STS 62/2017, 19 de Enero de 2017

Por la letrada de la Junta de Andalucía en representación de la Consejería de Hacienda y Administración Pública de la Junta de Andalucía, se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Orden del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de fecha 25 de julio de 2012, por la cual se declara aplicable a esa Comunidad el mecanismo financiero previsto en la Disposición Adicional trigésimo sexta de al Ley 2/2012, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2012 y se conceden los anticipos extra presupuestarios correspondientes.

El recurso contencioso-administrativo se siguió con el número 445/12. La Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, dictó sentencia de fecha 10 de marzo de 2014, en cuya parte dispositiva se acuerda:

Que DESESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo nº 445/2012, interpuesto ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional por la representación procesal de la CONSEJERÍA DE HACIENDA Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA, contra la Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, de fecha 25 de junio de 2012, a que se contrae el presente recurso y que confirmamos como ajustada a derecho. Con imposición de costas a la parte actora.

Contra la referida sentencia, el representante legal de la Junta de Andalucía, manifestó ante la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, su intención de interponer recurso de casación, que la Sala de instancia tuvo por preparado y al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la Letrada de la Junta de Andalucía, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 5 de septiembre de 2014, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que expuso los tres motivos de casación siguientes:

Primero.- al amparo del art. 88.1.c) de la LJCA, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, con infracción del artículo 218.1 y 2 LEC provocando la indefensión de la recurrente y la vulneración del artículo 24 CE. La sentencia adolece de falta de motivación.

Segundo.- al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA, por infracción de la Disposición Adicional 36 Ley de Presupuestos Generales del Estado para el 2012 y del mecanismo financiero que la misma incorpora, con infracción simultánea de los artículos 63 de la Ley 30/92, y 149ª y 13 CE y de los principios de lealtad institucional, ex artículo 4 Ley 30/92, afectando a los principios de autonomía y suficiencia financiera. Infracción así mismo del principio de sostenibilidad presupuestaria del artículo 135 CE.

Tercero.- al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA, por infracción de los artículos 14, 135, 149.1.13 y 9.3 CE en relación con el artículo 118 del mismo Texto Fundamental. La sentencia no ha apreciado la denuncia realizada por esta parte al fundar su pretensión, entre otros aspectos, en que el Estado había mezclado dos aspectos que no son ni pueden ser confundibles.

Y termina suplicando a la Sala estime los motivos de casación, casando la sentencia de instancia y dictando otra por la que desestimen íntegramente las pretensiones actoras.

Admitido a trámite el recurso de casación, el Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso en fecha 25 de noviembre de 2014 en el que suplicó a la Sala dicte resolución que inadmita el motivo tercero y desestime los demás, o subsidiariamente desestime el recurso en su totalidad, por ser conforme a Derecho la resolución judicial impugnada, con imposición de costas en todo caso a la contraparte.

Quedando las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno corresponda, se señaló para votación y fallo el día 13 de diciembre de 2016, continuando la deliberación el día 20 de diciembre, fechas en que ha tenido lugar, con observancia de las disposiciones legales, salvo el plazo de dictar sentencia.

El presente recurso contencioso-administrativo se interpone contra el punto octavo de la Orden del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de fecha 25 de julio de 2012, por la cual se declara aplicable a la Comunidad Autónoma de Andalucía el mecanismo financiero previsto en la Disposición Adicional 36 de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2012 y se conceden anticipos extraordinarios correspondientes.

La Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, dicta sentencia de 10 de marzo de 2014, desestimando el recurso deducido por la Junta de Andalucía.

Las consideraciones jurídicas en cuya virtud se desestima el recurso son del siguiente tenor literal:

[...] Pues bien, en el caso que nos ocupa, como se ha expuesto, la Comunidad Autónoma de Andalucía solicitó el 5 de julio de 2.012 la aplicación del sistema contemplado en la D.A. 36ª de la LGPE para 2.012, para extender a 120 mensualidades iguales el aplazamiento del saldo pendiente de reintegro de las liquidaciones del sistema de financiación de los años 2008 y 2009, lo que le fue concedido mediante la Orden del Ministerio de 25 de julio de 2.012, y con motivo de la ejecución de dos Sentencias firmes relativas a la liquidación de las garantías de la sanidad de 2.003 y 2.004, conforme a las cuales se declaraba su derecho a percibir de la Administración del Estado un total de 277.306.926,61 €, se procedió a la aplicación de lo previsto en el apartado 8 de la citada Orden de 25 de julio de 2.012, modificando el calendario de concesiones y cancelaciones previsto en su Anexo en la forma que se indica en dicho apartado 8.

Dicho mecanismo de financiación adoptado en virtud de la D.A. 36ª, fue producto o consecuencia de los compromisos adquiridos por el Estado ante las Comunidades Autónomas y que fueron anunciados en el Consejo de Política Fiscal y Financiera en fecha 17 de enero de 2.012, entre los que se encontraba " Aplazar hasta un máximo total de 120 mensualidades el reintegro pendiente de las liquidaciones negativas del sistema de financiación correspondientes a los ejercicios de 2008 y 2009 para la CCAA que lo soliciten...", configurándose por tanto como una decisión del Estado en materia de coordinación de la planificación general de la actividad económica, a tenor del art. 149.1 de la Constitución Española, según el cual, según el cual "El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: ...13. Bases y Coordinación de la planificación general de la actividad económica".

La adopción del citado compromiso se justificaba, según se hace constar en el preámbulo de la propia propuesta de acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera, en base a que "...desde la Administración General del Estado se conoce que la situación de inestabilidad de los mercados ha supuesto un incremento extraordinario de los costes financieros que soportan las Comunidades Autónomas. La Administración General del estado asume la responsabilidad de poner en marcha instrumentos para facilitar a las Comunidades Autónomas el acceso a la financiación, condicionado al cumplimiento de una serie de requisitos vinculados al principio de Estabilidad Presupuestaria, a medidas de transparencia en la deuda financiera y no financiera, y a las reformas estructurales. De esta forma, se colaborará no sólo en el cumplimiento de los objetivos de estabilidad, sino también en el fomento del crecimiento económico y el empleo, así como en facilitar el pago a los proveedores, promoviéndose de esta manera, desde las Administraciones públicas, la mejora de la difícil situación que están atravesando las empresas y su incidencia en el empleo".

Esto es, el objetivo era la necesidad de dotar de liquidez a las Comunidades Autónomas, dadas las dificultades existentes en el momento actual para el acceso a la financiación, lo que dio lugar a la inclusión en la Orden Ministerial impugnada de su apartado 8, antes transcrito y objeto de impugnación, que venía a desarrollar lo establecido en la D.A. 36ª, y en concreto la necesidad de que para la aplicación a una Comunidad Autónoma del mecanismo financiero debía haberse acordado previamente el plan de ajuste previsto en la normativa reguladora en materia de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (apdo. 2), así como que en el acto por el que se determina la aplicación del citado mecanismo financiero a la Comunidad Autónoma se contendrán, entre otros extremos, el calendario de pagos y reintegros de los aplazamientos concedidos y la referencia al plan de ajuste acordado (apdo. 3), y que el reintegro o cancelación de los anticipos contenidos en el mecanismo financiero se realizará mediante descuento en los pagos que realiza la Administración General del Estado en aplicación del sistema de financiación (apdo. 4).

[...] Así las cosas, es la Orden impugnada de 25 de julio de 2.012 la que viene a declarar aplicable a la Comunidad Autónoma de Andalucía el mecanismo financiero previsto en la Disposición Adicional 36ª de la Ley de Presupuesto Generales del Estado para el año 2.012 y se conceden los anticipos extrapresupuestarios correspondientes, y dado que con posterioridad el Tribunal Supremo dictó dos Sentencias de fecha 7 de junio de 2.012 mediante las que declaraba el derecho de la Comunidad a percibir del Estado el abono de las cantidades correspondientes a las liquidaciones de la garantía de los servicios sanitarios de los años 2.003 y 2.004, por importe total de 277.306.926,61 €, que fue abonado a la entidad actora en fecha 30 de octubre de 2.012, se procedió a aplicar a su vez el apartado 8 de la Orden, modificando el calendario de concesiones y cancelaciones previsto, en el sentido de no hacer efectivos, desde el momento del pago, los anticipos previstos en las sucesivas mensualidades hasta alcanzar una cifra igual a la de la totalidad del pago realizado, prosiguiendo después el calendario establecido para el pago de los anticipos, y realizando las cancelaciones con arreglo a los importes mensuales previstos en el calendario correspondiente, hasta el momento en que la deuda acumulada haya sido reintegrada. Y así, tras el abono del importe de la ejecución de las dos Sentencias del T.S., no fueron hechas efectivas las dos siguientes mensualidades de octubre y noviembre de 2.012, por importe de 106.810.200,00 € cada una, y el siguiente anticipo correspondiente a diciembre, se redujo a la cantidad de 43.123.673,39 €, con lo que se alcanzó el montante total del pago realizado de 277.306.926,61 €.

