STS 1468/2017, 28 de Septiembre de 2017

En el proceso contencioso-administrativo número 509/2012, la Sección Décima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictó sentencia de fecha 14 de noviembre de 2014 , cuyo fallo dice literalmente:

Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso administrativo número 509/12, interpuesto por el Procurador don Luis Fernando Álvarez Wiese, en nombre y representación de UNIÓN FENOSA COMERCIAL, S.L., contra la resolución de 15 de febrero de 2012, dictada por el Consejero de Economía y Hacienda de la Comunidad de Madrid, identificada en el primero de los fundamentos de derecho de la presente sentencia, que se confirma; con expresa imposición de las costas procesales a la actora.

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Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de la mercantil GAS NATURAL SERVICIOS SDG, S.A. recurso de casación, que la Sección Décima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid tuvo por preparado mediante diligencia de ordenación de 30 de enero de 2015 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de la mercantil GAS NATURAL SERVICIOS SDG, S.A. recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 17 de marzo de 2015, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO:

que teniendo por presentado este escrito lo admita y tenga por comparecida a esta parte y por interpuesto en tiempo y forma RECURSO DE CASACIÓN contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 14 de noviembre de 2014 dictada en el procedimiento contencioso-administrativo ordinario nº 509/2012 declarándola nula de pleno derecho, o, en su caso, revocada.

Por Otrosí solicita que se mantenga la suspensión de la ejecución acordada por Auto del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 23 de octubre de 2012 de la resolución de la Consejería de Economía y Hacienda de la Comunidad de Madrid de 10 de febrero de 2012, expediente sancionador 05-MI-00065.8/2011, manteniéndose la garantía aportada.

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Por providencia de 7 de mayo de 2015 se admitió el recurso de casación.

Por diligencia de ordenación de 3 de junio de 2015 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la COMUNIDAD DE MADRID) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó la letrada de dicha Comunidad en escrito presentado el día 1 de julio de 2015, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

tenga por presentado este escrito con sus copias por contestada en tiempo y forma la demanda por devuelto el expediente administrativo y previa la tramitación legal oportuna dicte sentencia confirmando en todos sus términos la sentencia recurrida en casación.

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Por providencia de 16 de junio de 2017, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 26 de septiembre de 2017, fecha en que tuvo lugar el acto.

Sobre el objeto y el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpuso por la representación procesal de la mercantil GAS NATURAL SERVICIOS SDG, S.A. contra la sentencia dictada por la Sección Décima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 14 de noviembre de 2014 , que desestimó el recurso contencioso- administrativo promovido por Unión Fenosa Comercial, S.L. contra la resolución del Consejero de Economía y Hacienda de la Comunidad de Madrid de 15 de febrero de 2012, que le impuso una sanción por importe de 600.000.01 € por la comisión de una infracción de carácter grave del artículo 61 a). 5 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico .

La Sala de instancia fundamenta la decisión de desestimación del recurso contencioso-administrativo, con base en las siguientes consideraciones jurídicas:

[...] La alegada complejidad o confusión derivada del proceso de reestructuración que conllevó la fusión entre Gas Natural y Unión Fenosa, a la cual se refiere la actora en su escrito de demanda como alegación mediante la que pretende justificar el retraso en la contestación al requerimiento formulado no puede erigirse en causa justificativa, tal y como ha sido interpretado por la administración demandada, dado que, efectivamente, se reconoce que los requerimientos fueron recibidos pero que inicialmente no fueron contestados pero no consta que existiera desde el primer momento una voluntad o intención de cooperación inmediata que podría estar representada por cualquier solicitud de ampliación del plazo de contestación o, al menos, una explicación a la administración solicitante de las dificultades de remitir la información solicitada dentro del plato requerido. Nada al respecto consta que se hubiera realizado por la actora.

Al respecto debemos recordar que, efectivamente, el artículo 130.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , dispone de que sólo podrán ser sancionados por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas o jurídicas que resulten responsables de los mismos, aún a título de simple inobservancia. Dicha previsión no supone, sin más, que se esté admitiendo un supuesto de culpabilidad objetiva sino que la mera inobservancia lleva implícita la idea de culpa al no haber adoptado la debida diligencia en una actuación concreta, como es el presente caso en el que no consta causa alguna que hubiera impedido o justificado una demora en la remisión de la información solicitada.

