STS 662/2017, 17 de Abril de 2017

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, se ha seguido el recurso contencioso administrativo interpuesto por la parte ahora recurrente contra el Acuerdo del Gobierno Vasco de fecha 13 de marzo de 2012, por el que se desestima la reclamación de Responsabilidad Patrimonial planteada por los daños y perjuicios sufridos, como consecuencia de la aprobación de la Ley autonómica 1/2010, de 11 de marzo, de modificación de la Ley 16/1994, de 30 de junio, de conservación de la naturaleza.

En el citado recurso contencioso administrativo se dicta Sentencia el día 4 de marzo de 2015, cuyo fallo es el siguiente:

PRIMERO.- Desestimar el recurso contencioso administrativo y declarar conforme a Derecho la actividad administrativa impugnada. (...) SEGUNDO.- Rechazar el resto de pretensiones ejercitadas en la demanda. (...) TERCERO.- Imponer a la sociedad recurrente las costas de esta instancia, con el límite declarado en el fundamento de derecho quinto de esta sentencia.

Contra la mentada Sentencia se preparó recurso de casación, por la sociedad "Canteras y Hormigones Zalloventa S.A." ante la Sala de instancia, que ésta tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos y el expediente administrativo a este Tribunal, ante el que la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación.

En el escrito de interposición del recurso, presentado el 18 de junio de 2015, se solicita que se case la sentencia recurrida, y que se dicte otra con los pronunciamientos que corresponda conforme a Derecho.

Mediante diligencia de ordenación de 30 de octubre de 2015, se da traslado del escrito de interposición a la parte recurrida, Gobierno Vasco. El escrito de oposición se presenta el día 14 de diciembre de 2015, solicitando que se dicte sentencia desestimando íntegramente el recurso interpuesto.

Por providencia de 3 de febrero de 2017, se señala para votación y fallo el día 4 de abril de 2017, fecha en que tuvo lugar dicho acto. Entregada la sentencia por la magistrada ponente el 5 de abril de 2017.

La sentencia que ahora se impugna desestimó el recurso contencioso-administrativo, interpuesto por la ahora y entonces recurrente --"Canteras y Hormigones Zalloventa, S.A."--, contra el Acuerdo del Gobierno Vasco, de 13 de marzo de 2012, que desestimó la reclamación por responsabilidad patrimonial formulada por los daños y perjuicios derivados de la entrada en vigor de la Ley 1/2010, de 11 de marzo, de modificación de la Ley 16/1994, de 30 de junio, de Conservación de la Naturaleza del País Vasco, publicada en el BOPV de 30 de marzo de 2010.

La pretensión resarcitoria ejercitada en el recurso contencioso administrativo se basaba en que la recurrente había venido explotando, desde los años sesenta, una cantera de piedras calizas situada en el término de Mañaria, Vizcaya, denominada Cantera Zalloventa, como aprovechamiento de recursos, primero de la Sección A) de la Ley de Minas, y luego como concesión directa de explotación de recursos de la Sección C) de la misma Ley.

Mediante Ley 1/2010, de 11 de marzo, de modificación de la Ley 16/1994, de 30 de junio, de Conservación de la Naturaleza del País Vasco, se impide la continuación de la explotación de la Cantera Zalloventa, pues dentro de los límites y zonas de afección de los espacios naturales protegidos no podrá llevarse a cabo explotación minera alguna, ni a cielo abierto ni de forma subterránea (artículo 1), y tampoco podrán las explotaciones mineras existentes a la fecha de entrada en vigor de la ley, dentro de los límites y zona de afección de los espacios naturales protegidos, ampliar su explotación dentro de dichos espacios, ni por nuevos proyectos, ni por modificación de los que se encuentren en ejecución (disposición transitoria).

La sentencia, en primer lugar, recoge extensamente los motivos de impugnación y de oposición aducidos por las partes en el recurso contencioso administrativo. En segundo lugar, desestima los motivos que hubieran impedido un examen sobre el fondo del asunto, y que fueron esgrimidos por la Administración demandada en relación con la falta de legitimación de la recurrente y con la prescripción de la acción ejercitada. En tercer lugar, sobre los presupuestos de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador relaciona algunas sentencias de esta Sala Tercera y de otras del Tribunal Constitucional. Y finalmente, se refiere a la Ley autonómica a la que la recurrente imputa los perjuicios padecidos, concluyendo que < art. 21 de la Ley 16/1994, de 30 de junio, de Conservación de la Naturaleza del País Vasco , en relación con el inciso "... cuando así lo establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos" del art. 139.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . Lo que implica, por tanto, que deba declararse la conformidad a Derecho de la actividad administrativa impugnada y que deben rechazarse el resto de pretensiones ejercitadas en la demanda, sin necesidad a tal fin de examinar el resto de cuestiones planteadas por las partes >>.

