STS, 22 de Septiembre de 2009

PRIMERO.- Por medio de escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Supremo el 17 de mayo de 2007 , la representación procesal de la Asociación de Registradores Bienvenido Oliver, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero , sobre modificación de la demarcación de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles.

SEGUNDO.- Por providencia de fecha 21 de mayo de 2007 se tiene por personado y parte recurrente al Procurador D. Ramón Rodríguez Nogueira, en nombre y representación de la Asociación de Registradores Bienvenido Oliver, y se admite a trámite el recurso contencioso-administrativo interpuesto por esta parte, requiriéndose a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo en los términos que establece el artículo 48 de la Ley de esta Jurisdicción (Ley 29/1998, de 13 de julio ), y que practique los emplazamientos previstos en el artículo 49 de dicha Ley .

TERCERO.- Por medio de escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Supremo el día 9 de julio de 2008 la representación procesal de la Asociación de Registradores Bienvenido Oliver formuló escrito de demanda.

CUARTO.- Con fecha 9 de octubre de 2008 el Abogado del Estado, en la representación que ostenta formula su contestación a la demanda, en la que tras alegar cuanto estima procedente, se opuso a la misma, interesando a la Sala dicte sentencia que inadmita el presente recurso por falta de legitimación activa de la parte recurrente o, subsidiariamente lo desestime, por ser el RD 172/07 plenamente conforme a Derecho.QUINTO.- Por escrito de fecha 17 de noviembre de 2008, la Letrada de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Cantabria, formuló su contestación a la demanda, en la que tras alegar cuanto estimó procedente, se opuso a misma interesando Sentencia que desestime la demanda y, se declare ajustado a derecho el acto recurrido.

SEXTO.- Con fecha 26 de noviembre de 2008, La Abogada de la Generalitat de Cataluña presentó escrito contestando a la demanda en el que suplica a la Sala dicte sentencia desestimando íntegramente el recurso contencioso administrativo interpuesto de contrario.

SÉPTIMO.- La Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo dictó Auto, en fecha quince de enero de 2009 , en el que se acuerda recibir el proceso a prueba, lo que realizaron por sendos escritos las representaciones procesales de la Asociación de Registradores Bienvenido Oliver, y la Generalitat de Cataluña.

OCTAVO.- Por providencia de fecha 24 de febrero de 2008, se admitieron y declararon pertinentes las pruebas propuestas y se concedió al recurrente el término de diez días para la presentación de escrito de conclusiones sucintas, lo que realiza en escrito de fecha 18 de marzo de 2009.

Asimismo por Diligencia de Ordenación de fecha 23 de marzo de 2009, se concede el plazo de diez días para que presenten escritos de conclusiones, a las partes recurridas lo que efectúan mediante sendos escritos la Administración del Estado, el Gobierno de Cantabria y la Generalitat de Cataluña.

NOVENO.- Evacuados todos los trámites legalmente previstos, se dieron por conclusas las actuaciones, y se fijó para votación y fallo de este recurso el día 15 de septiembre de 2009, fecha en que tuvo lugar, haciéndose observado todos los trámites previstos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, Magistrado de la Sala.

PRIMERO.- La Asociación de Registradores Bienvenido Oliver interpone este recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero , por el que se modifica la demarcación de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles. La recurrente formula dos pretensiones: que se declare nula la disposición general impugnada en su integridad, y que se ordene a la Administración demandada que "redacte un nuevo Reglamento de conformidad con los preceptos y principios invocados y con respeto a la normativa infringida".

La recurrente utiliza dos argumentos en su demanda. En primer lugar, sostiene que, a la vista de los informes obrantes en el expediente administrativo, la vasta modificación de la demarcación registral llevada a cabo por el Real Decreto 172/2007, con la creación de 194 nuevos Registros, infringe el principio de proporcionalidad y, además, está insuficientemente motivada y resulta arbitraria. En segundo lugar, afirma que el Real Decreto 172/2007 vulnera el art. 147.1.c) del nuevo estatuto de Autonomía de Cataluña , según el cual corresponde a la Generalitat "el establecimiento de las demarcaciones notariales y registrales, incluida la determinación de los distritos hipotecarios y de los distritos de competencia territorial de los notarios"; es decir, según la recurrente, la modificación de la demarcación de los Registros situados en territorio catalán habría debido ser hecha por la Generalitat, y no por el Estado.