En el derecho administrativo sancionador se ha venido admitiendo la aplicación de los principios del derecho penal. Ya la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección 8ª), de 5 octubre 1990 , recogía:

"En Sentencias de 16 de diciembre de 1986 y 20 de enero de 1987 . entre otras, se recordaba, una vez más, que la potestad sancionadora de la Administración, como instrumento de la función de «policía» en el sentido clásico de la expresión, ofrece un talante intrínsecamente penal. Esta Sala así lo ha venido proclamando desde hace, al menos, quince años y ha obtenido en cada caso las consecuencias de tal premisa en orden a las diversas manifestaciones sustantivas o formales. desde la tipificación a la irretroactividad, desde el principio de legalidad a la prescripción, desde la audiencia del inculpado a la proscripción de la «reformatio in peius». En esta primera fase, la cobertura de esta identificación se encontró en el art. 27 de la Ley de régimen jurídico de la Administración del Estado , interpretado con una perspectiva unitaria y estructural del ordenamiento jurídico, concepto incorporado por entonces a las Leyes muestras del sistema administrativo y, muy especialmente. u la reguladora del Orden Jurisdiccional en el cual nos encontramos ahora.

Una vez promulgada la Constitución, resulta claro que su art. 25 , donde se reconoce implícitamente la potestad administrativa sancionadora, tiene como soporte teórico la negación de cualquier diferencia ontológica entre sanción y pena, en tal sentido. resulta expresiva y concluyente la Sentencia de ocho de junio de mil novecientos ochenta y uno del Tribunal Constitucional afirma que «los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho Administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la propia Constitución y una muy reiterada jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo, hasta el punto de que un mismo bien jurídico puede .ser protegido con técnicas administrativas o penales".

Uno de los principales componentes de la infracción administrativa es el elemento de culpabilidad del que se desprende que la acción u omisión, calificada de infracción sancionable administrativamente, ha de ser, en todo caso, imputable a su autor, por dolo o imprudencia, negligencia o ignorancia inexcusable.

Principio, el de la culpabilidad, incompatible con un régimen de responsabilidad objetiva, así ha de entenderse, señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 2004 (recurso 174/2002 ) al respecto de lo establecido en el artículo 130.1 de la ley 30/1992 , precepto que no exige se produzca una actitud de negligencia o ignorancia inexcusable, no exigiéndose la existencia de dolo específico y deliberado, siendo suficiente a tales efectos, y como requisito para la exigibilidad de dicha responsabilidad, la omisión del deber de cuidado, tanto por una falta de previsión o deber saber, como por una falta de cuidado o deber de evitar.

En el presente caso, no se ha producido por parte de la actora más que la exposición de una excusa respecto a la falta de respuesta a tiempo o respecto de la respuesta incompleta al requerimiento efectuado a pesar de que le era exigible otra conducta, atendiendo a su condición de sujeto del sector eléctrico y su experiencia en este campo.

[...] Por último y abordando la alegada falta de respeto al principio de proporcionalidad respecto de la sanción impuesta, debemos comenzar señalando que la administración demandada justifica la sanción impuesta en las circunstancias concurrentes, por lo que estima que procede minorar el importe de la sanción fijándose el importe de la misma en la cantidad de 600.000,01 euros, que está dentro del tramo mínimo del parámetro establecido en la Ley del Sector Eléctrico para las infracciones graves.

El Tribunal Supremo en Sentencia de 5 de mayo de 1993 establece que "la discrecionalidad que se otorga a la Administración en la imposición de sanciones, dentro de los límites legalmente previstos, debe ser desarrollada, ponderando en lodo caso las circunstancias concurrentes, al objeto de alcanzar la necesaria y debida proporcionalidad entre los hechos imputados y la responsabilidad exigida, dado que luda sanción debe determinarse en congruencia con la entidad de la infracción cometida y según criterio de proporcionalidad en relación con las circunstancias objetivas del hecho, proporcionalidad que constituye un principio normativo que se impone como un precepto más a la Administración".