El recurso de casación se sustenta sobre un único motivo en el que, por el cauce procesal que diseña el artículo 88.1.d) de nuestra Ley Jurisdiccional , se aduce la lesión de los artículos 33.3 de la CE y 139.3 de la Ley 30/1992 .

Sostiene la mercantil recurrente que se ha producido una privación de bienes y derechos, y no una delimitación general del contenido del derecho que declara la sentencia impugnada, como consecuencia de la entrada en vigor de la Ley 1/2010, de 11 de marzo, de modificación de la Ley 16/1994, de 30 de junio, de Conservación de la Naturaleza del País Vasco, pues se impide llevar a cabo cualquier explotación minera, ni a cielo abierto ni de forma subterránea, en los límites y zonas de afección de los espacios naturales protegidos. Considera, en definitiva, que cuando se prohíbe la actividad minera se está prohibiendo el uso tradicional y consolidado en los terrenos donde se sitúa la Cantera Zalloventa.

La Administración recurrida, el Gobierno Vasco, en su escrito de oposición, aduce que no es cierto que la recurrente venga explotando la cantera desde los años sesenta, pues los títulos mineros detentados por la recurrente ya se extinguieron o se anularon por sentencia judicial, según la relación que hace en dicho escrito forense.

El recurso no puede prosperar porque la sentencia que se impugna no incurre en las infracciones normativas, que denuncia la recurrente, en el único motivo de casación invocado.

Antes de nada, conviene recordar lo que ya declaramos en Sentencia de 21 de junio de 2013 (recurso de casación nº 6006/2011 ), al señalar que ciertamente el artículo 139.3 de la Ley 30/1992 , que se aduce como infringido, contiene una acción de responsabilidad patrimonial por los perjuicios derivados de la aplicación de un acto legislativo, de naturaleza no expropiatoria de derechos, y que el particular " no tenga el deber jurídico de soportar ", cuando así lo establezcan los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos. Este tipo de responsabilidad de las Administraciones públicas, derivada de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria, que se recoge legalmente por primera vez en el mentado artículo 139.3 de la Ley 30/1992 , se encuentra en sintonía con el principio general de responsabilidad de los poderes públicos constitucionalmente recogido ( artículo 9.3 de la CE ), y en conexión con el reconocimiento a los particulares del derecho a ser indemnizados por la lesión que sufran en sus bienes y derechos en los términos que establezca la Ley ( artículo 106.2 de la CE ).

Además, quien reclama por el daño o perjuicio causado no debe tener el deber jurídico de soportar ese daño. Dicho en términos legales, " sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley " ( artículo 141.1 de la Ley 30/1992 ). De manera que resulta esencial, para determinar la antijuricidad del daño o perjuicio causado a un particular por la aplicación de un precepto legal, establecer si concurre o no ese deber jurídico, toda vez que las limitaciones o prohibiciones impuestas por una ley deben ser soportadas, atendida su generalidad, por razones de interés público, en relación con los destinatarios de la misma.

La excepción a ese criterio general puede buscarse, ante el silencio de la norma a la que se imputa el daño, en la conexión entre la finalidad y la justificación de la norma, con los daños derivados de deberes de naturaleza especial, que comporten un sacrificio patrimonial de los derechos o intereses económicos legítimos afectados, de manera singular y especial, por la nueva norma legal a la que se imputa el perjuicio.

Pues bien, lo cierto es que en este caso la Ley autonómica a la que se atribuye el daño, Ley 1/2011, no impide de modo absoluto la realización de actividades mineras, pues aunque en el artículo 1, apartado tercero, que añade un apartado 4 al artículo en el artículo 17 de la Ley 16/1994, de 30 de junio , dispone que " dentro de los límites y zonas de afección de los espacios naturales protegidos no podrá llevarse a cabo explotación minera alguna, ni a cielo abierto ni de forma subterránea ", en la disposición transitoria añade que " las explotaciones mineras existentes a fecha de la aprobación de la presente Ley dentro de los límites y zonas de afección de los espacios naturales protegidos no podrán ampliar su explotación dentro de dichos espacios ni a través de nuevos proyectos ni por modificación de los que se hallen en ejecución en el momento de entrada en vigor de la modificación del artículo 17 ". De manera que aunque con carácter general, y como previsión de futuro, se prohíben las explotaciones mineras a cielo abierto y las subterráneas, por lo que no pueden solicitarse nuevas explotaciones. Sin embargo para las ya concedidas, la norma transitoria permite seguir explotando esas canteras en curso, si bien con prohibición de ampliación y modificación de las mismas, tras la entrada en vigor de la Ley.

