STS 1565/2017, 17 de Octubre de 2017

El presente recurso de casación para la unificación de doctrina se interpuso por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, contra la sentencia de 5 de marzo de 2015, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, estimatoria del recurso núm. 31/2014 formulado por Agrobionest, S.L. frente a la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso potestativo de reposición deducido contra la resolución de 2 de julio del 2012, del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, por la que se impuso a la entidad recurrente la sanción de multa de 30.050,61euros, y la obligación de inutilizar el pozo en el plazo de quince días, dejando abierta también la posibilidad de indemnizar los daños que se hubieran podido causar al dominio público hidráulico, por la comisión de una infracción administrativa menos grave del Texto Refundido de la Ley de Aguas aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, prevista en su art. 116.3 apartado b), en relación con el art. 316.c) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico .

- La Sala de instancia, en lo que aquí interesa, estimó el recurso contencioso-administrativo al considerar que «[l]a doctrina legal sentada por el Tribunal Supremo en su sentencia de 17 de noviembre de 2003 (rec. 128/2002), rectificada por la sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera Pleno, de 3 de diciembre de 2013 (rec. 557/2011 ), es la de que a los efectos de entender concluso un procedimiento administrativo dentro del plazo máximo que la ley le asigne, en aplicación del artículo 58.4 de la Ley 30/1992 , "es preciso tener en cuenta" para que el intento de notificación produzca los efectos que contempla el precepto en cuestión, que "ha de haberse practicado con respeto de todas las previsiones legales y reglamentarias". Y no ha sido así en el presente caso. Se intentó notificar la resolución sancionadora por medio de burofax, pero no se hizo entrega de ella y sólo se dejó aviso al Sr. Torcuato para que se recogiera el envío en la oficina postal por persona autorizada de la sociedad. El segundo intento de notificación, ya por correo ordinario en el domicilio de la entidad, efectuado debidamente con entrega de la copia del acto, es de 5 de octubre de 2012.

En consecuencia, resulta acogible en nuestro caso el alegato de caducidad del procedimiento, por lo que, sin haber lugar al análisis de los demás motivos de impugnación, procede la estimación del recurso y la anulación de la resolución recurrida» (FD Tercero).

Disconforme con dicha sentencia, el abogado del Estado interpuso, por escrito registrado el 6 de mayo de 2015, recurso de casación para la unificación de doctrina con fundamento en que «[e]s incorrecta y contraria al art. 58.4 de la Ley 39/1992 la interpretación que la sentencia recurrida hace del "intento de notificación" cuando entiende que para que éste se considere debidamente cumplimentado debe constar la práctica de los dos intentos necesarios en el caso de notificaciones personales fallidas.

[...]

El problema se plantea -se argumenta- pues en relación a la interpretación que deba darse al último inciso del art. 58.4 de la Ley 30/1992 , en los supuestos de intentos fallidos de notificación personal, cuando el mismo debe repetirse por no hallarse presente en el domicilio el interesado y no poder hacerse cargo de la notificación persona alguna. Para la sentencia recurrida, en una, a [su] juicio, errónea interpretación de la ley y de la doctrina del Tribunal Supremo "el intento de notificación" engloba todos los intentos necesarios legal y reglamentariamente».

En consecuencia, la parte recurrente considera «que lo correcto, a los efectos de la caducidad, es considerar que el primer intento de notificación de la resolución sancionadora, producido dentro del plazo máximo de duración del procedimiento y debidamente acreditado, es suficiente y con validez para considerar que la Administración ha resuelto dentro del plazo señalado, siempre que el mismo esté realizado por cualquier procedimiento que cumpla con las exigencias legales del art. 59.1 con independencia del devenir posterior de la notificación», por lo que -a su entender- la sentencia impugnada infringe el art. 58.4 de la Ley 30/1992 , así como la doctrina contenida en las sentencias invocadas de contraste dictadas por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares, de fecha 29 de mayo de 2007, dictada en el recurso de apelación 115/2007 y la dictada por la Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Cuarta del Tribunal Supremo, de 28 de junio de 2013, recaída en el recurso de casación 601/2011 (folio 128 de los autos de instancia).

