STS 1350/2018, 23 de Julio de 2018

En el proceso contencioso-administrativo antes referido la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Octava) dictó sentencia el 18 de abril de 2016 , cuyo fallo literalmente establecía:

PRIMERO.- Desestimar el recurso contencioso administrativo promovido por la representación procesal del Ayuntamiento de Carreño contra la Resolución del Secretario de Estado de Infraestructura, Transporte y Vivienda de 21 de diciembre de 2012, por delegación de la Ministra de Fomento, por ser ajustada a Derecho. SEGUNDO.- Sin costas.

Contra la referida sentencia, la representación procesal del Ayuntamiento de Carreño, presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en diligencia de ordenación de fecha 9 de septiembre de 2016, en la que se mandó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de la partes.

Emplazadas las partes, la recurrente (Ayuntamiento de Carreño), compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y con fecha 10 de noviembre de 2016 presentó escrito de interposición de recurso de casación, en el cual formuló los siguientes motivos de impugnación, todos ellos al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA :

Primero.- Infracción del artículo 7 de la Ley 25/1988 de Carreteras , los artículos 22 , 25 y 27 del Real Decreto 1812/1994 de 2 de septiembre , por el que se aprueba el Reglamento de Carreteras y la Orden FOM/2873/2007, Disposición Tercera. STS 13-12-2013 , 24-10-2007 , entre otras.

Segundo.- Infracción del artículo 10 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras ; artículos 25 d ) y e) 33 y 34 del Real Decreto 1812/1994 ; artículos 62 y 64 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común .

Tercero.- Infracción del artículo 9 de la Ley 25/1988 de 29 de julio de Carreteras ; artículos 1 , 3 , 5 y 7 del Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Impacto Ambiental de Proyectos.

Cuarto.- Infracción del artículo 140 de la CE , artículos 3 y 4.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común , y artículos 1 , 2 , 10 y 55 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local .

Quinto.- Por infracción del convenio de Aarhus, ratificado por España en diciembre de 2004, en el Real Decreto Legislativo 1/2008, Ley 27/2006 de 18 de julio, entre otras disposiciones, vulnerando con ello el derecho de la recurrente y de los ciudadanos a participar en las decisiones en materia de medio ambiente, reconocidos y garantizados en dichas disposiciones y en nuestra Constitución.

Terminó su escrito suplicando: «[...] dicte Resolución por la que estimando los motivos del Recurso, case la Sentencia recurrida, y en sustitución del misma, estimando el recurso interpuesto, declare nula la Resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras por la que se aprueba el expediente de Información Pública del Proyecto de Trazado "Autovía acceso al puerto de El Musel. Duplicación de calzada AS-19. Tramo: Enlace de Lloreda (Gijón)-Enlace El Empalme (Carreño), por ser contraria a derecho» (sic).

Por providencia de fecha 19 de diciembre de 2016 se admitió el recurso de casación, y mediante diligencia de ordenación de fecha 9 de enero de 2017 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Abogado del Estado), a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 16 de febrero de 2017 en el que, tras exponer los razonamientos que consideró oportunos, terminó con el siguiente suplico: «por impugnado el recurso de casación interpuesto y, con la tramitación legal pertinente, proceda a resolverlo mediante sentencia que LO DESESTIME. Con costas.»

Por providencia de fecha 23 de mayo de 2018 se designó nuevo Magistrado ponente al Excmo. Sr. D. Fernando Roman Garcia y se señaló para votación y fallo de este recurso el día 17 de julio de 2018, fecha en que tuvo lugar.

En la tramitación del recurso se han respetado las formalidades legales esenciales.

Objeto del recurso.

Es objeto del presente recurso de casación la sentencia dictada el 18 de abril de 2016 por la Sección Octava de la sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional , que desestimó el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Carreño (Asturias) contra la Resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda de 21 de diciembre de 2012, por delegación de la Ministra de Fomento, que aprobó el expediente de información pública del Proyecto de Trazado "Autovía acceso al puerto de El Musel. Duplicación de calzada AS-19. Tramo: Enlace de Lloreda (Gijón)-Enlace de El Empalme (Carreño)".

Sobre el primer motivo de casación.

1. Alega la recurrente que la sentencia impugnada ha infringido de forma relevante y determinante del fallo el artículo 7 de la Ley 25/1988, de Carreteras , los artículos 22 , 25 y 27 del RD 1812/1994 , por el que se aprueba el Reglamento General de Carreteras y la Orden FOM/2873/2007, Disposición Tercera, así como la jurisprudencia sentada -entre otras- en las SSTS de 13 de diciembre de 2013 y 24 de octubre de 2014 .

   Sostiene la recurrente que la Sala de instancia admite que el Proyecto de Trazado se redactó y aprobó sin que previamente se realizara un Estudio Informativo en los términos exigidos en el artículo 7.2 de la Ley 2571988 y el artículo 25.1 del RD 1812/1994 , siendo preceptivo dicho estudio a tenor de lo previsto en el apartado 2 del citado RD. Añade que el contenido del Proyecto de Trazado no se ajusta a los establecido en el artículo 7.1.f) de la Ley 25/1988 , pues va más allá de los meros ajustes constructivos, apartándose del trazado elegido como óptimo en el Estudio Informativo.