Atendidos los contornos de la norma legal a la que se imputa el daño, la justificación de la reforma en la exposición de motivos, y la peripecia sobre los diferentes títulos mineros anulados a la recurrente, algunos de los cuales ante esta Sala, no podemos considerar que la mención a la citada cantera en la exposición de motivos, sea una medida que tiene un carácter particular o singular, sino que se trata del establecimiento de norma generales para proteger de modo efectivo un espacio natural en cumplimiento del artículo 45 de la CE , para alcanzar ese "medio ambiente adecuado ". Teniendo en cuenta que la Ley autonómica resulta aplicable a las decenas de canteras que se sitúan en espacios naturales protegidos, relacionando, en la exposición de motivos, las distintas afecciones (11 en parques naturales, 9 en biotipos protegidos y 9 en la Reserva de la Bioesfera de Urdaibai).

De manera que la regulación no debe primar los legítimos intereses individuales, por encima de la "función social" que también cumple el derecho de propiedad ( artículo 33.2 de la CE ), y que "delimitará su contenido". Teniendo en cuenta que dicha función social no es un mero límite externo a su definición o a su ejercicio, sino parte integrante del derecho mismo, como viene declarando desde antiguo el Tribunal Constitucional.

Esta delimitación de los contornos del derecho de propiedad tiene, naturalmente, su límite en el artículo 33.3 de la CE , cuando se produce esa privación singular del derecho dominical. Por lo que no está de más recordar que efectivamente la propiedad de los terrenos no supone un derecho ilimitado a realizar cualquier tipo de actividad, en este caso la minera. Así es, la Ley de Minas de 1973 establece el carácter demanial de todos los yacimientos de origen natural y demás recursos geológicos existentes en el territorio nacional, mar territorial y plataforma continental. Acorde con esta declaración, respecto de los aprovechamientos de recursos de la Sección A), por lo que hace al caso, se dispone que cuando estos " se encuentren en terrenos de propiedad privada, corresponderá al dueño de los mismos" (artículo 16.1). Ahora bien, seguidamente se dispone que " para ejercitar el derecho al aprovechamiento de estos recursos deberá obtenerse, en cualquiera de los casos expuestos en el artículo anterior y previamente a la iniciación de los trabajos, la oportuna autorización de explotación (...) una vez cumplidos los requisitos que disponga el Reglamento de esta Ley " (artículo 17).

La titularidad dominical de los terrenos, en definitiva, no afecta a su carácter demanial según se define en la ley, por mandato del artículo 132 de la CE . Ni, en los términos antes expuestos, afecta al contenido del derecho de propiedad en atención a la función social de cada tipo de bienes. En este caso, recordemos, se trata de un espacio natural protegido, por lo que los intereses generales no pueden subordinarse a los de la recurrente para seguir con su explotación minera, respecto de la que tampoco justifica ese carácter inveterado que alega.

En este sentido, debemos traer a colación que esta Sala ha declarado en Sentencia de 27 de septiembre de 2016 (recurso de casación nº 53/2015 ), en un asuntos similar al examinado respecto de una ley madrileña que <Ley 6/1994 , forma parte de la configuración legal de las facultades del dominio y los derechos existentes sobre dichos terrenos establecida por la ley autonómica, y no supone en sí misma privación de propiedad alguna, ni de bienes y derechos patrimoniales, sino tan sólo el establecimiento de las limitaciones generales y específicas que respecto de los usos y actividades han de establecerse como medidas necesarias para la conservación de los espacios naturales a proteger, todo ello en aplicación de la previsión del propio art. 33.2 de la CE que proclama que «[l]a función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes», así como del segundo párrafo del art. 1 del Protocolo 1 del CEDH que reconoce el derecho de los Estados «de poner en vigor las Leyes que juzguen necesarias para la reglamentación del uso de los bienes de acuerdo con el interés general». (...)