En la contestación a la demanda, el Abogado del Estado, además de oponerse a los mencionados argumentos de la recurrente, pide la inadmisión del recurso contencioso-administrativo por dos motivos: falta de legitimación activa, por entender que la recurrente carece de un interés lo suficientemente caracterizado para impugnar en su integridad el Real Decreto 172/2007 ; y ausencia del acuerdo que el art. 45.2.d) LJCA exige a las personas jurídicas para entablar acciones.

Se han personado los Gobiernos autónomos de Cataluña y Cantabria, que piden la desestimación del recurso contencioso- administrativo.

Se han practicado las pruebas solicitadas por la recurrente, consistentes en varios documentos estadísticos de los que se desprende un acusado descenso de actividad en el mercado inmobiliario en el año 2007.

SEGUNDO.- Comenzando el examen del asunto por los motivos de inadmisión alegados por el Abogado del Estado, es claro que no pueden prosperar. Por lo que se refiere al problema de la legitimaciónactiva, una asociación profesional de Registradores de la Propiedad tiene incuestionablemente un interés legítimo, tal como exige el art. 19.1.a) LJCA , en el modo en que se organiza y regula su profesión, incluidos el número y la extensión de los distritos hipotecarios. Es verdad que la recurrente no es por sí misma titular de ningún Registro de la Propiedad; pero tiene como finalidad aunar esfuerzos de los Registradores de la Propiedad que se adhieren a ella, a fin de promover su visión común de lo que debe ser su profesión. En este sentido, la recurrente tiene algo que ganar con la impugnación del Real Decreto 172/2007 y, por tanto, ostenta un interés legítimo. La circunstancia de que los Registradores de la Propiedad tengan un estatuto funcionarial de ningún modo altera cuanto se acaba de decir, pues la preocupación por las vicisitudes de la propia profesión no es mayor o menor dependiendo de la naturaleza liberal, empresarial, laboral o funcionarial de la misma.

En cuanto a la pretendida falta de aportación del acuerdo para entablar la acción, el examen de los autos muestra que tal acuerdo se halla incorporado a la escritura de otorgamiento de poder al Procurador, por lo que el requisito del art. 45.2.d) LJCA ha sido debidamente satisfecho.

TERCERO.- Abordando ya el fondo del litigio, es preciso constatar que el presente recurso contencioso-administrativo emplea argumentos similares, aunque con una redacción propia, a los ya esgrimidos en muchos otros recursos que se han dirigido contra el Real Decreto 172/2007 y que han sido ya resueltos en sentido desestimatorio por esta Sala. Por ello, es preciso reiterar lo ya dicho en ocasiones anteriores.

Así, la alegación de que ha sido infringido el principio de proporcionalidad no puede ser compartida. De entrada, la recurrente no justifica por qué la disposición impugnada debe entenderse sometida al principio de proporcionalidad, dando por descontado que éste rige para la elaboración de disposiciones de carácter general. Pero no hay datos normativos ni jurisprudenciales suficientes en el ordenamiento jurídico español para sostener que toda norma reglamentaria está plenamente sometida al principio de proporcionalidad, en virtud del cual -entre otras cosas- la Administración está obligada a adoptar la medida menos gravosa posible para el afectado. Sentado lo anterior, hay que añadir que, aun suponiendo a efectos de la argumentación que el principio de proporcionalidad fuese aplicable a una disposición como la aquí impugnada, mal podría considerarse vulnerado si no se indica con precisión qué otra solución menos gravosa -e igualmente adecuada para el interés general- habría podido ser adoptada.

