STS 631/2017, 6 de Abril de 2017

La representación procesal de la mercantil METALOGENIA, S.A. (MTG), interpuso ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, con fecha 8 de febrero de 2016, recurso contencioso-administrativo, registrado bajo el número 2/453/2016 , contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 25 de noviembre de 2015, por el que se declara el incumplimiento de condiciones establecidas para el disfrute de incentivos regionales en las Zonas de Promoción Económica de Comunidad Autónoma de Aragón y Comunidad Autónoma de Murcia.

En su escrito de demanda, presentado el 5 de mayo de 2016, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

que, teniendo por presentado, en tiempo y forma, este escrito de demanda, se sirva admitirlo y, en sus méritos, y previos los trámites procesales oportunos, dicte Sentencia por la que, en estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por mi representada, se anule, por los motivos expresados a lo largo de la presente demanda, el Acuerdo de la comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, de 25 de noviembre de 2015, que resolvió declarar el incumplimiento de las condiciones impuestas en el expediente de concesión de ayudas de finalidad regional HU/194/E50 y la pérdida total de los beneficios otorgados a METALOGENIA por la Resolución Individual, de 8 de agosto de 2008, del Director General de Fondos Comunitarios del Ministerio de Economía y Hacienda.

Por Primer Otrosí estima la cuantía del presente recurso contencioso-administrativo en 1.956.096 €.

Por Segundo Otrosí interesa el recibimiento del proceso a prueba y propone los medios sobre los que habrá de versar.

Por Tercer Otrosí solicita la formulación de conclusiones escritas.

Por cuarto Otrosí pide que se tenga por devuelto el Expediente Administrativo que le fue entregada para formalizar demanda.

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El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito presentado el 3 de junio de 2016, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

que teniendo por presentado este escrito y documento que lo acompaña se sirva admitirlo, teniendo por contestada la demanda, dictándose sentencia por la que se desestime íntegramente la demanda, confirmando el acto recurrido, con condena en todo caso al actor de las costas incurridas.

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Por Decreto de la Letrada de la Administración de Justicia de esta Sala y Sección de 16 de junio de 2016, se resuelve fijar la cuantía del presente recurso contencioso- administrativo en 1.956.096 euros.

Por Auto de 22 de junio de 2016, se acordó recibir el proceso a prueba y admitir el medio de prueba propuesto por la parte actora en el Segundo Otrosí del escrito de demanda (documental consistente en tener por reproducido el expediente administrativo en los términos solicitados).

Por diligencia de ordenación de 1 de julio de 2016, se concede al representante procesal de la parte actora el plazo de diez días a fin de que presente escrito de conclusiones sucintas sobre los hechos por el mismo alegados y motivos jurídicos en que se apoye, conforme determina el artículo 64 de la Ley de esta Jurisdicción , lo que efectuó el procurador don Ramón Rodríguez Nogueira en escrito presentado el 15 de julio de 2016, en el que tras efectuar las alegaciones que consideró oportunas, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

que, teniendo por presentado el presente ESCRITO DE CONCLUSIONES, se sirva admitirlo, y por hechas las manifestaciones en él contenidas, se sirva dictar Sentencia por la que se anule, por lo motivos expresados en la demanda y en el presente escrito, el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 25 de noviembre de 2015, declarando la improcedencia de la pérdida total de los incentivos regionales concedidos a mi mandante que en él se ordena.

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Por diligencia de ordenación de 19 de julio de 2016, se acordó otorgar el plazo de diez días a la Administración demandada para que presente sus conclusiones, evacuándose el trámite por el Abogado del Estado, en escrito presentado el 21 de julio de 2016, en el que expuso las alegaciones que consideró oportunas y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

que teniendo por presentado este escrito con su copia se sirva admitirlo, teniendo por formuladas conclusiones.

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Por providencia de fecha 19 de enero de 2017 se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat y se señaló para votación y fallo el día 28 de marzo de 2017, fecha en que tuvo lugar el acto.

Sobre el objeto y el planteamiento del recurso contencioso-administrativo.

El recurso contencioso-administrativo que enjuiciamos, interpuesto por la representación procesal de la mercantil METALOGENIA, S.A. (MTG) tiene por objeto la pretensión de que se declare la nulidad del Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 25 de noviembre de 2015, que resolvió declarar el incumplimiento de las condiciones establecidas para el disfrute de los incentivos regionales concedidos a la referida empresa.