Finalmente solicita el dictado de sentencia «que case la sentencia recurrida y resuelva el debate planteado, desestimando las pretensiones de la actora y confirmando la resolución recurrida».

Conferido traslado de la interposición del recurso a la parte recurrida, la representación de Agrobionest, S.L. presenta, el día 2 de julio de 2015, escrito de oposición en el que pone de manifiesto que las sentencias aportadas «no resultan válidas como contraste porque no enjuician supuestos idénticos, como exige el artículo 96.1 de la LJCA (vid. motivo primero) y, además, no consta que la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de junio de 2013 sea firme, como exige el artículo 97.2 dela LJCA » (pág. 2 del escrito de oposición), y suplica a la sala «dicte resolución por la que desestime dicho recurso de casación para la unificación de doctrina, confirme la Sentencia recurrida e imponga las costas a la Administración recurrente».

- Remitidas las actuaciones a la Sala, para el acto de votación y fallo se señaló la audiencia del día 3 de octubre de 2017, fecha en que tuvo lugar dicho acto.

El presente recurso de casación para la unificación de doctrina se formula contra la sentencia dictada el 5 de marzo de 2015, por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, que estimó el recurso núm. 31/2014 instado por la mercantil Agrobionest, S.L. frente a la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 2 de julio del 2012, del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, por la que se imponía a la entidad recurrente una sanción de multa de 30.050,61euros, y la obligación de inutilizar el pozo en el plazo de quince días, dejando abierta también la posibilidad de indemnizar los daños que se hubieran podido causar al dominio público hidráulico, por la comisión de una infracción administrativa menos grave del Texto Refundido de la Ley de Aguas aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, prevista en su art. 116.3 apartado b), en relación con el art. 316. c) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico .

La sentencia recurrida estimó el recurso contencioso-administrativo y declaró la caducidad del procedimiento, recogiendo como hecho probado que el expediente sancionador se incoa el día 5 de julio de 2011 y que la notificación de la resolución sancionadora se produjo el día 5 de octubre de 2012, cuando ya había transcurrido el plazo máximo de duración del procedimiento sancionador en materia de dominio público hidráulico, afirmando también que dicha notificación, que fue el segundo intento realizado por la Administración, no fue precedida de ningún otro intento de notificación que cumpliera los requisitos legales que establece el art. 58.4 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJPAC), ya que respecto al que tuvo lugar el día 3 de julio de 2012, tan sólo fue de un aviso de recogida en correos, que se entregó al Sr. Torcuato que se encontraba en el domicilio indicado para notificaciones, y no se dejó copia de la resolución a notificar, sin que se realizara un segundo intento de notificación dentro de los tres días siguientes, de manera que aquella notificación realizada el día 5 de octubre de 2012 no otorgaba efecto alguno al intento realizado el día 3 de julio de 2012. Se invocan como sentencias de contraste la de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares, de fecha 29 de mayo de 2007, dictada en el recurso de apelación 115/2007 y la de la Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Cuarta del Tribunal Supremo, de 28 de junio de 2013, recaída en el recurso de casación 601/2011 .

Como esta Sala ha señalado en reiterados pronunciamientos, el recurso de casación para unificación de doctrina se configura legalmente, a tenor de lo dispuesto en la Sección Cuarta, Capítulo III, Título IV ( arts. 96 a 99) de la Ley de esta Jurisdicción , como un recurso excepcional y subsidiario respecto del de casación propiamente dicho, que tiene por finalidad corregir interpretaciones jurídicas contrarias al ordenamiento jurídico, pero sólo en cuanto constituyan pronunciamientos contradictorios con los efectuados previamente en otras sentencias específicamente invocadas como de contraste, respecto de los mismos litigantes u otros en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales.

El art. 97.1 de la Ley Jurisdiccional dispone al respecto que este recurso ha de interponerse mediante escrito razonado que deberá contener relación precisa y circunstanciada de las identidades determinantes de la contradicción alegada y la infracción legal que se imputa a la sentencia recurrida.