Y por lo que se refiere, en íntima conexión con lo anterior, a la denuncia de falta de motivación y de arbitrariedad del Real Decreto 172/2007 , es preciso dejar sentada una premisa: teniendo la disposición impugnada naturaleza innegablemente reglamentaria, tal como se desprende de su procedimiento de elaboración y de su contenido normativo de alcance general, no está necesitada de motivación en sentido propio. Queda fuera del listado de actos del art. 54 LRJ-PAC , en que la motivación es obligatoria. Tampoco el art. 275 de la Ley Hipotecaria ni el art. 482 de su Reglamento , al regular la creación, modificación y supresión de los Registros de la Propiedad, exigen que el correspondiente Real Decreto deba estar motivado mediante un preámbulo o exposición de motivos. Es verdad que la jurisprudencia ha exigido a veces que la amplia libertad de opción de que goza la Administración en el ejercicio de la potestad reglamentaria sea ejercida dentro de unos márgenes de razonabilidad, para lo que es preciso que puedan conocerse las consideraciones que han determinado la adopción del reglamento. Véanse las sentencias de esta Sala de 13 de noviembre de 2000 y 22 de junio de 2004 . Pero el Real Decreto 172/2007 , en todo caso, va encabezado por un preámbulo, en que se explican las razones por las que el Consejo de Ministros estimó oportuno realizar la amplia reordenación de la demarcación registral en toda España contenida en dicha disposición. Así, la afirmación de que el Real Decreto 172/2007 carece de motivación ni es cierta ni, si lo fuese, constituiría base suficiente para la pretensión de anulación formulada por el actor.

Cuestión distinta es que, con arreglo al art. 24 de la Ley del Gobierno , todo proyecto de reglamento deba ir acompañado de "un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar". Pero consta que en el procedimiento de elaboración del Real Decreto 172/2007 ha habido una Memoria Justificativa y una Memoria Económica, que fueron consideradas suficientes por el Consejo de Estado cuando emitió su dictamen. No se dan ahora nuevas razones por las que ese requisito procedimental debiera considerarse incumplido, ni hay, en suma, falta de motivación.

Tampoco cabe tachar el Real Decreto 172/2007 de arbitrario. El Real Decreto 172/2007 ha llevado a cabo la más amplia modificación de la demarcación registral jamás habida, con la creación de un elevado número de nuevos Registros, normalmente por segregación o por duplicación de otros preexistentes. Es perfectamente comprensible que ello no haya sido del agrado de los titulares de los Registros afectados, como lo es también que incluso Registradores no directamente concernidos por la nueva demarcación puedan ver con preocupación un incremento notable del número total de Registros. Es asimismo aceptable,en este mismo orden de consideraciones, que quienes no están de acuerdo con la nueva demarcación registral expresen públicamente sus críticas a la misma y que lo hagan con dureza. Ahora bien, todo esto sólo significa que tal vez haya buenas razones para cuestionar la oportunidad o conveniencia de la disposición general impugnada, sin que el juicio de oportunidad pueda confundirse con el juicio de legalidad. La inoportunidad no es sinónimo de la arbitrariedad: una medida es inoportuna cuando se considera inidónea para satisfacer el interés público perseguido, mientras que es arbitraria cuando resulta irracional o caprichosa. La inoportunidad implica así un plus, pues lejos de estar en función de las preferencias ideológicas de cada uno, ha de ser apreciable por cualquier observador desapasionado; es decir, la arbitrariedad es necesariamente objetiva. Pues bien, en el presente caso no hay arbitrariedad, porque la Administración ha creado nuevos Registros en algunos de los lugares donde el número de asuntos superaba un determinado límite y, por consiguiente, consideraba que la buena marcha del servicio exigía una segregación o una duplicación. Cuanto precede no queda desmentido por el hecho de que, tal como ha sido probado, en el año 2007 haya habido un acusado descenso de actividad en el mercado inmobiliario; y ello no sólo porque el Real Decreto 172/2007 había sido elaborado con anterioridad, como lo demuestra que fuera aprobado a comienzos de 2007, sino también porque se trata de una disposición reguladora de un servicio público de titularidad estatal. Ello significa que es expresión de una potestad esencialmente autoorganizativa, con respecto a la cual ha de reconocerse a la Administración un amplio margen de apreciación.