   Reproduce a continuación el Fundamento Noveno de la sentencia recurrida para indicar que el razonamiento que éste incorpora vulnera lo establecido en la Ley 25/1988, en el RD 1812/1994 y en la Orden FOM/2873/2007, que exige para la inclusión de nuevos enlaces en los proyectos que se lleven a cabo los trámites que sean preceptivos de acuerdo con la normativa aplicable y, además, que el Estudio de alternativas, que en todo caso respetarán las prescripciones de la Norma 3.1.I.C de Trazado y demás normativa técnica aplicable.

   Adicionalmente, sostiene que la sentencia recurrida es contraria a la jurisprudencia ( SSTS de 13 de diciembre de 2013 , 15 de noviembre de 2012 y 24 de octubre de 2007 , entre otras). Y añade que también es contraria a la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta en la STC 151/203, conforme a la cual si el Proyecto de Trazado modifica o introduce nuevos enlaces, estos también deben ser sometidos con carácter previo a esos trámites.

   Finaliza su alegato a este respecto la recurrente indicando que la sentencia impugnada es, en sí misma, contradictoria, a la vista de lo expuesto en sus Fundamentos Octavo y Noveno.

2. Por su parte, la Abogacía del Estado niega, en primer término, que exista contradicción alguna en la sentencia y señala que otra cosa es que las conclusiones valorativas y jurídicas de la Sala de instancia no sean compartidas por la recurrente.

   Y, en cuanto a las concretas infracciones denunciadas por la recurrente, que son -en esencia- consecuencia de que el Proyecto de Trazado no se ajustó a la alternativa elegida en el Estudio Informativo, defiende la conclusión alcanzada por la Sala de instancia en el Fundamento Noveno de la sentencia recurrida, señalando:

   (...) la sentencia desestima la misma alegación que había sido planteada en la instancia y lo razona en el FD 9 tras el análisis de las actuaciones practicadas; particularmente:

   - Teniendo en cuenta que el Ayuntamiento recurrente no ha formulado alegaciones ni recurrido en tiempo y forma la resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación de 25 de abril de 2007, BOE de 29 de mayo de 2007, que aprueba el expediente de información pública y definitivamente el Estudio Informativo "Autovía de Acceso al Puerto del Muel" incorporando las modificaciones introducidas en el Estudio Informativo de 2001 derivadas del Estudio Complementario de 2005. Esta es una cuestión fundamental en la ratio decidendi de la sentencia, a la que se refiere la Sala hasta en tres ocasiones (FD sexto y noveno) y que, significativamente, no merece ninguna consideración del recurrente en el escrito de interposición del presente recurso.

   - Y haciendo una especial referencia a la pericial practicada en autos, cuyas conclusiones no comparte por las razones que expresa.

   Ciertamente, podría inducir a cierta confusión la declaración de la sentencia cuando afirma que "...La Sala considera que el Proyecto de Trazado que se impugna se aparte en sus líneas generales de las determinaciones establecidas en el Estudio Informativo aprobado el 25 de abril de 2007, que ya incorporaba el Documento Complementario tantas veces cuestionado..." que parece obedecer a un error de transcripción, porque lo que no cabe duda alguna es que la Sala considera justo lo contrario como señala expresamente al rechazar las conclusiones de la pericial practicada y, en fin, sin género de duda, al desestimar el motivo impugnatorio.

3. A tenor de lo expuesto, deben distinguirse en el análisis de este motivo de casación dos cuestiones: (i) la primera, la conformidad o no a Derecho de la aprobación del Estudio Informativo previo, al que debía ajustarse el Proyecto de Trazado; (ii) y la segunda, si el Proyecto de Trazado se ajustó o no al Estudio Informativo aprobado.

   (i) Respecto de la primera, la Sala de instancia y la Abogacía del Estado recuerdan que el Estudio Informativo definitivo (que incorporaba las modificaciones introducidas en el Estudio Informativo de 2001, derivadas del Estudio Complementario de 2005), fue aprobado por la Resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación de 25 de abril de 2007 (BOE de 29 de mayo de 2007).

   Al respecto, debemos destacar por resultar trascendente que la Sala de instancia hizo constar expresamente en la sentencia impugnada que dicha Resolución no fue objeto del recurso contencioso interpuesto.

   Y, adicionalmente, debemos dejar constancia de que no consta que la mencionada Resolución de 2007 hubiera sido impugnada. Es más, la propia recurrente reconoce implícitamente en la página 20 de su escrito que no impugnó la mencionada Resolución. En consecuencia, si la recurrente permitió que ganara firmeza la mencionada Resolución de 2007 al no reaccionar interponiendo tempestivamente el correspondiente recurso frente a ella, no puede ahora -con ocasión de la impugnación de una resolución distinta y posterior, que constituye el objeto de otro procedimiento diferente- cuestionar la infracción del trámite de audiencia en aquel procedimiento que culminó con la Resolución de 2007.

   Esta conclusión ni siquiera puede ser enervada invocando la nulidad radical de la Resolución de 2007 pues, en tal caso, de apreciarse la concurrencia de una causa de nulidad plena, de las previstas en el artículo 62.1 de la Ley 30/1992 , lo que la recurrente debería haber hecho es instar la revisión de la citada Resolución por el procedimiento previsto en el artículo 102 de la Ley 30/1992 para los supuestos en que un acto afectado de nulidad radical deviene firme por su falta de impugnación en el plazo establecido (véase a este respecto la STS nº 550/2018, de 5 de abril ).

   Pero, lejos de ello y, sin haber hecho valer previamente esa causa de nulidad radical en el citado procedimiento, la recurrente pretende aprovechar la impugnación jurisdiccional de un acto posterior, dictado en 2012, para que -a la vez- se declare la nulidad radical de la resolución firme de 2007, lo cual resulta inadmisible.