La impugnación del Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 25 de noviembre de 2015, se fundamenta, en primer término, en la alegación de que la mercantil Metalogenia, S.A. ha cumplido íntegramente con los objetivos previstos en el proyecto de inversión, dando satisfacción a los fines perseguidos por la subvención concedida.

Se aduce que ha invertido en la localidad de Monzón más de los 32.601.6090 € comprometidos, y ha procedido a la construcción y puesta en funcionamiento de la nueva factoría dedicada a la fabricación de maquinaria antes del 8 de marzo de 2013, y ha creado en el nuevo centro productivo 82 puestos de trabajo al amparo de contratos de trabajo computables, superando el compromiso de creación de 34 nuevos puestos de trabajo, impuesto en la resolución de concesión de la subvención, tras la modificación operada el 16 de diciembre de 2013.

Se alega que la compañía beneficiaria de la subvención ha demostrado su compromiso firme con el empleo, al disponer al final del periodo de vigencia de una plantilla superior a la existente al tiempo de la solicitud de incentivos regionales, integrada por 188 puestos de trabajo, al haber acreditado disponer, a 8 de marzo de 2013, una plantilla de 226,9 puestos de trabajo.

Se refiere que el Acuerdo impugnado es contrario a derecho, al haber declarado incumplida la obligación de mantenimiento de empleo impuesta, al no tener en cuenta las circunstancias económicas extraordinarias en las que se ejecutó el proyecto inversor, como consecuencia de la situación de crisis económica y financiera que se produjo a nivel mundial desde el año 2008, y que repercutió de forma agravada en España, que llevó a MTG a adoptar medidas de ajuste excepcionales para garantizar la contabilidad de la propia compañía, que cabe caracterizarlas de fuerza mayor.

En segundo término, se alega que el Acuerdo impugnado, infringe manifiestamente el principio de confianza legítima y de actos propios previsto en el artículo 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , ya que la Administración pública asegurase como la Administración estatal, que siempre fueron conocedoras y consentidoras de la situación de dificultad en que se encontraba el proyecto inversor promovido por la compañía Metalogenia, S.A. y, concretamente, de la «imposibilidad de afrontar las inversiones que exigía la nueva planta de Monzón», con arreglo al calendario inicialmente previsto, que determinó que se viera obligada a dejar en suspenso, de facto, su ejecución.

Se aduce, al respecto, que resulta absolutamente injustificado que los mismos datos laborales que fueron examinados por la Subdirección General de Inspección y Control, y considerados también por la Dirección General de Fondos Comunitarios para conceder la modificación de las condiciones laborales exigibles a MTG, sean invocados por la misma Administración para poner en duda el grado de cumplimiento de las condiciones laborales impuestas a la compañía beneficiaria de la subvención, comportando la pérdida total de los incentivos regionales otorgados.

En tercer término, se refiere que el Acuerdo impugnado, es contrario a Derecho al implicar la pérdida total de la subvención otorgada, pese a haverse demostrado que ha cumplido, en términos de media, con su obligación de mantenimiento de la plantilla, especialmente, en relación con los trabajadores computables.

En último término, se alega que el Acuerdo impugnado es contrario a derecho, al denegar la utilización del «confirming» como modo válido de pago de activos financiados mediante incentivos regionales.

Sobre la improsperabilidad del recurso contencioso-administrativo.

El recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mercantil Metalogenia, S.A. contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 25 de noviembre de 2015, debe ser desestimado, por las siguientes consideraciones jurídicas:

1. - En primer término, cabe referir que esta Sala no comparte la tesis argumental que desarrolla la defensa letrada de la parte demandante, respecto de que en la compañía Metalogenia, S.A. no concurre causa alguna que legitime la pérdida total de los beneficios en su día concedidos, porque ha quedado acreditado que ha cumplido íntegramente los objetivos previstos en el proyecto de inversión y que ha dado plena satisfacción a los fines perseguidos por la subvención otorgada, al haber invertido más de los 34.601.600 € comprometidos y haber creado en el nuevo centro productivo de Monzón 82 puestos de trabajo con contratos de trabajo computables.

   En efecto, no estimamos convincente el planteamiento que subyace en esta exposición, de que el hecho de haber cumplido con los objetivos previstos en el proyecto inversor, le exime de cumplir con algunas de las condiciones impuestas en la resolución individual de concesión de incentivos regionales, y, concretamente, en el supuesto enjuiciado en este recurso contencioso-administrativo, de la obligación impuesta de mantener en la sociedad 188 puestos de trabajo, de los cuáles 164 con los tipos de contratos admitidos para la creación de empleo, que el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 25 de noviembre de 2015 considera incumplida, y que comportó la pérdida total de la subvención.