CUARTO.- El otro argumento esgrimido por la recurrente es, como se vio más arriba, que el Estado no puede alterar la demarcación registral en territorio catalán tras la entrada en vigor del nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña. Esto no sólo ha sido rechazado por la propia Generalitat en este proceso, sino que esta Sala ya se pronunció sobre ello en sentido negativo en su sentencia de 5 de mayo de 2009 . A lo dicho entonces hay que remitirse:

Lo que es distinto de la justificación del título competencial en virtud del cual se dicta el Real Decreto, que también se cuestiona por la parte recurrente al entender que el Gobierno carece de competencia para modificar la demarcación registral tras la entrada en vigor de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio , de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, en cuyo art. 147.1.c) establece que "1 . Corresponde a la Generalitad de Cataluña, en materia de notarías y registros públicos de la propiedad, mercantiles y de bienes muebles, la competencia ejecutiva que incluye en todo caso:...c) El establecimiento de las demarcaciones notariales y registrales, incluida la determinación de los distritos hipotecarios y de los distritos de competencia territorial de los notarios".

A tal aspecto se refiere el informe de la Secretaría General Técnica de 20 de septiembre de 2005, señalando que el título competencial del Estado resulta del art. 149.1.8ª de la Constitución, con referencia a la doctrina del Tribunal Constitucional establecida al efecto en sentencias 87/1989 y 97/1989 , que indica el alcance de las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas en la materia en cuanto a la participación en las demarcaciones registrales, que puede consistir en la emisión de informes, como allí había ocurrido y también se ha producido en este caso, en el que han sido oídas las Comunidades Autónomas, según se ha expuesto antes.

El Consejo de Estado, ante la publicación de la citada Ley Orgánica 6/2006 , siguiendo informes anteriores y partiendo de la interpretación que el Tribunal Constitucional hace en las citadas sentencias 87/1989 y 97/1989 del art. 149.1.8ª de la Constitución, razona que el ejercicio práctico de las competencias ahora atribuidas a la Generalidad exigirá una reforma del ordenamiento jurídico aplicable, que hoy se concretan en la Ley Hipotecaria, y hasta que esa reforma se produzca "los poderes públicos no pueden dejar de ejercitar sus competencias ante la hipótesis de un cambio de titularidad, cesión o transferencia de las mismas, pues prevalece, dentro de un esquema de lealtad institucional y cooperación, el interés público superior en juego, que puede exigir el adecuado y puntual ejercicio de los poderes y competencias constitucional y legalmente atribuidos. Es decir, no cabe que, por la pendencia de un proceso abierto de reformas estatutarias, la Administración General del Estado deje de ejercer las competencias que, en un determinado momento constitucional, le son propias (como es el caso de la determinación y revisión de la demarcación notarial), pues es su deber y obligación constitucional el velar por que los servicios públicos de su competencia se presten adecuadamente, no pudiendo retrasar las modificaciones exigidas para la mejor prestación de los mismos por un hipotético traspaso de competencias derivado de la aprobación de nuevos Estatutos de Autonomía o la reforma de los vigentes", añadiendo que ello no inmoviliza al nuevo titular de la competencia o vacía de contenido sus nuevas potestades, pudiendo actuarlas a su voluntad, con los nuevos límites que resulten de la nueva distribución competencial.

El mismo criterio se asume en el preámbulo del Real Decreto 172/2007 impugnado y, lo que es más significativo, por la Generalitad de Catalunya, no sólo en la contestación de la demanda en la que se opone al planteamiento del recurrente, sino en el proceso de asunción de las competencias reconocidas en el citado art. 147 del nuevo Estatuto de Autonomía, como se refleja en la Orden JUS/390/2007, de 23 de octubre , por la que se dictan normas para la ejecución del Real decreto 172/2007, de 9 de febrero, publicada en el DOGC de 30 de octubre de 2007 , en cuyo preámbulo se indica, entre otras cosas, que: "Al amparo de la disposición adicional segunda del citado Real decreto , los nuevos registros creados así como los registros matrices fueron objeto de concurso especial. Habiendo ejercido los titulares de estos últimos el derecho a opción que con carácter previo se les reconocía, procede ahora, de acuerdo con la disposición final segunda, que se dicten las normas que sean necesarias para interpretar y ejecutar el Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero , en especial lo relativo a fechas de funcionamiento independiente de los Registros y regulación del período de transición hasta el funcionamiento independiente.