Y debe tenerse presente que, como se ha dicho, el mecanismo por el que se amplía el plazo para el reintegro de las liquidaciones negativas es una concesión estatal para las Comunidades Autónomas, cuyas condiciones se fijan en términos generales en la D.A. 36 de la Ley de Presupuestos para el año 2.012, y en concreto, para el caso que ahora nos ocupa, a través de la Orden Ministerial de 25 de julio de 2.012, que se dicta en desarrollo dicha Disposición, la cual exige que el acto por el que se determina la aplicación del citado mecanismo financiero habrá de contener el calendario de pagos y reintegros de los aplazamientos concedidos y la referencia al plan de ajuste acordado, entre otros extremos, y también que el reintegro o cancelación de los anticipos se realizará mediante descuento en los pagos que realiza la Administración General del Estado en aplicación del sistema de financiación, que es lo que ha llevado a cabo en este caso por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas a través del punto 8 de la Orden impugnada, sin que ello implique por tanto infracción ni vulneración alguna de la repetida D.A. 36ª, ya que se mantiene el objetivo de la ampliación del plazo del reintegro, con la consiguiente mejora de liquidez, pues en otro caso, es decir, si se mantuviesen las 120 mensualidades sin descontar los anticipos extraordinarios, se otorgaría a la Comunidad una liquidez extraordinaria carente de justificación en relación con el resto de las Comunidades Autónomas y con el propio Estado, debiendo tenerse en cuenta además que la concesión de anticipos tiene carácter discrecional para la Administración Central.

La sentencia de instancia desestimó el recurso contencioso-administrativo promovido por la Junta de Andalucía- ahora recurrente en casación- contra la Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, de fecha 25 de julio de 2012, por la cual se declara aplicable a esa Comunidad el mecanismo financiero previsto en la Disposición Adicional trigésimo sexta de la ley 2/2012, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2012 y se conceden los anticipos extraordinarios correspondientes.

Frente a la sentencia que así se pronuncia la Junta de Andalucía interpone su recurso de casación aduciendo tres motivos, el primero de los cuales se formula al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional, y los dos siguientes acogidos al cauce del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional.

En el primero de los motivos denuncia la Junta la falta de motivación de la sentencia «pues es evidente la falta de respuesta, clara y razonada a las concretas alegaciones realizadas sobre la cuestión debatida en los términos en los que fue planteada en la instancia». Aduce en el desarrollo argumental del recurso que la sentencia se limita a admitir y a plasmar lo alegado por el Estado pero sin exteriorizar la argumentación jurídica que avalaría el acierto de la tesis defendida por la Administración. En concreto, alega que la argumentación expuesta por el Abogado del Estado se ceñía a afirmar que el sistema de financiación era una suerte de «concesión estatal» y que su diseño no era el fijado en la ley, sino el que se estableciera por Orden Ministerial, afirmación que se asume en la sentencia sin razonar y explicar de forma suficiente porqué si hay un mecanismo claro en la ley, resulta válido que una Orden Ministerial lo modifique en sentido contrario, esto es, la sentencia debía haber exteriorizado de forma suficiente y racional cual es el soporte jurídico que ampara que el acto de aplicación de la ley se extralimite de la misma, sin que sea admisible a estos efectos la mera afirmación de que estamos ante una «concesión discrecional» del Estado, que requiere una explicación adicional.