En el presente supuesto, la prohibición introducida por la Ley 6/994 de la Comunidad de Madrid respecto a la actividad extractiva de áridos, grava y arena en cuestión (recursos de la Sección A de la Ley de Minas), constituye el ejercicio legítimo de la potestad legislativa de la Comunidad Autónoma para la delimitación y protección de los espacios naturales objeto de la ley, de conformidad con la función social de la propiedad, tal y como autoriza el art. 33.2 de la CE . La ausencia de previsión explícita en la ley autonómica de indemnización alguna por razón de la prohibición que ha afectado a la recurrente es clara, atendido el tenor del art. 7 de la citada Ley 6/1994 , que la limita expresamente a los aprovechamientos agrarios, sin que la recurrente haya sostenido la inconstitucionalidad de la ley. Pero tampoco resulta posible la interpretación que pretende la recurrente, de que la previsión de indemnización admitida por la propia Ley cuando se refiere a aprovechamientos agrarios, pueda entenderse implícitamente ampliada a las prohibiciones y límites a los aprovechamientos mineros, como consecuencia directa de los art. 33.3 y 106.2 de la CE y art. 1 del Protocolo 1 de CEDH , que son los preceptos que invoca como infringidos. El contenido del derecho de propiedad es de configuración legal ( art. 33.2 de la CE ) y el art. 1 del Protocolo 1 del CEDH , reconoce el derecho de los Estados «de poner en vigor las Leyes que juzguen necesarias para la reglamentación del uso de los bienes de acuerdo con el interés general». La no previsión de indemnización alguna por límites al contenido de la propiedad que se han introducido por el legislador, precisamente en atención a la función social de la propiedad de los bienes incluidos en el espacio natural protegido en la Ley 6/1994, es conforme a los límites constitucionales y no desconoce el contenido esencial del derecho de propiedad y en modo alguno se puede equiparar el aprovechamiento de recursos mineros de la Sección A con el uso tradicional y consolidado de los terrenos rústicos, dada la naturaleza de la actividad extractiva y su subordinación a un régimen de autorización como el previsto en la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas. Por tanto la sentencia recurrida no vulnera ni el citado art. 33.3 de la CE , como tampoco el art. 1 del Protocolo 1 del CEDH , cuyo contenido no se opone a la interpretación que de la Ley 6/1994 de la Comunidad de Madrid hace la sentencia recurrida, sin que de la larga cita de sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos que expone la recurrente se pueda sustentar en modo alguno la interpretación que pretende respecto al art. 1 del Protocolo 1 del CEDH , pues no cabe olvidar el alcance del apartado segundo de dicho artículo 1, que admite la reglamentación del uso de los bienes por causas de interés general. Es por ello que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha declarado reiteradamente que «[...] Según una jurisprudencia bien establecida, el segundo apartado del artículo 1 del Protocolo 1 debe leerse a la luz del principio consagrado por la primera frase del artículo (véase Sentencia Mellacher y otros anteriormente citada, serie A núm. 169, pg. 27, ap.48). En consecuencia, una medida de injerencia debe velar por un "justo equilibrio" entre los imperativos del interés general y los de la protección de los derechos fundamentales del individuo (ibidem). La búsqueda de tal equilibrio se refleja en la estructura de todo el artículo 1, por lo tanto también en el segundo párrafo; debe existir una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y el fin contemplado (ibidem). Controlando el respeto de esta exigencia, el Tribunal reconoce al Estado un gran margen de apreciación tanto en la elección de las modalidades de puesta en práctica como para juzgar si sus consecuencias están legitimadas, dentro del interés general, por la preocupación de alcanzar el objetivo de la Ley en causa (Sentencia Agosi anteriormente citada, serie A núm. 108, pg. 18, ap. 52) [...]» (apartado 51 de la sentencia de 18 de febrero de 1991, caso Fredin contra Suecia por retirada del permiso de explotación de una gravera). Asimismo, para determinar si ha existido un justo equilibrio, el TEDH ha declarado que debe valorarse no sólo la finalidad legítima de protección del medio ambiente que persigue la injerencia legal en el derecho de propiedad, que en el caso de la Ley 6/1994 de la Comunidad de Madrid se cumple como hemos expuesto anteriormente, sino también la flexibilidad y proporcionalidad en la efectiva aplicación de las prohibiciones (apartado 54 de la Sentencia del TEDH de 18 de febrero de 1991, caso Fredin contra Suecia). Pues bien, en el caso de la explotación de la recurrente no puede negarse la amplia duración del periodo transitorio de puesta en vigor de la prohibición, pues datando la Ley de 1994, no ha sido hasta marzo del año 2009 cuando se ha publicado el PRUG, y la sentencia afirma en sus hechos probados que incluso hasta mediados de 2012 estuvo en funcionamiento la planta de tratamiento de ubicada en dicha zona (FJ segundo), por lo que la limitación legal ha respetado todos los requisitos que para afirmar el justo equilibrio de la medida de injerencia exige el art. 1 del Protocolo 1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos , según la constante doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos que se acaba de citar».

Por cuanto antecede, procede desestimar el motivo invocado y declarar que no ha lugar al recurso de casación.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales ( artículo 139.2 de la LRJCA ).

Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley , se determina que el importe de las costas, por todos los conceptos, no podrá rebasar la cantidad de 4000 euros.