Toda vez que como consecuencia de las modificaciones legislativas introducidas por la Ley orgánica 6/2006, de 19 de julio , por la que se aprobó el Estatuto de autonomía de Cataluña (art. 147.1 .a y c), esta comunidad autónoma ha asumido la competencia ejecutiva en lo relativo a la convocatoria, administración y resolución de los concursos, se hace preciso que se adopten medidas específicas de coordinación entre administraciones públicas.

Los poderes públicos no pueden dejar de ejercitar sus competencias ante la hipótesis de un cambio de titularidad, cesión o transferencia de las mismas, pues prevalece dentro de un marco de lealtad institucional y cooperación, el interés público afectado, esto es, la debida prestación de un servicio público, que puede exigir el adecuado y puntual ejercicio de los poderes y competencias constitucional y legalmente atribuidas. Por otra parte, el ejercicio de esas competencias no debe inmovilizar ni perjudicar al titular de la nueva competencia."

Tal posición de la Generalitad es congruente con la participación de la misma en el procedimiento de elaboración del Real Decreto 172/2007 impugnado, abierto mucho antes y ya muy avanzado al momento de la publicación del nuevo Estatuto de Cataluña, en el que informó convenientemente sobre las nuevas demarcaciones registrales, atendiendo al interés público del adecuado funcionamiento del servicio registral que justificaba la reforma, y que lejos de plantear la suspensión del procedimiento respecto de Cataluña una vez publicada la Ley Orgánica 6/2006 , con la demora que ello hubiera supuesto para la reforma de la demarcación en dicha Comunidad Autónoma, asistió a su continuación y asumió sus competencias con la ejecución del Real Decreto 172/2007 . Todo ello es reflejo de la necesidad de dar continuidad al ejercicio de las competencias, evitando que la modificación en la titularidad de las mismas supongan vacíos o interrupciones en el tiempo, con el consiguiente perjuicio para la adecuada prestación del servicio, lo que ha contemplado el Tribunal Constitucional con ocasión de las competencias cuyo pleno ejercicio venga condicionado por el traspaso de servicios, señalando en sentencia 155/1990, de 18 de octubre , "que, aunque asumida la competencia por un precepto estatutario, puede el Estado seguir ejerciéndola provisionalmente hasta tanto no se lleve a cabo la transferencia de funciones y servicios (STC 143/1985, f. j. 9º ). Todo lo cual resulta, como señala el Abogado del Estado, de la necesidad derivada del principio de continuidad en la prestación de los servicios públicos".

Todo lo cual lleva a rechazar las alegaciones que en contrario se formulan en la demanda.

QUINTO.- Ya se ha visto que los argumentos esgrimidos por la recurrente para impugnar el Real Decreto 172/2007 no pueden ser acogidos, por lo que ese recurso contencioso-administrativo debe ser desestimado. Dicho esto, no es ocioso añadir que, incluso si hubiera habido razones para estimarlo y anular la disposición general impugnada, habría sido imposible acceder a la segunda pretensión de la recurrente, a saber: ordenar a la Administración que "redacte un nuevo Reglamento de conformidad con los preceptos y principios invocados y con respeto a la normativa infringida". Los tribunales contencioso-administrativos carecen de jurisdicción para ordenar o condicionar el ejercicio de la potestad reglamentaria, debiéndose limitar a controlar la legalidad de los preceptos reglamentarios que la Administración decida aprobar. Así se desprende inequívocamente del art. 71.2 LJCA , cuando dice que "los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen".

SEXTO.- No se aprecia temeridad ni mala fe que, con arreglo al art. 139 LJCA , justifique una condena al pago de las costas.

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación de Registradores Bienvenido Oliver contra el Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero , por el que se modifica la demarcación de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles, sin hacer imposición de las costas.Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos