto afectando en los tres últimos a toda la jornada, en los días y fechas de mayor afluencia de viajeros y que la inicial huelga parcial pasó a ser total. Se apoya en las sentencias de esta Sala de 6 de junio de 2007 (casación n.º 10.131/2004) y 10 de noviembre de 2003 (recurso n.º 500/2001) y en los informes que el propio Comité de Huelga aporta para concluir que, por la magnitud cualitativa y cuantitativa de las consecuencias de la huelga, no eran de menor entidad a las consideradas por esas sentencias suficientes para tener por justificado el cumplimiento del requisito.

No encuentra convincente el esfuerzo de la demanda por desvincular el problema de las colas de la acción de los trabajadores en huelga. Si, como sostienen, no tuvo que ver con ella sino con las causas que aducen, se pregunta el Ministerio Fiscal por qué el incremento exponencial de los tiempos de espera no se produjo con anterioridad. También encuentra contradictorio el argumento de que, por el carácter auxiliar de las funciones de los vigilantes de seguridad, disminuyeran las colas cuando se incrementó el número de miembros de la Guardia Civil en los filtros. Más bien, entiende que lo sucedido fue que su presencia no tuvo por objeto realizar su propio trabajo --en el que serían auxiliados por los trabajadores-- sino asumir "las tareas (...) que los trabajadores (hay que insistir, teóricamente prestando servicio al 90%) no estaban haciendo o estaban ralentizando de modo anormal. A esto se le denomina comúnmente --dice-- huelga de celo y a falta de mejor explicación -- que la demanda no ofrece-- parece claramente revelarse como uno de los motivos por los que, ni aun con unos servicios mínimos caracterizados por su enormidad, era posible hacer frente a un volumen de actividad que ni era nuevo ni se veía afectado por otras circunstancias distintas.

Observa que la seguridad se vio afectada por el aumento del riesgo que supone la aglomeración de personas en el interior de una infraestructura crítica y recuerda que, al día siguiente de adoptarse el acuerdo del Consejo de Ministros se produjeron los atentados de Barcelona y Cambrils.

No advierte el Ministerio Fiscal que las posiciones de las partes que resultan del seguimiento de las actas de las negociaciones con la empresa se estuvieran aproximando. Más bien aprecia en ellas estancamiento si no retroceso y, lo que tiene por relevante, es que producían "absoluta incertidumbre sobre la previsible duración del paro laboral".

Sobre el perjuicio grave a la economía nacional señala que la minuciosa exposición que hacen los informes aportados, en particular el del Ministerio de Fomento, excusa de cualquier añadido y pone de relieve que los demandantes los aceptan tácitamente. Y, a propósito de las conclusiones del Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo, resalta que no estamos ante una prohibición del ejercicio del derecho a la huelga sino frente a una forma de solución del conflicto en el que surgió mediante un mecanismo que el Tribunal Constitucional ha considerado compatible con ese derecho fundamental.

Por último, el Ministerio Fiscal pone de manifiesto que, descansando la demanda en consideraciones principalmente de hecho, los medios de prueba propuestos por el Comité de Huelga eran dudosamente hábiles para sustentar sus conclusiones. Así, el relativo a la insuficiencia de la plantilla no explica que el incremento súbito y exponencial de las colas se produjera casualmente cuando se convoca una huelga con unos servicios mínimos del 90% y se reduzca de modo súbito cuando aumenta el número de guardias civiles, cuyas funciones son, según los recurrentes, distintas de las de los trabajadores en huelga.

El juicio de la Sala. No concurren las causas de inadmisibilidad alegadas por el Abogado del Estado y por EULEN Seguridad, S.A.U.

Debemos rechazar las causas de inadmisibilidad opuestas por el Abogado del Estado y por EULEN Seguridad, S.A.U.

Así, de una parte, no advertimos la falta de legitimación en el Comité de Huelga que afirma la empresa. De un lado, como recuerda el recurrente en su escrito de conclusiones, según el artículo 5 del Real Decreto-Ley 17/1977, le corresponde "participar en cuantas actuaciones sindicales, administrativas o judiciales se realicen para la solución del conflicto". Del otro, no puede negarse

--lo pone de manifiesto el Ministerio Fiscal-- que sería contradictorio con el derecho a la tutela judicial efectiva del derecho a la huelga, negarle la capacidad procesal para impugnar un acuerdo que supuso, precisamente, el fin de la huelga originada por el conflicto.