   En este sentido, cabe poner de relieve que, según se refiere en el mencionado Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 25 de noviembre de 2010, las causas de incumplimiento acreditadas en el expediente, imputables a la compañía Metalogenia, S.A. en relación con la subvención concedida por Acuerdo de dicho órgano gubernamental de 31 de julio de 2008 son las siguientes:

   * La empresa debía acreditar la realización de inversiones por importe de 32.601.6000,00 € y solamente ha acreditado inversiones por importe de 29.702.247,35 €, por lo que faltan por acreditar 2.899.352,65 €.

   De las inversiones presentadas por la empresa en el capítulo de "Bienes de Equipo" se descuentan un conjunto de facturas (se adjunta listado como anexo), por importe total de 2.903.065,62 €.

   Según el Informe de la Comunidad Autónoma de Aragón estas inversiones se corresponden con la adquisición de bienes para cuyo pago se ha utilizado la fórmula de financiación bancaria ( con-firming ), en la que la cancelación de la deuda con la entidad financiera se ha realizado fuera del plazo de vigencia de la resolución.

   Las diferencias entre la inversión justificada por la empresa y la inversión subvencionable en los Capítulos de Obra Civil, Planificación e Ingeniería y Otros Activos Fijos Materiales, son debidas a no poder aceptarse inversiones superiores a las inversiones aprobadas.

   * No se ha acreditado el mantenimiento de 188 puestos de trabajo en el periodo de vigencia. Existe destrucción de empleo.

   Según la condición 2.6 de la resolución de concesión, la empresa debía mantener durante todo el periodo de vigencia 188 puestos de trabajo de los cuales como mínimo 164 debían estar cubiertos con alguno de los tipos de contratos admitidos para la creación de empleo (computables).

   Según el informe de Vida Laboral de la empresa en el periodo comprendido entre la fecha de solicitud (31/01/2008) y fin de vigencia (8/03/2013), ésta no mantiene 188 puestos de trabajo en 32 meses, ni 164 puestos de trabajo computable en 25 meses de los 63 que dura el periodo de vigencia, existe destrucción de empleo.

   En la siguiente tabla se relacionan los meses del periodo de vigencia en los que la empresa no mantiene el empleo exigido en la resolución (TABLA I)

   A la vista de los datos anteriores la empresa no acredita el mantenimiento de los puestos de trabajo exigidos en la resolución, produciéndose destrucción de empleo.

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   Al respecto, resulta pertinente recordar la consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala, expresada, entre otras, en las sentencias de 7 de abril de 2003 ( RC 11328/1998), de 4 de mayo de 2004 ( RC 3481/2000 ) y de 17 de octubre de 2005 ( RC 158/2000 ), respecto de que la subvención se configura como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que se caracteriza por las notas que a continuación se exponen, que determina que la empresa beneficiaria de la subvención debe cumplir íntegramente todas las condiciones impuestas en la resolución de concesión:

   En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

   En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

   Por último, la subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión ( SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 ). » .

   En este sentido, nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), reconoce el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.

   2.- Cabe rechazar el motivo de impugnación formulado contra el Acuerdo de la Comisión Delegación del Gobierno para Asuntos Económicos de 25 de noviembre de 2015, fundamentado en la alegación de que es contrario a Derecho por declarar el incumplimiento de la obligación de mantenimiento de empleo impuesta a Metalogenia, S.A. sin tener en cuenta las circunstancias económicas extraordinarias en las que se tuvo que ejecutar el proyecto inversor, que serían constitutivas de un supuesto de fuerza mayor.