La censura de quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia no puede ser acogida. La sentencia impugnada es precisa y clara en su razonamiento, al exponer las razones que le conducen al rechazo de la alegación suscitada en la demanda sobre la invocada extralimitación de la Orden impugnada en relación a la Disposición Adicional 36 de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado. Que la Junta recurrente comparta o no el juicio de la Sala es cuestión distinta, como lo es que discrepe del fondo de sus razonamientos, con los que sin duda la Audiencia Nacional ha explicado de modo suficiente las razones que le conducen al fallo desestimatorio.

Aun cuando ciertamente el juicio del Tribunal se apoya en argumentos expuestos por la Administración demandada, y afirma en un determinado pasaje que el mecanismo de finanzas «es una suerte de concesión estatal», explica también por qué, a su juicio, las alegaciones vertidas por la Junta de Andalucía sobre la extralimitación de la Orden no resultaban admisibles. El Tribunal de instancia no incurre en incongruencia ni falta de motivación, pues no se limita, como se afirma en el motivo, a sostener que existe una «concesión discrecional», pues la sentencia realiza una interpretación de la Disposición Adicional 36 de la Ley de Presupuestos 2/2012 reseñada y la compara con la Orden impugnada para concluir que su apartado octavo es coherente con el sistema diseñado en la referida disposición de la ley es conforme a derecho. Precisamente el eventual error de derecho al interpretar y aplicar aquel artículo de la Ley de Presupuestos en relación con la Orden recurrida es el reproche que contiene los motivos casacionales segundo y tercero, cuyo análisis abordaremos seguidamente.

En los motivos segundo y tercero, planteados al amparo del artículo 88.1.d) LJCA, que por su conexión argumental analizaremos conjuntamente, se suscita el tema de fondo de la legalidad del apartado octavo de la Orden Ministerial impugnada en el proceso.

Los antecedentes relevantes para resolver la cuestión controvertida son los siguientes:

1. ) En la sesión plenaria del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 17 de enero de 2012, se presentó a las Comunidades Autónomas una propuesta de acuerdo con el que se adoptan medidas extraordinarias en materia de política financiera, incluyéndose concretamente en materia de financiación autonómica la propuesta consistente en "Aplazar hasta un máximo total de 120 mensualidades el reintegro pendiente de las liquidaciones negativas del sistema de financiación correspondientes a los ejercicios de 2008 y 2009 para la CCAA que lo soliciten y acuerden con el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas un programa de ajuste....".

   2. ) Esta propuesta tomó cuerpo a través de la Disposición Adicional 36ª de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2012, que instrumentó jurídicamente la ampliación del plazo para el reintegro de las liquidaciones negativas del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía correspondientes a 2008 y 2009, a través de un mecanismo financiero de carácter extrapresupuestario, consistente en una serie de anticipos y sus posteriores cancelaciones. Establece dicha DA.36ª concretamente lo siguiente:

   Trigésima sexta. Instrumentación de la ampliación del plazo para el reintegro de las liquidaciones negativas del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía correspondiente a 2008 y 2009.

   Uno. Durante el año 2012 el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, a solicitud de las comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía de Ceuta y Melilla, presentada en el plazo de un mes a partir de la publicación de la presente Ley, podrá establecer y aplicar un mecanismo financiero extrapresupuestario con el objetivo de extender a 120 mensualidades iguales, a computar a partir de 1 de enero de 2012, el aplazamiento del saldo pendiente de reintegro a la citada fecha de las liquidaciones del sistema de financiación de los años 2008 y 2009, aplazadas en aplicación de la disposición adicional cuarta de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias.

   Dos. Para aplicación a una Comunidad Autónoma o Ciudad con Estatuto de Autonomía del mecanismo financiero señalado deberá haberse acordado previamente el plan de ajuste previsto en la normativa reguladora en materia de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y en los Acuerdos de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos que regulan los mecanismos extraordinarios de financiación.

   Tres. En el acto por el que se determina la aplicación del citado mecanismo financiero a la Comunidad Autónoma o Ciudad con Estatuto de Autonomía solicitante se contendrán, entre otros extremos, el calendario de pagos y reintegros de los aplazamientos concedidos y la referencia al plan de ajuste acordado.

   Cuatro. El reintegro o cancelación de los anticipos contenidos en el mecanismo financiero se realizará mediante descuento en los pagos que realiza la Administración General del Estado en aplicación del sistema de financiación.

   Cinco. En todo caso, la aplicación de este mecanismo financiero no producirá efectos en la aplicación del sistema de financiación, especialmente en lo que respecta a los artículos 20, 23 24 y al apartado 7 de la disposición transitoria primera de la ley 22/2009 citada.

   Seis. La aplicación del indicado mecanismo tendrá efectos desde 1 de enero de 2012. El pago de las cuantías correspondientes a la aplicación de este mecanismo en el año 2012 se realizará por alícuotas partes mensuales desde la fecha de concesión de este mecanismo hasta final de año. En el resto del período los anticipos y sus cancelaciones se realizarán por alícuotas partes mensuales con las excepciones establecidas en los apartados siguientes.

   Siete. En el supuesto de que la Comunidad Autónoma o Ciudad con Estatuto de Autonomía incumpla el objetivo de estabilidad correspondiente a cualquiera de los años en los que surta efectos el mecanismo financiero, siempre que dicho incumplimiento se determine entre los años 2013 y 2016, se producirá el reintegro o cancelación de los artículos contenidos en el mismo, en los meses que resten hasta finalizar el 2016 en importes mensuales iguales.

   Ocho. En el supuesto de que la comunidad Autónoma o Ciudad con Estatuto de Autonomía incumpla el objetivo de estabilidad correspondiente a cualquiera de los años en los que surta efectos el mecanismo financiero, siempre que dicho incumplimiento se determine a partir del 2017, se producirá el reintegro o cancelación de los anticipos satisfechos y pendientes de cancelación hasta la fecha en que se declare el incumplimiento, de forma inmediata.

   Nueve. La determinación del incumplimiento del objetivo de estabilidad, a los efectos de esta disposición, se producirá en el momento en el que el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas eleve al Gobierno el informe sobre el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública y de la regla de gasto del ejercicio inmediato anterior al que se refiere la normativa reguladora en materia de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

3. ) Habiendo solicitado la Comunidad Autónoma de Andalucía la aplicación de este mecanismo financiero, el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas dictó una Orden con fecha 25 de julio de 2012, declarando aplicable a dicha comunidad el mecanismo financiero previsto en la Disposición Adicional trigésimo sexta antes transcrita y concediendo los anticipos extrapresupuestarios correspondientes. Establece dicha Orden, en cuanto ahora interesa, lo siguiente:

   1. Resulta aplicable a la Comunidad el mecanismo financiero extrapresupuestario previsto en la disposición adicional trigésima sexta de la ley 2/2012, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2012, por cuanto lo ha solicitado ene l plazo legalmente previsto, habiéndose acordado previamente con la Comunidad el plan de ajuste previsto en la normativa reguladora en materia de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y en los Acuerdos de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos que regulan los mecanismos extraordinarios de financiación.

   2. En aplicación de dicho mecanismo financiero se conceden a la Comunidad, los anticipos extrapresupuestarios mensuales contenidos en el calendario que consta en el Anexo.

   3. Dichos anticipos extrapresupuestarios se cancelarán por los importes y en los plazos contenidos en el Anexo, sin perjuicio de lo que a continuación se dispone.

   4. La instrumentación del pago de los anticipos extrapresupuestarios y de sus cancelación se realizará, en cuanto al momento, de manera conjunta con los pagos mensuales derivados de la aplicación del sistema. Las cancelaciones se practicarán mediante descuento en dichos pagos, de acuerdo con el calendario de cancelaciones o, para el supuesto de incumplimientos del objetivo de estabilidad u otros previstos en la legislación específica en materia de estabilidad, de acuerdo con lo previsto en la disposición adicional trigésima sexta de la Ley 2/2012 o en la presente Orden.

   [...]

   8. Si en el periodo de pago de los anticipos, la Administración General del Estado pagase o hiciese efectivo de algún modo, alguna cantidad reclamada por la Comunidad por aplicación del sistema de financiación, a la que hubiera lugar por condena en firme, el calendario de concesiones y cancelaciones previsto en el anexo se verá modificado de la siguiente manera:

   a) Desde el momento de pago, no se harán efectivos los anticipos previstos en las sucesivas mensualidades hasta alcanzar una cifra igual a la de la totalidad del pago realizado.

   b) Alcanzada esa cifra, proseguirá el calendario previsto en el anexo, para el pago de los anticipos. Las cancelaciones se realizarán con arreglo a los importes mensuales previstos en el calendario de cancelaciones, hasta el momento en que la deuda acumulada haya sido plenamente reintegrada.