Debemos traer a colación que el principio de proporcionalidad, en una acepción amplia, constituye un principio general del Derecho público que sostiene la exigencia de que cualquier actuación de los poderes públicos licitadora o restrictiva de derechos responda a los criterios de necesidad y adecuación al fin perseguido; en una acepción más estricta, representa la existencia de una "debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada" (art. 131.3 LRJPAC), que puede contemplarse en su vertiente normativa o en su vertiente aplicativa por la Administración o los Tribunales; siendo, un mecanismo de control tanto de la actuación del legislador -vertiente normativa- aun cuando el propio Tribunal Constitucional en sentencia 65/86 . reconoce la dificultad salvo que la norma contenga márgenes de discreccionalidad tan amplios que dieran lugar a la aplicación de sanciones muy diversas, incompatibles con la seguridad jurídica; en cambio, en su vertiente aplicativa, el principio de proporcionalidad ha servido en la jurisprudencia como un importante mecanismo de control por parte de Tribunales del ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración cuando la norma establece para una infracción varias sanciones posibles o señala un margen cuantitativo para la fijación de la sanción pecuniaria; la Sentencia del Tribunal Supremo de I I de junio de 1992 establece:

"Con reiteración viene manteniendo la procedencia de concretar las sanciones administrativas en contemplación de la infracción cometida, graduándolas con el adecuado criterio de proporcionalidad insito en los principios ordenadores del Derecho sancionador, sopesando a tal fin las circunstancias concurrentes en el hecho constitutivo de la infracción sancionada, correspondiendo a la actividad jurisdiccional, como se dice en la Sentencia de 26 de septiembre de 1990 no sólo la facultad de subsumir la conducta del infractor en un determinado tipo legal, sino también adecuar la sanción al hecho cometido, ya que en uno y otro caso, se trata de la aplicación de criterios jurídicos plasmados en la norma escrita e inferible de principios infamadores del ordenamiento jurídico sancionador, como son los de congruencia y proporcionalidad entre la infracción y la sanción".

El artículo 64 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre. del Sector Eléctrico , dispone lo siguiente:

"1. Las infracciones tipificadas en los artículos anteriores serán sancionadas: Las infracciones muy graves, con multa de hasta 30.000,000 de euros.

Las infracciones graves, con multa de hasta 6.000.000 de euros.

Las infracciones leves, con multa de hasta 600.000 euros...."

Por tanto, resulta que la sanción que ha sido impuesta lo sido, como se razona en la resolución sancionadora recurrida en cl mínimo legal posible previsto para las infracciones graves, por lo que ninguna quiebra procede estimar se haya cometido del citado principio.

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El recurso de casación se articula en la formulación de un único motivo de casación, que se funda al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

En concreto, se aduce que la sentencia recurrida vulnera el artículo 64, apartados 1 y 3 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico , en relación con lo dispuesto en el artículo 63 del citado testo legal, al afirmar la Sala que «el importe de la sanción (600.000.01 euros) está dentro del tramo mínimo del parámetro establecido en la Ley del Sector Eléctrico para las infracciones graves», y al establecer que «por tanto, resulta que la sanción que ha sido impuesta lo ha sido, como se razona en la resolución administrativa recurrida, en el mínimo legal posible previsto para las infracciones graves, por lo que ninguna quiebra procede estimar se haya cometido del citado principio».

En el desarrollo del motivo de casación se arguye que la infracción cometida por la compañía eléctrica no merece una sanción de 600.000,01 euros, puesto que la Ley 54/1997 establece en su artículo 63 una serie de atenuantes que deben tenerse en cuenta para determinar la correspondiente sanción, y que, en este caso, son la de que no ha existido ningún peligro resultante de la infracción para la vida y salud de las personas, la seguridad de las cosas y el medio ambiente, no ha causado por los hechos imputados ni al reclamante ni a la Administración ningún daño ni deterioro, los hechos imputados no han causado ningún perjuicio en la continuidad ni en la regularidad del suministro, Unión Fenosa Comercial no ha obtenido ningún beneficio de los hechos imputados, no ha existido intencionalidad en la supuesta comisión de la infracción ni reiteración de la misma y no ha existido reincidencia.