   Al respecto, cabe poner de relieve que conforme a una reiterada doctrina jurisprudencial de esta Sala, expuesta en la sentencia de 2 de junio de 2014 (RCA 66/2013 ), «el eventual reintegro de las subvenciones concedidas (o, en su caso, la no entrega de la cantidad consignada a tal fin) no responde tanto a la exigencia de responsabilidad a título de culpa, sino a la lógica de que la ayuda pública viene condicionada desde su inicio, en términos objetivos, por el estricto cumplimiento de las condiciones impuestas en el acto de su concesión. Para que, en supuestos muy excepcionales, aquella ecuación pudiera quebrarse sería preciso justificar que la causa obstativa al cumplimiento fue un suceso de fuerza mayor del todo extraño o ajeno al ámbito o sector en el que se desenvuelve la actuación empresarial. Cosa distinta es que el incumplimiento sin culpa excluya, en su caso, la imposición de las sanciones procedentes por el disfrute, no ajustado a las condiciones asumidas, de los fondos públicos que se hubieran entregado»

   Por ello, en el supuesto enjuiciado en este recurso contencioso-administrativo, no estimamos que la situación de crisis económica y financiera acaecida a nivel mundial, y que afectó de forma agravada al sector industrial español, que -según se aduce- obligó a MTG a realizar ajustes en la plantilla para garantizar la propia continuidad de la empresa, pueda considerarse causa justificativa del incumplimiento de la obligación de mantenimiento de puestos de trabajo impuesta en el apartado 2.6 de la resolución individual de concesión de incentivos regionales (tras su modificación por resolución de la Comisión Delegada del gobierno para Asuntos Económicos de 4 de diciembre de 2013), ya que no cabe eludir el carácter cíclico de la economía, que determina que los cambios que puedan producirse, derivados de la evolución de múltiples factores de carácter político, económico o social, no puedan caracterizarse de imprevisibles desde una perspectiva empresarial.

   No cabe, por tanto, considerar que la coyuntura económica pueda dispensar del cumplimiento de las obligaciones asumidas al aceptar la resolución individual, aunque ello pueda justificar en determinadas circunstancias la procedencia de modificar las condiciones inicialmente impuestas para el disfrute de la subvención, tal como se desprende de la doctrina jurisprudencial expuesta en las sentencias de esta Sala de 27 de marzo de 1998 , 1 de julio de 2003 , 21 de abril de 2004 , 14 de junio de 2011 y 4 de marzo de 2013 y 2 de junio de 2014 .

3. - También procede rechazar el motivo de impugnación basado en el argumento de que el Acuerdo impugnado infringe el principio de confianza legítima y de los actos propios, previsto en el artículo 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , debido a que - según se aduce-, tanto la Administración autonómica aragonesa como la Administración estatal, siempre fueron conocedoras y consentidoras de la situación laboral en la que se encontraba la empresa MTG.

   En efecto, esta Sala considera que ni del contenido del Informe de la Subdirección General de Inventivos Regionales de 25 de octubre de 2013, que hace referencia a que la Subdirección de Inspección y Control había proporcionado los datos de empleo, ni de la resolución de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 4 de diciembre de 2013, que concluyó el expediente de modificación de las condiciones impuestas, puede inferirse que se ha generado en los órganos de dirección de la empresa Metalogenia, S.A. la expectativa legítima de que ha quedado acreditado el cumplimiento de la obligación impuesta, relativa al mantenimiento durante todo el periodo de vigencia de 188 puestos de trabajo.

   Para valorar adecuadamente si se ha generado una situación de confianza legítima en la empresa beneficiaria de la subvención por la actuación de la Administración, donde supuestamente se ha generado dicha expectativa legítima, hay que partir como premisas del concreto objeto del procedimiento (en este supuesto, en la tramitación del procedimiento de modificación de las condiciones de inversión y empleo instado por Metalogenia, S.A. con posterioridad a haberse producido las causas de incumplimiento), y de la naturaleza de las funciones que corresponde al órgano competente para instruir, tramitar y resolver dicho expediente.

   Por ello, descartamos que el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos impugnado, haya vulnerado el principio de confianza legítima, al no haber ningún elemento que permita apreciar, en este caso, una actividad administrativa generadora de tal expectativa legítima, en relación con el reconocimiento del cumplimiento de la obligación de mantenimiento de puestos de trabajo en el periodo de noviembre de 2008 a febrero de 2011.