4. ) Con fecha 6 de noviembre de 2012, la Administración del Estado, remitió sendas comunicaciones a la Comunidad Autónoma de Andalucía, informando de la ejecución de dos Sentencias firmes relativas a la liquidación de las garantías de la sanidad de 2003 y 2004, conforme a las cuales se declaraba el derecho de dicha Administración a percibir de la Administración del Estado un total de 277.306. 926,61€, de los cuales 243.225.450,00€ correspondían al montante del principal de ambas condenadas, y 34.081.476,61€ a los intereses de demora, indicando asimismo en virtud de sendos informes de fecha 31 de octubre de 2010, que de conformidad con lo previsto en el punto 8 (supra transcrito) de la Orden de 25 de julio de 2012, el calendario de concesiones y cancelaciones previsto en su Anexo se ve modificado en los términos expresados en el indicado punto.

5. ) La Junta de Andalucía impugnó ante la Sala de instancia precisamente la tan citada Orden Ministerial de 25 de julio de 2012, centrando el objeto de la impugnación en el apartado octavo, que consideraba contrario a la Disposición Adicional Trigésimo Sexta de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2012.

   Señalaba en su demanda la Administración autonómica recurrente que el Estado había hecho efectivo el pago al que estaba obligado por las dos condenadas firmes el 30 de octubre de 2012, y en aplicación del apartado octavo de la Orden de 25 de julio de 2012 practicó los correspondientes descuentos en el anticipo extrapresupuestario de los meses de octubre a diciembre de 2012, de forma que el pago real practicado difería notablemente del que correspondía, que sería de un total de 640.861.200,00 €, en lugar de los 363.554.273,79 € que habían sido abonados en dicho año 2012, de manera que el Estado llevó a cabo un descuento en los anticipos correspondientes a los meses de octubre a diciembre, cuyo importe total de 277.306.926,61 € coincide con el pago en efectivo realizado en cumplimiento de las condenas firmes.

   Partiendo de estos datos, entendía la Junta de Andalucía que el precitado apartado octavo de la Orden impugnada produce una evidente distorsión del sistema e incurre en una extralimitación respecto a lo regulado en la Disposición Adicional 36ª de la Ley de Presupuestos antes mencionada.

6. ) La sentencia de instancia, ahora combatida en casación, desestima el recurso.

   Señala la sentencia que anteriormente hemos transcrito, en síntesis, que la inclusión en la Orden Ministerial impugnada de su apartado octavo viene a desarrollar lo establecido en la mencionada DA 36ª, y en concreto, la previsión legal de que en el acto por el que se determina la aplicación de este mecanismo financiero a la Comunidad Autónoma se contendrán, entre otros extremos, el calendario de pagos y reintegros de los aplazamientos concedidos y la referencia al plan de ajuste acordado (apdo.3), y que el reintegro o cancelación de los anticipos contenidos en el mecanismo financiero se realizará mediante descuento en los pagos que realiza la Administración general del Estado en aplicación del sistema de financiación (apdo.4).

En el segundo motivo de su recurso de casación, alega la Administración autonómica recurrente que la sentencia infringe la tan citada DA 36ª y los principios de lealtad institucional ( art. 4 LPAC/92), autonomía y suficiencia financiera, así como el principio de sostenibilidad presupuestaria del artículo 135 CE.

Recuerda la Junta recurrente que la adicional referida viene a configurar un mecanismo financiero de carácter extrapresupuestario consistente en una serie de anticipos y sus posteriores cancelaciones. Sostiene que en modo alguno cabe hablar de una mera concesión estatal y discrecional, pues tal planteamiento es contrario al principio de legalidad en cuanto supone desconocer el contenido de dicha adicional. Así -afirma-, la sentencia viene a validar que al Estado diseñe, en un acto de aplicación de la Ley, un modelo que infringe la previsión legal que desarrolla y que no preserva el objetivo de la Adicional, pues este objetivo es el que explícitamente se establece en la propia norma. La intención del legislador ha sido regular de forma completa el sistema de financiación previsto en el mismo y dejar escaso margen de innovación al Estado, cuya decisión no puede ser "graciosa" sino que se hace depender de los elementos reglados determinados en la Adicional 36ª, donde se delimitan todos los extremos del mecanismo de financiación.