   Por tanto, esta primera cuestión alegada por la recurrente debe ser rechazada.

   (ii) Distinta solución merece la segunda cuestión. Ésta, en principio, sí sería admisible, porque lo que en definitiva está planteando la parte recurrente es que el Proyecto de Trazado (limitado a los aspectos geométricos del mismo) ha modificado los términos del Estudio Informativo (que se inserta en la fase procedimental preliminar vinculada a la proyección del trazado de la carretera), concretamente en lo referido a los nuevos enlaces, sin ajustarse a los requisitos legalmente establecidos para ello, que incluían -entre otros aspectos- la realización de un Estudio de alternativas.

   Pero ocurre que también a esta cuestión ha dado respuesta adecuada la sentencia de instancia. Así, en su Fundamento Noveno señala:

   Alega la parte actora que el Proyecto de Trazado introduce previsiones sin haberse realizado los estudios y análisis exigidos, además de modificar sustancialmente la solución adoptada en el Estudio Informativo que fue objeto de Estudio de Impacto Ambiental, pues contempla un trazado que nada tiene que ver con el original en su día objeto del Estudio, información pública y consultas a las Administraciones Públicas y demás interesados.

   Este planteamiento tampoco puede prosperar pues de las actuaciones practicadas no extrae esta conclusión.

   Ya hemos concretado en lo esencial la proyección de los informes periciales, bastando con recordar que el informe del Ingeniero de Caminos don Anibal refiere básicamente las actuaciones practicadas en relación con el Estudio Informativo y el Documento Complementario, señalando las discordancias y modificaciones existentes entre uno y otro, y así se extrae de sus conclusiones. En cuanto al Proyecto de Trazado, ya se han descrito las modificaciones que con carácter de principales estima existentes entre éste y el Documento Complementario -Enlace de Lloreda, Enlace de La Peñona, Enlace de El Empalme y Vial de Jove-. En cuanto al informe del Ingeniero don Rafael , señala en lo esencial que el Proyecto de Construcción se diferencia de la solución aprobada en el Estudio Informativo, que el Proyecto se aparta -"se olvida por completo"- de la alternativa IV y no tiene en cuenta las opciones desarrolladas en el Estudio Informativo.

   Consta en auto una Memoria sobre el Proyecto de Trazado, redactada por el Ingeniero Director del Proyecto y el Ingeniero autor del Proyecto -octubre 2011-, en la que tras puntualizar la complejidad del trazado, basa el estudio en un análisis comparativo de soluciones por tramos, seleccionando para cada uno la solución más adecuada. Los más significativos estudiados son el Enlace de Lloreda, el Tramo Central (Tremañes, Juvería y Campones) y Enlace de La Peñona, el Tramo de Aboño, el Enlace con el acceso al puerto de El Museo y el Enlace del El Empalme. El objeto del proyecto es la definición a nivel de Proyecto de Trazado y Construcción de las actuaciones de duplicidad de la actual carretera AS-19, entre el tramo comprendido entre el Enlace de Lloreda (Gijón) y el Enlace de El Empalme (Carreño), para dotarla de características de autovía con velocidad de proyecto de 80 k/h. Seguidamente se justifica la solución adoptada teniendo en cuenta los condicionantes técnicos y la obligación de minimizar las afecciones al entorno, se describen las soluciones -cinco- y se describe el Proyecto.

   Consta, también, por otra parte, informe técnico sobre el cumplimiento del Proyecto de las medidas específicas para la mejora de la eficiencia en la ejecución de las obras públicas referente al Proyecto de Trazado y Construcción elaborado por los mismos Ingenieros -octubre 2011.

   La Sala considera que el Proyecto de Trazado que se impugna se aparte en sus líneas generales de las determinaciones establecidas en el Estudio Informativo aprobado el 25 de abril de 2007, que ya incorporaba el Documento Complementario tantas veces cuestionado, pudiendo el proyecto de construcción incorporar modificaciones del trazado originariamente previsto en el Estudio Informativo por razones técnicas que faciliten su ejecución.

   No comparte la Sala las afirmaciones periciales referentes a que el Proyecto se aparte por completo de la alternativa seleccionada, la IV, aun cuando ésta haya sufrido modificaciones en función de la dificultad de la infraestructura, habiéndose examinado por tramos los diferentes enlaces, en particular los de Lloreda, La Peñona -solución similar- y El Empalme -trazado complejo. Es menester señalar también que ciertamente la infraestructura -en general todas-, acarrea efectos residuales: generación de residuos, excedentes, etc. -informe de don Bernabe -, pero esta cuestión no es relevante pues como bien señala el perito "deben ser gestionados correctamente".

   El Proyecto de Trazado fue sometido a trámite de información pública, habiendo recibido el Ayuntamiento de Carreño la documentación correspondiente a la definición del mismo y formulado alegaciones. En el informe de respuesta a éstas se explica pormenorizadamente la solución adoptada para el Enlace de El Empalme, consecuencia de un profundo análisis de soluciones técnicas en una zona de alta complejidad donde se dan cita condicionantes físicos, entramado de líneas de ferrocarril, de carreteras -AS/19, entre otras- y asentamientos residenciales.

   Plantea al demanda que Proyecto de Trazado aprobado no fue objeto de estudio de impacto ambiental con la amplitud y detalle que exige el artículo 7 del Real Decreto- legislativo 1/2008 , sin que la Declaración de Impacto Ambiental formulada por la Secretaría General Técnica para la Prevención y el Cambio Climático en febrero de 2007 se ajuste a las determinaciones establecidas en los artículos 2 y 4 del Real Decreto-legislativo 1302/1986 .