   Según expusimos en la sentencia de esta Sala de 21 de febrero de 2006 (RC 5959/2001 ), y que reprodujimos en la sentencia de 15 de diciembre de 2007 (RC 1830/2005 ), tiene el siguiente ámbito de protección, condicionado a la concurrencia de éstos presupuestos:

   El principio de buena fe o confianza legítima, principio que tiene su origen en el Derecho Administrativo alemán ( Sentencia de 14-5-1956 del Tribunal Contencioso-Administrativo de Berlín), y que constituye en la actualidad, desde las Sentencias del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 22-3-1961 y 13-7-1965 (asunto Lemmerz-Werk), un principio general del Derecho Comunitario, que finalmente ha sido objeto de recepción por nuestro Tribunal Supremo desde 1990 y también por nuestra legislación (Ley 4/99 de reforma de la Ley 30/92, art. 3.1.2 ). Así, la STS de 10-5-99 Az 3979, recuerda "la doctrina sobre el principio de protección de la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales en nuestro ordenamiento de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, y que comporta, según la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y la jurisprudencia de esta Sala, el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. O dicho en otros términos, la virtualidad del principio invocado puede suponer la anulación de un acto o norma y, cuando menos, obliga a responder, en el marco comunitario de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento. Sin embargo, el principio de confianza legítima no garantiza la perpetuación de la situación existente; la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones y poderes públicos para imponer nuevas regulaciones apreciando las necesidades del interés general". Por otra parte, en la STS de 1-2-99 Az 1633, se recuerda que "este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una. conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma. O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los «actos propios» sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta. Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley ( arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992 [RCL 1992\2512, 2775 y RCL 1993\246], modificada por Ley 4/1999 [RCL 1999\114]), y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos. O, en otros términos, no puede decirse que sea legítima la confianza que se deposite en un acto o precedente que sea contrario a norma imperativa".

   Se trata en definitiva de un principio de origen jurisprudencial, que debe examinarse desde el casuismo de cada decisión, y que se concibe como una reacción del Juez frente a actuaciones irregulares tanto del Poder Legislativo, como de la Administración, caracterizadas por sorprender la confianza del destinatario, en materias tan dispares como cambios normativos sorpresivos en supuestos de intervención económica, especialmente en el ámbito de la Política Agraria Común (STJCE 16-12-1999), o en procesos de selección en la función pública (STJCE 17-4-1997). En definitiva, como señala la STJCE de 12-5-1998, para anular un acto irregular recaído en el seno del derecho nacional de un Estado, el Juez deberá ponderar los intereses en conflicto en cada caso, y resolver dando primacía, bien al principio de legalidad, revocando el acto, lo que demanda el interés general, bien dando protección a la confianza legítima, en defensa del interés individual.

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   A estos efectos, resulta oportuno recordar que, en relación con el alcance y significado de la doctrina de los actos propios, en la sentencia de esta Sala de 5 de enero de 1999 (RC 10679/1990 ), dijimos:

   [...] En la S.T.C. de 21 de abril de 1988, nº 73/1988 , se afirma que la llamada doctrina de los actos propios o regla que decreta la inadmisibilidad de venire contra factum propium surgida originariamente en el ámbito del Derecho privado, significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad generalmente de carácter tácito al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio, lo que encuentra su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y la regla de la buena fe que impone el deber de coherencia en el comportamiento y limita por ello el ejercicio de los derechos objetivos. El principio de protección de la confianza legítima ha sido acogido igualmente por la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo (entre otras, en las sentencias de 1 de febrero de 1990 (fº.jº. 1 º y 2º), 13 de febrero de 1992 (fº.jº. 4 º), 17 de febrero , 5 de junio y 28 de julio de 1997 . Un día antes de la fecha de esta sentencia se ha publicado en el BOE la Ley 4/1999, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Uno de los artículos modificados es el 3º, cuyo nº 1, párrafo 2º, pasa a tener la siguiente redacción: "Igualmente, deberán (las Administraciones Públicas) respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima", expresándose en el Apartado II de la Exposición de Motivos de la citada Ley lo siguiente: "En el título preliminar se introducen dos principios de actuación de las Administraciones Públicas, derivados del de seguridad jurídica. Por una parte, el principio de buena fe, aplicado por la jurisprudencia contencioso-administrativa incluso antes de su recepción por el título preliminar del Código Civil. Por otra, el principio, bien conocido en el derecho procedimental administrativo europeo y también recogido por la jurisprudencia contencioso-administrativa, de la confianza legítima de los ciudadanos en que la actuación de las Administraciones Públicas no puede ser alterada arbitrariamente.

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   Y en la sentencia de esta Sala de 16 de septiembre de 2002 (RC 7242/1997 ), se afirma:

   Además, la doctrina invocada de los "actos propios" sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el sólo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta. Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos que sean realmente declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley ( arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992 , modificada por Ley 4/1999), y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos.