Se trata, de este modo, de potenciar, a través de este excepcional medio impugnatorio, la seguridad jurídica a través de la unificación de los criterios interpretativos y aplicativos del ordenamiento, pero no en cualquier circunstancia, conforme ocurre con la modalidad general de la casación -siempre que se den, desde luego, los requisitos de su procedencia-, sino solo cuando la inseguridad derive de las propias contradicciones en que, en presencia de litigantes en la misma situación procesal y en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, hubieran incurrido las resoluciones judiciales específicamente enfrentadas. No es, pues, esta modalidad casacional una forma de eludir la inimpugnabilidad de sentencias que, aun pudiéndose estimar contrarias a Derecho, no alcancen los límites legalmente establecidos para el acceso al recurso de casación general u ordinario, ni, por ende, una última oportunidad de revisar jurisdiccionalmente sentencias eventualmente no ajustadas al ordenamiento para hacer posible una nueva consideración del caso por ellas decidido. Es, simplemente, un remedio extraordinario arbitrado por el legislador para anular, sí, sentencias ilegales, pero sólo si estuvieran en contradicción con otras de Tribunales homólogos o con otras del Tribunal Supremo específicamente traídas al proceso como opuestas a la que se trata de recurrir.

En este sentido, como ya señaló la sentencia de esta Sala, Sección Cuarta, de 10 de noviembre de 2016 (rec. cas. para la unificación de doctrina núm. 420/2015 ), reiterando lo dicho en la de 20 de abril de 2004 (rec. cas. para la unificación de doctrina núm. 4/2002), «la contradicción entre las sentencias aportadas para el contraste y la impugnada debe establecerse sobre la existencia de una triple identidad de sujetos, fundamentos y pretensiones, "por lo que no es posible" apreciar dicha identidad sobre la base de la doctrina sentada en las mismas sobre supuestos de hecho distintos, entre sujetos diferentes o en aplicación de normas distintas del ordenamiento jurídico, "ya que -concluye la citada sentencia- "si se admitiera la contradicción con esta amplitud, el recurso de casación para la unificación de doctrina no se distinguiría del recurso de casación ordinario por infracción de la jurisprudencia cuando se invocara la contradicción con sentencias del Tribunal Supremo"».

En definitiva, no se trata de denunciar el quebrantamiento de la doctrina, siquiera reiterada, sentada por el Tribunal de casación, sino de demostrar la contradicción entre dos soluciones jurídicas recaídas en un supuesto idéntico no sólo en los aspectos doctrinales o en la materia considerada, sino también en los sujetos que promovieron la pretensión y en los elementos de hecho y de Derecho que integran el presupuesto y el fundamento de ésta. Debe, pues, apreciarse una incompatibilidad lógica entre ambos pronunciamientos, sin margen alguno de interpretación de normas diversas, de aplicación de las mismas sobre supuestos de hecho distintos o de diferente valoración de las pruebas que permita, independientemente del acierto de uno u otro pronunciamiento, justificar a priori la divergencia en la solución adoptada.

Por último, como también ha afirmado con reiteración esta Sala, la contradicción entre las sentencias contrastadas ha de ser ontológica, esto es, derivada de dos proposiciones que, al propio tiempo, no pueden ser verdaderas o correctas jurídicamente hablando y falsas o contrarias a Derecho. Esta situación no presenta analogía alguna con la de sentencias diferentes, pese a la identidad de planteamientos normativos o de hecho entre ambas, en función del resultado probatorio que haya podido apreciarse en unas u otras.

A la luz de las consideraciones expuestas hemos de concluir que en el supuesto que nos ocupa varias razones impiden que el recurso pueda admitirse. Si bien los litigantes ocupan una posición análoga en ambos recursos, pues en todos los casos se trata de procedimientos sancionadores, en los que no resultan relevantes las diferencias del régimen sustantivo sancionador, sin embargo no concurre la identidad de hecho ni de fundamentos entre el caso resuelto en la sentencia recurrida y las invocadas en contraste.