   A este respecto el informe del Ingeniero don Anibal , y en igual sentido el del Ingeniero don Bernabe , señala que el Enlace de El Empalme no fue sometido a evaluación de impacto ambiental; el informe del Ingeniero don Bernabe refiere además incrementos de los volúmenes de residuos y superficies de firmes, y el informe del Ingeniero don Rafael indica que en Proyecto se incluye un Estudio de Impacto Ambiental que no incluye el Enlace de El Empalme en la AS-19 en Carreño.

   La Sala estima que la Resolución de la Secretaría de Estado de Cambio Climático de 1 de diciembre de 2010, por la que se formula Declaración de Impacto Ambiental del Proyecto Acceso al Puerto de El Musel por Aboño, publicada en el BOE de 21 de diciembre de 2010, se atiene en lo esencial a las determinaciones establecidas en el Real Decreto-legislativo 1/2008 -cuya disposición derogatoria única derogó el Real Decreto-legislativo 1302/1986-, al encontrarse comprendido el Proyecto en el ámbito del Anexo I, grupo 6, apartado a).

   Ya hemos señalado a este respecto que en la Resolución de 21 de diciembre de 2010 el órgano ambiental no soslaya esta problemática, pues concreta en el punto 3.2 de la misma -fase de información pública y de consultas sobre el estudio de impacto ambiental- que el promotor ya expone que el nudo de El Empalme no está incluido en el proyecto al estar situado en una zona de complicada orografía, si bien, una vez cerrado el estudio de alternativas se iniciará un trámite de información pública donde se hará llegar a los afectados la solución planteada. Por otra parte, la Resolución de que se trata tiene por objeto, sobre el que versa la evaluación de impacto ambiental, "el vial de penetración, por el valle de Aboño, desde el Enlace de El Empalme hasta el Puerto de El Museo", actuación prevista en la aprobación del Estudio Informativo. La Sala estima que esta disfunción, explicada y justificada, no contraviene en lo esencial las determinaciones del artículo 7 del Real Decreto-legislativo 1/2008 , pues el Proyecto sometido a evaluación contiene una exposición de las principales alternativas estudiadas justificando la solución adoptada.

   En el Informe Técnico de octubre de 2011, al que ya hemos hecho referencia, se indica respecto de esta parte del proyecto, que "se describe la actuación proyectada en Enlace de El Empalmen y la conexión con el Vial de Aboño. Ninguna de estas dos conexiones había sido recogida en el Documento Complementario, por lo que la definición de este enlace es totalmente nueva, pero acorde con el proyecto del nuevo vial de Aboño sometido a información pública por la Autoridad Portuaria de Gijón y las previsiones del protocolo mencionado en los antecedentes. La solución del Documento Complementario implica anular la antigua carretera AS-19, por lo que se ha propuesto una solución alternativa que mantiene en servicio la AS-19 antigua (con ciertas reposiciones en alguno de sus tramos), como posible alternativa a nueva autovía. La solución adoptada en el Proyecto de Trazado se basa en una conexión con el trazado antiguo de la AS-19 y la construcción de ramales de incorporación y salida con una glorieta con forma de hipódromo que articula los diferentes movimientos

   .

   El Fundamento Noveno de la sentencia recurrida que acabamos de transcribir parcialmente permite constatar que la Sala de instancia ha efectuado una valoración razonable y razonada de la prueba practicada y que, sobre esa base, ha considerado que el Proyecto de Trazado no se aparta en sus líneas esenciales de las determinaciones establecidas en el Estudio Informativo aprobado en 2007, que ya incorporaba el Documento Complementario cuestionado.

   Recuerda también la sentencia que el proyecto de construcción puede incorporar modificaciones del trazado originariamente previsto en el Estudio Informativo por razones técnicas que faciliten su ejecución (conforme a la doctrina establecida, entre otras, en la STS de 15 de noviembre de 2012, RC 3922/2009 ) y señala en ese sentido que, pese a las afirmaciones de los peritos -que no comparte- estima que el Proyecto no se aparta por completo de la alternativa IV, inicialmente seleccionada, aun cuando ésta haya sufrido modificaciones en función de la dificultad de la infraestructura.

   Precisamente, esta manifestación de la Sala de instancia respecto de la dificultad del proyecto es coherente con la expresada en otro pasaje de la sentencia recurrida (Fundamento Octavo), que señala:

   Se extrae de lo actuado, y esta cuestión no es discutida, que las actuaciones arrancan de tiempos pretéritos -1993, cuando menos- y son comprensivas de un procedimiento complejo en extremo y muy dilatado en el tiempo, que, como señala la Abogacía del Estado, "aún no ha concluido y en el que han intervenido, dada la confluencia de intereses en la infraestructura proyectada, distintas Administraciones, entes públicos, empresas y particulares... en paralelo a la tramitación del procedimiento, se ha emprendido la obra de ampliación del Puerto de Gijón, que ha hecho que surgieran nuevas necesidades a satisfacer por esta infraestructura viaria, y la necesidad de aunar en un solo proyecto las distintas aportaciones, a fin de dar la mejor solución, minimizando los efectos medioambientales sinérgicos". En este contexto, recordemos que en sentencia de esta Sala de 17 de enero de 2011, dictada en el recurso 362/2008 , se resolvió el recurso contencioso-administrativo promovido por el Ayuntamiento de Carreño frente a la Orden /FOM/297/2008 de 1 de febrero, por la que se aprueba la modificación del Plan de utilización de los espacios portuarios del puerto de Gijón-Musel, siendo la decisión favorable a las pretensiones de la parte actora

   .

   En definitiva, consideramos que la respuesta de la Sala de la instancia respecto de las cuestiones a las que se refiere este concreto motivo de casación ha sido debidamente motivada y que, además, se asienta sobre una valoración razonable y razonada de la prueba practicada, por lo que, conforme a la doctrina jurisprudencial establecida de manera constante (véase, por todas, la STS nº 738/2018, de 4 de mayo ), no es posible su revisión en vía casacional, dado que ello sólo sería posible si la valoración probatoria hubiera sido arbitraria, irracional o completamente carente de lógica, lo que aquí, obviamente, no ha acontecido.

   Por tanto, este primer motivo de casación debe ser desestimado.

Sobre el segundo motivo de casación.

1. Alega la recurrente que la Sala de instancia ha infringido de forma relevante y determinante del fallo el artículo 10 de la Ley 25/1988 y los artículos 25.d ) y e ), 33 y 34 del RD 1812/1994 , así como los artículos 62 y 64 de la ley 30/1992 , pese a reconocer que ni el Estudio Informativo aprobado definitivamente, ni el Proyecto de Trazado fueron sometidos al trámite de audiencia al que se refieren los artículos 10.1 de la Ley 25/1988 y 33 del Real Decreto 1812/1994 . Asimismo, la recurrente reprocha a la sentencia impugnada que declare conforme a derecho la resolución aprobatoria del Proyecto de Trazado sin que fuera sometido a la aprobación del Consejo de Ministros.

2. La Abogacía del Estado se opone a este motivo de casación, sosteniendo la corrección de la sentencia recurrida en este extremo, cuyos razonamientos (incluidos en los Fundamentos Sexto y Noveno) no han sido rebatidos por la recurrente.

3. En efecto, tal como razona la Abogacía del Estado, este motivo de casación no puede prosperar. Nuestra respuesta respecto de este motivo debe ser coherente con la que hemos dado al anterior y resulta -en lo esencial- confirmatoria de los razonamientos empleados a este respecto por la Sala de instancia en sus Fundamentos Sexto y Noveno.

Por tanto, debemos remitirnos ahora a lo razonado en el precedente Fundamento de esta sentencia para rechazar las alegaciones de la recurrente en cuanto a las pretendidas irregularidades que, a su entender, se habrían cometido en el procedimiento de aprobación del Estudio Informativo que culminó con la Resolución de 2007.

Por otra parte, respecto de la alegación de infracción del trámite de audiencia del Proyecto de Trazado, trámite exigible -según la recurrente- en la medida en que éste incluía modificaciones respecto del Estudio Informativo definitivamente aprobado, debemos recordar -como hicimos en nuestra STS de 15 de noviembre de 2012, RC 3922/2009 - que en cuanto al Proyecto de Trazado, que contiene los aspectos geométricos del mismo, "no resulta exigible, por sus características, que sea sometido a información pública".

Pero, además, nada dice la recurrente sobre la siguiente afirmación de la sentencia recurrida (página 28): " El Proyecto de Trazado fue sometido a trámite de información pública, habiendo recibido el Ayuntamiento de Carreño la documentación correspondiente a la definición del mismo y formulado alegaciones. En el informe de respuesta a éstas se explica pormenorizadamente la solución adoptada para el Enlace de El Empalme, consecuencia de un profundo análisis de soluciones técnicas en una zona de alta complejidad donde se dan cita condicionantes físicos, entramado de líneas de ferrocarril, de carreteras -AS/19, entre otras- y asentamientos residenciales ".

Cabe añadir, por último, que la sentencia impugnada justifica razonadamente -de conformidad con la jurisprudencia establecida al respecto- los motivos por los que no era preciso acudir en este caso a la intervención del Consejo de Ministros para solventar las eventuales discrepancias suscitadas por el trazado definitivo de la carretera, señalando al respecto en su Fundamento Noveno:

Opone el Ayuntamiento recurrente que el Proyecto de Trazado no fue sometido a decisión del Consejo de Ministros en aplicación de lo dispuesto en el artículo 10.1 de la Ley 25/1988 .

La Sala no puede compartir este planteamiento pues, como ya se dijo más atrás, la intervención del Consejo de Ministros a efectos de solventar las eventuales discrepancias que hayan podido suscitarse, exige que se haya determinado el trazado definitivo de la carretera, "lo que acontece tras la aprobación por el Ministerio de Fomento del Estudio Informativo", en nuestro caso aprobado por Resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación de 25 de abril de 2007, publicada en el BOE de 29 de mayo de 2007, no constando en las actuaciones que el municipio afectado hubiera accionado de forma expresa y motivada frente al Estudio Informativo, de carácter sustancial, en su día aprobado, sin que el Proyecto de Trazado ahora discutido "pueda asumir las funciones que corresponden al Estudio Informativo".

Si bien el Ayuntamiento informa que el Plan General de Ordenación de Carreño fue aprobado inicialmente el 13 de mayo de 2010 y provisionalmente el 23 de marzo de 2011, sin embargo, resulta cuestionable la situación exacta de dicho Plan al momento de dictarse la Resolución que aprueba el Expediente de Información Pública del Proyecto de Trazado, pues de la documentación aportada con la demanda se extrae que el Ingeniero de la Demarcación de Carreteras del Estado en Asturias, en relación con el escrito remitido por la Dirección General de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Consejería de Fomento, Ordenación del Territorio y Medio Ambiente del Gobierno del Principado de Asturias, registrado en la Demarcación de Carreteras con fecha 20 de octubre de 2011, informó que "El documento de aprobación inicial del Plan General de Ordenación de Carreño fue objeto de informes de 17 de marzo y 1 de septiembre de 2010 -informes desfavorables al Plan General de Ordenación de Carreño-, y que a la fecha no cabía sino reiterar lo indicado en dichos informes".