El Abogado del Estado insiste en su escrito de conclusiones en que el recurso debe inadmitirse también porque no se ha aportado por la recurrente el acuerdo de la asamblea de trabajadores autorizando su interposición. Por su parte, el Comité de Huelga destaca en las suyas que consta en la escritura de poder que aportó que todos sus miembros facultaron a los profesionales que firman el recurso para impugnar ante el Tribunal Supremo por el procedimiento de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales el acuerdo del Consejo de Ministros que impuso el arbitraje obligatorio.

Hemos visto que el Ministerio Fiscal no advierte los defectos procesales opuestos por los recurridos y es significativo que en el escrito de conclusiones de EULEN Seguridad, S.A.U. no se haga ya ninguna referencia a ellos.

A juicio de la Sala, no concurre la causa de inadmisibilidad opuesta por el Abogado del Estado. Una vez reconocida la legitimación del Comité de Huelga para recurrir, constando como consta que todos sus miembros autorizaron la interposición del recurso, no tiene sentido hablar de falta del acuerdo de recurrir al que se refiere el artículo 45.2 d) de la Ley de la Jurisdicción. Parecería, por lo demás, llamativo inadmitir por la razón aducida el recurso del Comité de Huelga cuando cualquier trabajador de EULEN Seguridad, S.A.U. que siguió la huelga, incluídos los que lo forman, hubiera podido impugnar por sí mismo el acuerdo del Consejo de Ministros.

El juicio de la Sala. Consideraciones preliminares sobre elfondo.

Una vez expuestos los argumentos de las partes, que hemos procurado recoger con amplitud para reflejar de la forma más fiel posible sus posiciones, es menester examinar si concurrían o no los presupuestos requeridos por el artículo 10 del Real Decreto-Ley 17/1977 para que el Gobierno acuerde la imposición de un arbitraje obligatorio a fin de que cese una huelga y se resuelva el conflicto en el que se convocó mediante el laudo a dictar por el árbitro nombrado al efecto.

Al afrontar esa tarea debemos señalar que estamos de acuerdo con la demanda en que las graves consecuencias que comporta para el derecho fundamental a la huelga, exigen, ciertamente, interpretar restrictivamente los conceptos utilizados por ese precepto y, también, reclama que el acuerdo que imponga el arbitraje obligatorio motive en términos concretos la verificación de los presupuestos que habilitan al Gobierno para dar ese paso y poner así fin a una huelga. Será, pues, ésa la perspectiva desde la que nos vamos a pronunciar, además de tener en cuenta la que ofrece la jurisprudencia que ha interpretado este artículo 10.

De igual modo, conviene advertir que no vamos a entrar en el análisis de las causas del conflicto laboral en el que se produjo la huelga. Nos atendremos a determinar si se justificó o no la existencia de la situación que habilita al Gobierno a imponer un arbitraje obligatorio.

En fin, hemos de indicar, también, que ni el artículo 10 del Real Decreto-Ley 17/1977 limita la posibilidad de imponer el arbitraje obligatorio a los supuestos en que no se hayan fijado servicios mínimos, ni su establecimiento previo es impedimento para hacer uso de esa facultad si se dan las circunstancias previstas por el precepto. La primera afirmación resulta de su mera lectura. La segunda resulta de la lógica que subyace a la regulación del ejercicio del derecho a la huelga. Los servicios mínimos y la imposición del arbitraje obligatorio no son medios alternativos que se excluyen entre sí. Al contrario, se trata de medidas de distinta naturaleza que muy bien pueden adoptarse de manera sucesiva cuando los primeros no sirvan para asegurar los servicios esenciales para la comunidad cuya garantía erige en límite del derecho a la huelga el artículo 28.2 de la Constitución. Precisamente, el hecho de que los servicios mínimos no hayan conjurado los perjuicios a los intereses generales que limitan el derecho a la huelga permite que, al acudir al arbitraje, se aduzcan las mismas razones que ya se esgrimieron para justificar aquellos.

El juicio de la Sala. Se cumplen los requisitos del artículo 10 del Real Decreto-Ley 17/1997 .

(1.º) Según recuerdan las partes, se refiere, en primer lugar, el artículo 10 del Real Decreto-Ley 17/1977 a "la duración o las consecuencias de la huelga". El acuerdo del Consejo de Ministros y también el Abogado del Estado indican que la convocatoria formal de huelga se solapaba con una "huelga de celo" para poner de manifiesto que arrancó antes del 4 de agosto de 2017 --en particular, indican que el aumento de los tiempos de espera comenzó el 24 de julio de 2017-- y enfatizan también sus consecuencias.