Continúa indicando la Administración autonómica recurrente que el inciso de la Adicional que establece que el acto de aplicación para la Comunidad autónoma contendrá el calendario de pagos y reintegros "entre otros extremos", no puede interpretarse en el sentido de que se dé libertad al órgano concedente de la financiación para establecer en ese acto de aplicación condiciones distintas de las previstas en la Ley.

Siempre a juicio de la recurrente, el apartado octavo cuya legalidad se cuestiona incumple el mecanismo del apartado uno de la DA 36ª, que es extender a «120 mensualidades iguales» el aplazamiento del saldo pendiente de reintegro, pues la aplicación de ese punto octavo ha dado lugar a que se reduzca el período de aplazamiento de 120 a 115 mensualidades. También infringe -afirma- el punto octavo de la Orden impugnada el apartado sexto de la DA 36ª de tanta cita, desde el momento que por causa de dicho punto el pago no se hace por partes alícuotas, que es lo que impone la Ley.

Por otra parte, en el tercer motivo de casación se denuncia la vulneración de los arts. 14, 135, 149.1.13 y 9.3 CE, en relación con el artículo 118 de la misma. Aduce la recurrente que el Estado ha mezclado dos aspectos que no pueden ser confundible: por un lado, el derecho al cumplimiento de las sentencias; y por otro, el régimen de anticipos de la DA 36ª. Se trata de cuestiones independientes entre sí; resultando que a través del punto octavo impugnado en el proceso se burla el derecho reconocido en sentencia y se salta el derecho a la ejecución de las sentencias firmes.

Así resumidos los términos en que se ha planteado el recurso, aun cuando la fundamentación jurídica de la sentencia de instancia deba ser matizada, concurren razones para concluir que el recurso de casación no puede prosperar.

Aun cuando el sistema de financiación aquí examinado parte de una iniciativa estatal, lo cierto es que una vez que esa iniciativa adquiere plasmación legal, y vistos los términos en que se redactó en la Ley de Presupuestos, el Estado quedó vinculado a su cumplimiento, sin que pueda considerarse, como bien razona la recurrente, que el cumplimiento de dicha Adicional, cuando se dan las condiciones, presupuestos y requisitos para ello, tenga el carácter de «discrecional, o de graciable».

Una vez solicitada por la Comunidad autónoma la inclusión en el sistema de la DA 36ª y la consiguiente aplicación del mismo, y debidamente cumplidos los presupuestos y requisitos para su puesta en marcha, la Comunidad autónoma tiene -con las matizaciones que después se apuntarán- un derecho a recibir los anticipos que ahí se regulan en los términos en que se han establecido en la misma Ley, y el Estado tiene el correlativo deber de cumplir lo establecido. La DA 36ª incorpora prescripciones que son expresión de un mandato legal claro, redactado en términos reglados, más que discrecionales.

A este respecto, el inciso «podrá» del apartado 1º de la DA 36ª no implica la plasmación de una simple facultad de la que la Administración estatal es libre de hacer o no uso con arreglo a criterios de pura oportunidad, sino que ha de entenderse como expresión de una habilitación legal y presupuestaria para poner en marcha este sistema extraordinario de financiación. Esto no obstante, aun cuando ciertamente, la Orden impugnada en el proceso no puede pretender ignorar, derogar o exceptuar los mandatos incorporados a la DA 36ª, ni frustrar su contenido y finalidad, aun así, la aplicación de dicha Adicional puede y debe hacerse en coherencia con el resto del Ordenamiento jurídico en el que dicha Adicional se inserta.

Desde esta perspectiva, hemos de examinar si la Orden impugnada dictada en aplicación de la Disposición Adicional 36ª incurre en extralimitación respecto a lo que establece esta Ley citada, pero esto no quiere decir que tal Ley sea el único y exclusivo marco de referencia en dicho proceso de aplicación, debiendo tomarse en cuenta también que en el caso examinado opera la regla general de Derecho de la compensación de deudas.