Por otra parte, ni de las alegaciones formuladas por el Ayuntamiento de Carreño, contestadas oportunamente por la Administración -refs. 186 y 630- ni de los oficios de la Concejala de Urbanismo y el Alcalde -4 de enero de 2011 y 18 de enero de 2012, respectivamente-, se extrae que el Ayuntamiento haya instado de forma expresa la necesidad de acudir al mecanismo previsto en el artículo 10.1 de la Ley 25/1988 .

En este contexto, y como ya se dijo más atrás, en el informe a las alegaciones del Ayuntamiento (ref. 630) ya indicó la Administración que "ninguno de los equipamiento mencionados por el Ayuntamiento resulta directamente afectados por el Proyecto, ni resulta condicionado en sus comunicaciones y posibilidades de relación, antes al contrario resultan muy beneficiados". Como señaló nuestro Alto Tribunal en sentencia de 22 de septiembre de 2009 , "no cualquier alegación efectuada por un Ayuntamiento en el trámite de información pública, que verse sobre la afectación que el trazado cause al paisaje o a sectores residenciales, puede calificarse formalmente de discrepancia a los efectos de promover el mecanismo integrador de las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas y Corporaciones locales a que alude el invocado artículo 10.1 de la Ley de Carreteras " .

En consecuencia, constatando que la sentencia recurrida ha rechazado justificadamente las alegaciones de la recurrente, debemos desestimar también este motivo de casación.

Sobre el tercer motivo de casación.

1. Alega la recurrente que la sentencia objeto de recurso ha infringido de forma relevante y determinante del fallo el artículo 9 de la Ley 25/1988 , los artículos 1 , 3 , 5 y 7 del Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Impacto Ambiental de Proyectos.

   Y señala que la Sentencia el artículo 9 de la Ley 25/1988, de Carreteras , que exige que los proyectos de autopistas, autovías y carreteras de nuevo trazado incluyan la evaluación impacto ambiental realizada conforme a su legislación específica; el articulo 3.1 Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero; la Orden FOM 2873/2007, que la propia Sentencia cita (pág. 25) y que exige también que para la inclusión de nuevos enlaces, como es el del Empalme, que se incluye por primera vez en el Proyecto de Trazado, se realicen el estudio de alternativas, declaración de impacto ambiental. Y el artículo 5.3 del Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero , que exige que el Proyecto sea evaluado en su conjunto.

2. A dicho motivo se opone la Abogacía del Estado, que alega que la recurrente reitera en este punto y prácticamente en los mismos términos el mismo argumento esgrimido en la demanda, que fue debidamente analizado y desestimado en la sentencia recurrida.

3. En efecto, también la sentencia proporciona una respuesta razonada y razonable sobre este extremo. Así en su Fundamento Noveno dice:

   (...) Consta en auto una Memoria sobre el Proyecto de Trazado, redactada por el Ingeniero Director del Proyecto y el Ingeniero autor del Proyecto -octubre 2011-, en la que tras puntualizar la complejidad del trazado, basa el estudio en un análisis comparativo de soluciones por tramos, seleccionando para cada uno la solución más adecuada. Los más significativos estudiados son el Enlace de Lloreda, el Tramo Central (Tremañes, Juvería y Campones) y Enlace de La Peñona, el Tramo de Aboño, el Enlace con el acceso al puerto de El Museo y el Enlace del El Empalme. El objeto del proyecto es la definición a nivel de Proyecto de Trazado y Construcción de las actuaciones de duplicidad de la actual carretera AS-19, entre el tramo comprendido entre el Enlace de Lloreda (Gijón) y el Enlace de El Empalme (Carreño), para dotarla de características de autovía con velocidad de proyecto de 80 k/h. Seguidamente se justifica la solución adoptada teniendo en cuenta los condicionantes técnicos y la obligación de minimizar las afecciones al entorno, se describen las soluciones -cinco- y se describe el Proyecto

   .

   Y más adelante se expone:

   Plantea al demanda que Proyecto de Trazado aprobado no fue objeto de estudio de impacto ambiental con la amplitud y detalle que exige el artículo 7 del Real Decreto- legislativo 1/2008 , sin que la Declaración de Impacto Ambiental formulada por la Secretaría General Técnica para la Prevención y el Cambio Climático en febrero de 2007 se ajuste a las determinaciones establecidas en los artículos 2 y 4 del Real Decreto-legislativo 1302/1986 .

   A este respecto el informe del Ingeniero don Anibal , y en igual sentido el del Ingeniero don Bernabe , señala que el Enlace de El Empalme no fue sometido a evaluación de impacto ambiental; el informe del Ingeniero don Bernabe refiere además incrementos de los volúmenes de residuos y superficies de firmes, y el informe del Ingeniero don Rafael indica que en Proyecto se incluye un Estudio de Impacto Ambiental que no incluye el Enlace de El Empalme en la AS-19 en Carreño.