Aunque la conjunción "o" que emplea el precepto parece tener un sentido disyuntivo, duración y consecuencias se implican. Tampoco es difícil concluir que, de los dos conceptos utilizados por el artículo 10, el que predomina es el segundo pues una huelga duradera normalmente producirá las consecuencias en que piensa. Y, si efectivamente, sus efectos son de gran entidad desde el primer momento, el dato temporal quedará relativizado pues lo relevante será si es proporcionado o no que el ejercicio del derecho a la huelga siga perjudicando por más tiempo los intereses generales protegidos por la Constitución. Esa apreciación debe hacerse, claro está, caso por caso, atendiendo a las singulares circunstancias existentes.

Es significativo que la jurisprudencia que ha interpretado el primer párrafo de este artículo 10 en huelgas que afectaban al transporte aéreo y por carretera, haya considerado suficientes para apreciar el requisito temporal diez días, uno por semana, durante dos meses [ sentencias de 10 de noviembre de 2003 (recurso 500/2001) y de 11 de mayo de 2004 (recurso n.º 518/2001)]; o seis días [sentencia de 6 de junio de 2007 (casación n.º 10.131/2004)] para pasar a ser indefinida a partir del séptimo, atendidas las consecuencias que estaban produciendo.

Ciertamente, la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 11/1981 habla aquí de "duración muy prolongada" pero no añade más precisiones al respecto y, desde luego, no la relaciona con los efectos que deriven de la huelga. Por eso, no se puede extraer de esa referencia ninguna consecuencia definitiva para acotar temporalmente el período que ha de transcurrir para que se cumpla el requisito. La "duración", en definitiva, al igual que las "consecuencias" son conceptos jurídicos indeterminados que han de concretarse en cada caso singular. Pues bien, en este, aunque se consideren solamente el período comprendido entre el 4 de agosto de 2017 y el 16 de agosto, el carácter indefinido de la convocatoria y que ésta pasó a ser de huelga total, se podía tener por cumplida esta exigencia en relación con dichas consecuencias. Desde luego, como dice el Ministerio Fiscal no son de menor entidad que las estimadas suficientes por las sentencias de 10 de noviembre de 2003 ( recurso n.º 500/2001) de 11 de mayo de 2004 ( recurso 518/2001).

No sirve a los propósitos de la demanda de negar la concurrencia de estos presupuestos legales la circunstancia de que, inicialmente, la huelga fuera parcial y se extendiera solamente a una hora en cada turno durante los viernes, domingos y lunes hasta que pasó a ser total. Hablar de una hora de huelga por turno, en total cuatro al día durante tres días, no refleja la realidad. No lo hace porque las características de la labor de los trabajadores en huelga llevan a que la cesación de su actividad en esos períodos, aún con servicios mínimos, acumule retrasos suficientes como para provocar prolongadas colas de los pasajeros que tienen que atravesar los filtros de seguridad. Seguramente, por eso, los tiempos de espera fueron a veces más largos en horas en que formalmente no había huelga que durante las que se correspondían con ella. Además, los días en que esa huelga parcial tuvo lugar fueron los del comienzo y término del fin de semana y en un período de máxima afluencia de viajeros con motivo de las vacaciones veraniegas. Basta con examinar los tiempos de espera para pasar los filtros de seguridad que recoge el acuerdo recurrido. Corresponden al 4 de agosto de 2017 y muestran demoras superiores a los treinta minutos que llegan en algunos momentos a los ciento ocho minutos.

Por tanto, ya en esa fase de la huelga, aun cumpliéndose los servicios mínimos, los tiempos de espera, fueron de todo punto excesivos siendo notorias las enormes colas que se produjeron y la consiguiente afectación de numerosos pasajeros de toda edad y condición.

Dice la demanda que la razón de ello reside en la insuficiencia de la plantilla de EULEN Seguridad, S.A.U. y, en consecuencia, del exceso de horas extraordinarias que hacen los trabajadores. En sus conclusiones, el Comité de Huelga subraya, trabajador por trabajador, las que se hicieron en diversos meses de 2016 y 2017 y, si bien las de EULEN Seguridad, S.A.U., apuntan errores en las hechas por distintos trabajadores, no desvirtúan la realidad de su elevado número aunque diga que eran estos los que solicitaban realizarlas. Pero lo cierto es que, antes y después de la huelga, no hubo colas así que la causa inmediata de las que se produjeron en agosto de 2017 no puede separarse de ella.

En fin, aunque no hubiera alteración del orden público por la concentración de pasajeros, en las terminales, es cierto que el aumento extraordinario de viajeros que estaban a la espera de pasar los filtros fue un notable factor de riesgo que, afortunadamente no trajo consecuencias, pero esto, que se puede afirmar a posteriori, no podía asegurarse en el momento de adoptarse el acuerdo del Consejo de Ministros. Sí las tuvo, en cambio, para las miles de personas que tuvieron que esperar durante mucho más tiempo del debido antes de acceder a las puertas de embarque.