En la sentencia recurrida se afirma que el primer intento de notificación, producido el día 3 de julio de 2012, no fue seguido de un segundo intento de notificación dentro de los tres días siguientes, y que dicho intento consistió simplemente en la entrega de un aviso de recogida a la persona que se encontró en el domicilio, para que la notificación fuera recogida en la oficina de correos, sin que se produjera ninguna otra actuación de notificación dentro de los tres días siguientes. Sin embargo, en las sentencias invocadas de contraste concurren hechos distintos. En la resolución impugnada consta como hecho probado que la notificación de la resolución sancionadora se produjo el día 5 de octubre de 2012, cuando ya había transcurrido el plazo máximo de duración del procedimiento sancionador en materia de dominio público hidráulico, afirmando también que dicha notificación, que fue el segundo intento realizado por la Administración, no fue precedida de ningún otro intento de notificación que cumpliera los requisitos legales que establece el art. 58.4 de la LRJPAC, ya que respecto al que tuvo lugar el día 3 de julio de 2012 tan sólo era un aviso de recogida en correos, que se entregó al Sr. Torcuato que fue encontrado en el domicilio indicado para notificaciones, y no se dejó copia de la resolución a notificar, sin que se realizara un segundo intento de notificación dentro de los tres días siguientes, de manera que aquella notificación realizada el día 5 de octubre de 2012 no otorgaba efecto alguno al intento realizado el día 3 de julio de 2012.

Por el contrario, en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Baleares, de 29 de mayo de 2007 , aportada de contraste por la recurrente, para considerar que se había producido un intento de notificación debidamente acreditado, se partió de la circunstancia de que el agente notificador, el vigilante-inspector del Consell Insular, lo efectuó en fecha 17 de diciembre de 2.004, y el segundo intento el día 20 de diciembre de 2004, no pudiendo culminarse en ninguno de los casos por encontrarse el domicilio cerrado. Para la sentencia de contraste el primer intento de notificación de la resolución sancionadora, debidamente acreditado, debe estimarse suficiente a los efectos de entender concluso un procedimiento sancionador dentro del plazo máximo que la ley establece, ya que fue seguido de un segundo intento dentro de los tres días siguientes, y en distinta hora, cosa que no ocurre en el caso de la sentencia recurrida.

Por su parte, la segunda sentencia de contraste, la dictada por el Tribunal Supremo el 28 de junio de 2013 , tampoco resuelve sobre la base de una situación idéntica a la de la sentencia recurrida, pues en el caso allí enjuiciado, sanción en materia de dominio público hidráulico, se realizó un primer intento de notificación por burofax, en fecha 22 de octubre de 2007, que no culminó con la notificación ya que se hace constar que «no [fue] entregado, [por estar la] casa cerrada, dejado aviso, no reclamado [...]». Por tanto, se trata de un supuesto donde la razón de no culminar la notificación en el primer intento es que se trata de un "domicilio cerrado", a diferencia del caso analizado en la sentencia recurrida, en que el domicilio no se encontraba cerrado, hasta el punto de que se hizo entrega de un aviso de recogida, pero no de la notificación de la resolución, a la persona que se allí se encontraba, el Sr. Torcuato . Además, una segunda diferencia radica en que, en el caso examinado en la sentencia del Tribunal Supremo invocada en contraste, se produjo la publicación de la resolución sancionadora en el BOE de 15 de noviembre de 2017, reseñando la sentencia que dicha fecha, así como la del intento de notificación eran anteriores a la expiración del plazo de caducidad, ya que el inicio del procedimiento fue el día 16 de noviembre de 2006.

En definitiva, no concurre identidad en los hechos porque si en las sentencias de contraste el primer intento de notificación tuvo lugar pero no se pudo realizar por encontrarse el domicilio cerrado, en la sentencia de instancia se declara explícitamente que lo realizado el día 3 de julio de 2012, no constituyo un intento de notificación debidamente culminado, ya que pese a encontrarse presente en el domicilio el Sr. Torcuato , a quien finalmente también se le hizo la notificación el día 5 de octubre de 2012, no se le entregó la resolución sancionadora, sino un aviso de recogida. En definitiva, el diferente sentido del fallo de la sentencia recurrida y de las alegadas como de contraste obedecen a las situaciones diversas planteadas en cada proceso.

- De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1 de la LJCA , tras la reforma por Ley 37/2011, atendida la fecha de interposición del recurso, se hace imposición de costas a la Administración recurrente cuyo importe, por todos los conceptos, no puede superar la cantidad de dos mil euros.