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   En suma, conforme a la doctrina jurisprudencial expuesta, rechazamos que el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 25 de noviembre de 2015 impugnado, vulnere el principio de confianza legítima, al declarar la pérdida total de la subvención otorgada como consecuencia de constatar el incumplimiento de las condiciones impuestas en la resolución individual, objeto de una ulterior modificación, al no haberse justificado debidamente la realización de la inversión comprometida y el mantenimiento de los puestos de trabajo comprometidos.

4. - Tampoco consideramos convincente, desde una perspectiva jurídica, el motivo de impugnación formulado contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos impugnado, con base en el argumento de que es contrario a derecho, al declarar la pérdida total de la subvención otorgada a MTG, pese a que ha cumplido en términos de media con la obligación de mantenimiento de la plantilla, en relación con los trabajadores comprometidos.

   Al respecto, cabe poner de relieve que, conforme a una consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, expuesta en las sentencias de 7 de noviembre de 2007 (RCA 151/2006 ), 30 de noviembre de 2011 (RC 3632/2009 ) y 23 de abril de 2013 (RCA 460/2010 ), el incumplimiento de la condición particular establecida en las resoluciones de concesión de incentivos regionales de creación y mantenimiento de determinados puestos de trabajo, exige que los puestos de trabajo comprometidos se mantengan de forma continuada durante el periodo de vigencia de la subvención, sin posibilidad de compensar las fases de superación del nivel de empleo con aquellas de disminución.

   En la sentencia de 22 de marzo de 2004 (RC 8137/1999 ), expusimos que «[...] la obligación que comporta no es sólo de creación y sí de mantenimiento de los puestos de trabajo comprometidos y siendo así que las subvenciones como la de que se trataba, tienen como finalidad esencial la de fomento de determinadas actividades empresariales y del empleo consecuente con ellas, es obligado que lo comprometido tenga una cierta continuidad en el tiempo [...] Lo contrario, esto es, pretender tener por cumplida esa obligación de creación de empleo, sin que durante el tiempo de vigencia estuviese constituida la plantilla en la forma comprometida -por más que por lo ya expuesto ni siquiera en este caso pudiera afirmarse de modo concluyente, a tenor de lo actuado, que se cumpliera la condición aceptada-, durante todo el tiempo de la vigencia, es supuesto de incumplimiento que encaja en los términos apreciados por la Administración».

   En este sentido, en el supuesto enjuiciado en este recurso contencioso-administrativo, procede señalar que no se han cuestionado los datos sobre el mantenimiento del nivel de empleo -que figuran en el expediente de incumplimiento, como pone de relieve el Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda-, por lo que no procede acoger la tesis argumental que desarrolla la defensa letrada de la mercantil Metalogenia, S.A., respecto de que la comprobación del nivel de empleo debe realizarse por el sistema de ponderación de la media, en la medida que contradice nuestra jurisprudencia, relativa a la exigencia de mantener los puestos de trabajo comprometidos de forma continuada, sin posibilidad de compensar las fases de superación con las de disminución.

5. - Tampoco cabe acoger el motivo de impugnación del Acuerdo impugnado, basado en el argumento de que es contrario a derecho, al denegar la utilización del «confirming» como medio válido de pago de los activos financiados mediante incentivos regionales.

   Cabe subrayar, al respecto, que, aun siendo dicha alegación irrelevante a los efectos de determinar la ilegalidad de la pérdida total de la subvención otorgada a Metalogenia, S.A. - que se deriva directamente del incumplimiento de la obligación de mantenimiento del nivel de empleo comprometido-, como aduce el Abogado del Estado-, no es el sistema de servicio financiero utilizado para garantizar los pagos de los proveedores el que origina el incumplimiento, sino el hecho de que la compensación a la entidad bancaria se realizarse fuera del periodo de vigencia.

   En consecuencia con lo razonado, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la mercantil METALOGENIA, S.A. (MTG) contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 25 de noviembre de 2015, por el que se declara el incumplimiento de condiciones establecidas para el disfrute de incentivos regionales en las Zonas de Promoción Económica de Comunidad Autónoma de Aragón y Comunidad Autónoma de Murcia.

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso contencioso-administrativo a la parte actora.

A tenor del apartado tercero de dicho artículo 139.3 de la Ley jurisdiccional , la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar la cantidad que, por todos los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , ha de satisfacer la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de cuatro mil euros, más IVA, si procede, a la parte demandada.