   La Sala estima que la Resolución de la Secretaría de Estado de Cambio Climático de 1 de diciembre de 2010, por la que se formula Declaración de Impacto Ambiental del Proyecto Acceso al Puerto de El Musel por Aboño, publicada en el BOE de 21 de diciembre de 2010, se atiene en lo esencial a las determinaciones establecidas en el Real Decreto-legislativo 1/2008 -cuya disposición derogatoria única derogó el Real Decreto-legislativo 1302/1986-, al encontrarse comprendido el Proyecto en el ámbito del Anexo I, grupo 6, apartado a).

   Ya hemos señalado a este respecto que en la Resolución de 21 de diciembre de 2010 el órgano ambiental no soslaya esta problemática, pues concreta en el punto 3.2 de la misma -fase de información pública y de consultas sobre el estudio de impacto ambiental- que el promotor ya expone que el nudo de El Empalme no está incluido en el proyecto al estar situado en una zona de complicada orografía, si bien, una vez cerrado el estudio de alternativas se iniciará un trámite de información pública donde se hará llegar a los afectados la solución planteada. Por otra parte, la Resolución de que se trata tiene por objeto, sobre el que versa la evaluación de impacto ambiental, "el vial de penetración, por el valle de Aboño, desde el Enlace de El Empalme hasta el Puerto de El Museo", actuación prevista en la aprobación del Estudio Informativo. La Sala estima que esta disfunción, explicada y justificada, no contraviene en lo esencial las determinaciones del artículo 7 del Real Decreto-legislativo 1/2008 , pues el Proyecto sometido a evaluación contiene una exposición de las principales alternativas estudiadas justificando la solución adoptada.

   En el Informe Técnico de octubre de 2011, al que ya hemos hecho referencia, se indica respecto de esta parte del proyecto, que "se describe la actuación proyectada en Enlace de El Empalmen y la conexión con el Vial de Aboño. Ninguna de estas dos conexiones había sido recogida en el Documento Complementario, por lo que la definición de este enlace es totalmente nueva, pero acorde con el proyecto del nuevo vial de Aboño sometido a información pública por la Autoridad Portuaria de Gijón y las previsiones del protocolo mencionado en los antecedentes. La solución del Documento Complementario implica anular la antigua carretera AS-19, por lo que se ha propuesto una solución alternativa que mantiene en servicio la AS-19 antigua (con ciertas reposiciones en alguno de sus tramos), como posible alternativa a nueva autovía. La solución adoptada en el Proyecto de Trazado se basa en una conexión con el trazado antiguo de la AS-19 y la construcción de ramales de incorporación y salida con una glorieta con forma de hipódromo que articula los diferentes movimientos ".

   En definitiva, de la fundamentación contenida a este respecto en la sentencia impugnada se deduce, inequívocamente, que ésta no ha incurrido en las infracciones descritas por la parte recurrente, atinentes a la omisión de la evaluación de impacto ambiental respecto de la opción finalmente elegida en el Proyecto de Trazado, por mucho que dicha parte disienta del parecer de la Sala de instancia en este extremo.

   En consecuencia, debemos desestimar este motivo de casación.

Sobre el cuarto motivo de casación.

1. Alega la recurrente que la sentencia objeto de recurso ha infringido de forma relevante y determinante del fallo el artículo 140 de la Constitución , los artículos 3 y 4.1 de la Ley 30/1992 y los artículos 1 , 2 , 10 y 55 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local , al validar una Resolución dictada en un procedimiento en el que se ha impedido al Ayuntamiento de Carreño intervenir en aquellos asuntos que afectan a sus intereses e inciden directamente en el ámbito de sus competencias.

2. Frente a ello, la Abogacía del Estado sostiene que resulta ilustrativo que para combatir la sentencia recurrida en este punto, el único argumento que se invoca sea reiterar la ya denunciada infracción de los artículos 8 y 9 del Real Decreto Legislativo 1/2008 y que no se haga una sola mención a las consideraciones expresadas en el Fundamento Noveno de la sentencia para desestimar la alegada infracción del artículo 140 CE y Ley 7/1985 RBRL.

   Y añade la Abogacía del Estado que la falta de crítica de los concretos argumentos empleados al respecto en la sentencia y, en especial, el silencio del Ayuntamiento recurrente, que no dedica una sola línea en el escrito de interposición a dar respuesta a las consecuencias que la sentencia de instancia anuda a su inacción frente a la Resolución de 25 de septiembre de 2007, determinan que el motivo deba desestimarse.

3. Una vez más debemos dar la razón al Abogado del Estado. La sentencia recurrida establecía a este respecto:

   Finalmente el Ayuntamiento de Carreño alega la vulneración del derecho a participar en asuntos que afectan a sus intereses y del principio de autonomía garantizado en el artículo 140 CE y en la Ley 7/1981.

   Sobre esta cuestión - artículo 140 CE - viene al caso recordar la sentencia del Tribunal Constitucional 27/1987 , conforme a la cual, la autonomía de que se trata "hace referencia a la distribución territorial del poder del Estado en el sentido amplio del término, y debe ser entendida como un derecho de la comunidad local a participar, a través de órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, constituyendo en todo caso un poder limitado que no puede oponerse al principio de unidad estatal".