Sobre la improsperabilidad del recurso de casación.

El único motivo de casación formulado, sustentado en la vulneración del artículo 64, apartados 1 y 3 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico , en relación con lo dispuesto en el artículo 63 del citado texto legal , no puede ser acogido.

Esta Sala, siguiendo la consolidada doctrina jurisprudencial expuesta en la sentencia de 13 de febrero de 2017 (RC 3676/2014 ), descarta que la sentencia recurrida haya vulnerado el artículo 64 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre , al considerar que la sanción impuesta a la mercantil Unión Fenosa Comercial, S.L. de 600.000,01 euros, es respetuosa con el principio de proporcionalidad, porque se ha impuesto en su grado mínimo correspondiente a las infracciones graves.

Al respecto, consideramos que no cabe acoger la censura casacional formulada, basada en el argumento de que la sanción era desproporcionada, atendiendo al criterio que propugna de que debía cuantificarse en la horquilla de 0'01 € a 6.000.000 €, al no preverse en la citada disposición de la Ley reguladora del Sector Eléctrico ningún límite o umbral mínimo para las infracciones graves, pues, como se infiere de los razonamientos del Tribunal de instancia, la determinación legal de que las infracciones graves se sancionan con una multa de hasta 6.000.000 de euros y las infracciones leves con la multa de hasta 600.000 euros comporta que deba entenderse que no cabe atenuar o reducir el importe de la sanción que corresponde a las situaciones graves cuando se ha impuesto en el grado mínimo legalmente posible de 600.000,01 €.

En este sentido, cabe recordar que para apreciar la vulneración del principio de proporcionalidad, según refiere el Tribunal Constitucional en la sentencia 116/2007, de 21 de mayo , debe verificarse la concurrencia constitucional de la motivación, exigible para justificar la concreción de la sanción aplicada, atendiendo las circunstancias concurrentes en el caso para efectuar la individualización de la sanción y teniendo en cuenta si resulta acorde con la gravedad de la infracción cometida.

En la sentencia de esta Sala jurisdiccional del Tribunal Supremo de 24 de mayo de 2004 (RC 7600/2000 ), dijimos:

Pues, en efecto, el principio de proporcionalidad, en su vertiente aplicativa ha servido en la jurisprudencia como un importante mecanismo de control por parte de los Tribunales del ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, cuando la norma establece para una infracción varias sanciones posibles o señala un margen cuantitativo para la fijación de la sanción pecuniaria; y, así, se viene insistiendo en que el mencionado principio de proporcionalidad o de la individualización de la sanción para adaptarla a la gravedad del hecho, hacen de la determinación de la sanción una actividad reglada y, desde luego, resulta posible en sede jurisdiccional no sólo la confirmación o eliminación de la sanción impuesta sino su modificación o reducción.

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Conforme a estas directrices jurisprudenciales, debemos concluir el enjuiciamiento del presente motivo de casación, advirtiendo que no procede corregir el pronunciamiento de la sentencia recurrida, puesto que la determinación del importe de la sanción pecuniaria impuesta se fundamenta de forma motivada en la aplicación razonable del principio de proporcionalidad, por lo que no resulta atendible la pretensión de su reducción por el hecho de que concurran circunstancias atenuantes de las previstas en el artículo 63 de la Ley del Sector Eléctrico , al haberse impuesto la sanción en su grado mínimo.

En consecuencia con lo razonado, al desestimarse íntegramente el único motivo de casación articulado, procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la mercantil GAS NATURAL SERVICIOS SDG, S.A. contra la sentencia dictada por la Sección Décima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 14 de noviembre de 2014, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 509/2012 .

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.

A tenor del apartado tercero de dicho artículo 139 de la Ley jurisdiccional , la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar la cantidad que, por todos los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , ha de satisfacer a la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de cuatro mil euros, más IVA si procede, a la parte recurrida.