(2.º) Las posiciones de las partes no hacían presagiar un acuerdo en tiempo inmediato previsible pues la propuesta a que condujo la mediación del Departamento de Trabajo, Asuntos Sociales y Familia de la Generalidad de Cataluña, fue rechazada por la asamblea de los trabajadores cuyas reivindicaciones económicas y de ampliación de la plantilla estaban lejos de la oferta de la empresa y de la solución ofrecida por el mediador. Así puede deducirse del examen de las actas de ese proceso, según nos lo indica el Ministerio Fiscal y del rechazo señalado. Así, pues, en el contexto de una huelga que estaba afectando directamente a la empresa, pero, también, a infinidad de pasajeros, no era irrazonable concluir que la solución del conflicto no estaba a la vista aunque no se hubieran roto formalmente las negociaciones. Por tanto, desde esta perspectiva tampoco cabe reprochar la actuación del Gobierno.

(3.º) La expresión "consecuencias para la economía nacional" utilizada por el artículo 10 es otra noción indeterminada que requiere precisión a la luz de las circunstancias específicas del conflicto. Es claro, por lo que hemos dicho antes, que no equivale a una alteración cualquiera pero también lo es que, para justificar su materialización no es necesario señalar porcentajes ni tampoco cuantificar separadamente la incidencia de la huelga sector por sector. Para decidir si hay o no afectación a la economía nacional es suficiente una valoración de conjunto a partir, eso sí, de datos concretos significativos.

Esos datos los ofrece el acuerdo del Consejo de Ministros y resultan igualmente del expediente: el número de vuelos de salida previstos en las jornadas de la huelga --más de quinientos en cada una-- y el de pasajeros previstos para los mismos --varias decenas de miles por día-- así como los tiempos de espera mencionados. A partir de ahí, no es difícil deducir la trascendencia económica de la huelga. Ayudan a ello los datos que ofrece el acuerdo del Consejo de Ministros sobre la distribución del impacto en distintos sectores de actividad económica de las huelgas en los servicios de transporte aéreo.

Hay que tener en cuenta, además, que la relevancia para la economía nacional de los aeropuertos de interés general que gestiona AENA, S.M.E. está reconocida también por el legislador, según recuerda el acuerdo del Consejo de Ministros refiriéndose al artículo 21 de la Ley 15/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia. Por tanto, estimar que una huelga de las características indicadas y con los notorios efectos que produjo en el segundo aeropuerto más importante de España incide en la economía nacional no está fuera de lugar.

Tal apreciación se refuerza con la consideración de las consecuencias negativas que conllevó desde el punto de vista de la imagen, aspecto inmaterial pero muy importante en un país en el que, es verdad, el turismo es la principal actividad económica.

Los argumentos que ofrece la demanda, apoyándose en documentos del Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo no desvirtúan cuanto acabamos de decir. En primer lugar, porque imponer un arbitraje obligatorio no supone prohibir el ejercicio del derecho de huelga sino someter el conflicto que le ha dado lugar a la decisión de un tercero imparcial. En segundo término, porque los supuestos a que se refiere el recurrente -- crisis nacionales agudas como las causadas por la declaración de emergencia ante un golpe de Estado o ante una insurrección o la motivada por una catástrofe natural-- hacen pensar en circunstancias del todo ajenas al desenvolvimiento de los conflictos laborales en sociedades democráticas. Apuntan, por el contrario, a escenarios más acordes con los estados previstos en el artículo 116 de la Constitución. Por lo demás, el arbitraje obligatorio previsto por el artículo 10 del Real Decreto-Ley 17/1977 ha sido considerado conforme al texto fundamental por la sentencia n.º 11/1981.

El juicio de la Sala. No hay infracción del derecho a la huelga.

En definitiva, no advertimos la desproporción que ve la demanda en la imposición del arbitraje obligatorio. El juicio de ponderación a que conduce la aplicación del artículo 10 del Real Decreto-Ley 17/1977 supone, justamente, contrapesar el derecho fundamental a la huelga de unos determinados trabajadores con los derechos e intereses protegidos constitucionalmente que se ven afectados. La apreciación de la concurrencia de los requisitos de ese precepto supone, precisamente, constatar que la continuidad del ejercicio del derecho a la huelga comporta ya unas consecuencias desproporcionadas para esos otros derechos e intereses y justifica que se sustituya por el laudo de un árbitro imparcial.

Costas.

Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, no hacemos imposición de costas habida cuenta de que no hemos acogido las pretensiones de inadmisión formuladas por el Abogado del Estado y por EULEN Seguridad, S.A.U.