   No aprecia la Sala vulneración de los derechos invocados, tanto en lo que respecta al Ayuntamiento como a los demás interesados, pues todos han tenido ocasión de intervenir en el curso de las actuaciones formulando cuantas alegaciones estimaron convenientes, sin que el hecho de no haber participado el Ayuntamiento en el Protocolo de Colaboración suscrito por otras Administraciones Públicas constituya, en sí misma, una actuación u omisión que lesione o vulnere los derechos invocados. Por otra parte, es menester reiterar que el Documento Complementario al Estudio Informativo de 2001, al que tantas veces se ha hecho referencia, y respecto del que la Administración no estimó en su día someter a información pública, cuestión, ya se ha dicho, admitida por ésta sin ambages, formó parte del Expediente de Información Pública y definitivamente del Estudio Informativo "Autovía de Acceso al Puerto de El Musel", aprobado por Resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación de 25 de septiembre de 2007 y publicado en el Boletín Oficial del Estado de 29 de mayo del mismo año.

   Por otra parte, como antes recordamos, la sentencia impugnada señala en su página 28:

   El Proyecto de Trazado fue sometido a trámite de información pública, habiendo recibido el Ayuntamiento de Carreño la documentación correspondiente a la definición del mismo y formulado alegaciones. En el informe de respuesta a éstas se explica pormenorizadamente la solución adoptada para el Enlace de El Empalme, consecuencia de un profundo análisis de soluciones técnicas en una zona de alta complejidad donde se dan cita condicionantes físicos, entramado de líneas de ferrocarril, de carreteras -AS/19, entre otras- y asentamientos residenciales

   .

   En consecuencia, no sólo es que -como bien afirma la Abogacía del Estado- la recurrente haya omitido la necesaria crítica a la motivación expresada sobre este concreto extremo en la sentencia que recurre, limitándose a reiterar su parecer sobre esta cuestión; es que, además, es claro, a la vista de lo expuesto, que no se ajusta a la realidad de lo acontecido la afirmación de la recurrente de haber sido privada de la posibilidad de intervenir en los asuntos que afectan a sus intereses e inciden directamente en el ámbito de sus competencias.

   Por tanto, este motivo de casación debe ser desestimado.

Sobre el quinto motivo de casación.

1. En el último de los motivos de casación la recurrente sostiene que la sentencia objeto de recurso ha infringido de forma relevante y determinante del fallo el convenio de Aarhus, ratificado por España en diciembre de 2004, en el Real Decreto Legislativo 1/2008, Ley 27/2006 de 18 de julio, entre otras disposiciones, vulnerando los derechos de la recurrente y de los ciudadanos a participar en las decisiones en materia de medio ambiente, reconocidos y garantizados en dichas disposiciones y en nuestra Constitución.

   A este respecto, la recurrente se limita a señalar:

   La Sentencia declara conforme a derecho un Proyecto de Trazado que recoge un trazado diferente al señalado como óptimo en le Estudio Informativo sometido a Información pública y consulta de las Administraciones Públicas interesadas como exigen los artículos 8.1 y los apartados 1, 2 y 3 del artículo 9 del Real Decreto Legislativo 1/2008 . Un proyecto en el que se fija un trazado que no fue sometido a los trámites establecidos en los citados preceptos. Aprobado en un procedimiento en el que tampoco el órgano sustantivo puso a disposición de las personas interesadas y de las Administraciones públicas afectadas aquella otra información a la que se refiere el apartado 4 de ese mismo precepto ".

   Vulnera por lo tanto la Sentencia impugnada los artículos 8.1 y apartados 1, 2, 3 y 4 del artículo 9 del Real Decreto Legislativo 1/2008 , vulnerando con ello el derecho de mi representada , como Administración Pública afectada, y el derecho de los ciudadanos a participar de manera efectiva y real, de acuerdo con lo dispuesto en la legislación aplicable, en los procedimientos administrativos tramitados para la emisión de las declaraciones de impacto ambiental regulados en la legislación sobre evaluación de impacto ambiental, garantizados en Convenio de Aarhus y en el artículo 3.2e) de la Ley 27/2006 . Vulneración claramente determinante para el fallo pues en caso contrario, de no ser así, la Resolución recurrida habría de ser declarada nula de pleno

   .

2. A ello se opone la Abogacía del Estado, que considera este motivo una reiteración del anterior.

3. A la vista de lo expuesto, constatamos que este motivo de casación está directamente relacionado con los anteriores y, singularmente con el precedente, por lo que, al no apreciarse la concurrencia de las vulneraciones denunciadas por la recurrente, debemos rechazar este motivo con base en los razonamientos expresados en los correspondientes Fundamentos de esta sentencia.

Conclusión y costas.

A tenor de lo expuesto en los precedentes Fundamentos, procede declarar no haber lugar al recurso de casación y, en consecuencia, debemos confirmar la sentencia impugnada.

Asimismo, conforme a lo previsto en el artículo 139 de la LJCA , imponer a la recurrente las costas, si bien la Sala, haciendo uso de la facultad que le confiere el apartado 3 de dicho precepto, limita a 4.000 €, el importe máximo a reclamar por todos los conceptos, más el IVA correspondiente, en su caso.

No haber lugar al recurso de casación nº 2689/2016 interpuesto por el Ayuntamiento de Carreño, contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional dictada en fecha 18 de abril de 2016, en el recurso contencioso-administrativo nº 202/2013 y, en consecuencia, confirmar la sentencia objeto de este recurso.

Segundo.- Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente, con la limitación establecida en el último Fundamento de esta sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

D. Eduardo Espin Templado D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat D. Eduardo Calvo Rojas

D.ª Maria Isabel Perello Domenech D. Diego Cordoba Castroverde D. Angel Ramon Arozamena Laso

D. Fernando Roman Garcia

PUBLICACIÓN .- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Fernando Roman Garcia, estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Letrado de la Administración de Justicia, certifico.