Pues bien, la Adicional 36ª establece un sistema de financiación que, una vez acordado con la Comunidad autónoma correspondiente, se desarrolla a través de conceptos y elementos reglados que deben ser respetados y cumplidos como tales. Tal es el caso de las alusiones legales, bien concretas, a la extensión del aplazamiento por «120 mensualidades» (apartado 1°), o el pago por «alícuotas partes mensuales»(apartado 6°).

Sin embargo, ocurre que el apartado tercero de la misma Adicional 36ª dispone que «En el acto por el que se determina la aplicación del citado mecanismo financiero a la Comunidad Autónoma o Ciudad con Estatuto de Autonomía solicitante se contendrán, entre otros extremos, el calendario de pagos y reintegros de los aplazamientos concedidos y la referencia al plan de ajuste acordado». Este inciso, «entre otros extremos», correctamente entendido, hace referencia a dos aspectos o posibles ámbitos de extensión del desarrollo y aplicación de la Ley.

Por un lado hace referencia al contenido debido que se ha de incorporar al acto de aplicación en cumplimiento y desarrollo directo e inmediato de los distintos apartados de la propia Adicional 36ª , pero por otro hace también referencia a cualesquiera otros extremos que pueden formar parte del contenido del referido acto de aplicación conforme a su naturaleza y de acuerdo con el resto del Ordenamiento Jurídico general y sectorial que resulte de aplicación.

Desde este segundo aspecto, los «otros extremos» del acto de aplicación de la Adicional 36ª pueden guardar relación con cualesquiera cuestiones reguladas por normas jurídicas distintas de la propia y estricta Ley de Presupuestos que incluye dicha Adicional, y que resultan también de aplicación partiendo de la necesaria consideración del contexto ordinamental en el que esta Ley se inserta.

Cabe interpretar así que el reseñado inciso, «entre otros extremos», permite dar entrada a una regla general del Ordenamiento jurídico, plasmada en los artículos 1156 y 1195 del Código Civil, cual es la posibilidad de llevar a cabo una compensación de las cantidades recíprocamente adeudadas. La Disposición Adicional 36ª no impide que esa compensación opere, desde el momento que nada apunta en tal hipotético sentido prohibitivo, y la compensación es, como acaba de indicar, una regla general de las relaciones económicas entre sujetos de Derecho, que además no limita su operatividad a las relaciones jurídicas de Derecho privado, sino que también opera en las relaciones de Derecho Público, incluso de oficio, como se establece en los arts. 71 a 73 de la Ley General Tributaria; y también en el art. 14 de la Ley General Presupuestaria.

Cabe entender que el mecanismo diseñado a través de la cláusula introducida en la Orden impugnada en el proceso, no es más que la aplicación práctica de esta regla de compensación, que incluso podría haber entrado en aplicación aunque la Adicional 36ª no contuviera expresamente ese inciso «entre otros extremos», en cuanto es una regla general de Derecho que también entra en aplicación en las relaciones de Derecho Público. Por lo expuesto cabe concluir que ni cabe acoger la objeción de extralimitación formulada a la Orden impugnada y el recurso debe ser desestimado.

Finalmente, y en cuanto al tercer motivo de casación que denuncia la vulneración de los arts. 14, 135, 149.1.13 y 9.3 CE, en relación con el artículo 118 de la misma, cabe señalar su inviabilidad por tratarse de cuestiones no planteadas en el debate desarrollado en la instancia.

No obstante, hace referencia la Junta a la diferente naturaleza de las cantidades percibidas por la Junta de Andalucía por uno y otro concepto, pero dichas alegación no tiene entidad suficiente para desvirtuar la conclusión alcanzada.

El sistema de financiación extraordinaria que analizamos tiene como finalidad atender a las dificultades de financiación y tesorería de las Comunidades autónomas a fin de que estas mantengan sus niveles mínimos de solvencia, mediante unos anticipos a cargo del Estado; y lo cierto es que el ahora cuestionado "abono con descuento" de los anticipos que aquí nos ocupan no dejó a la Comunidad autónoma de Andalucía en una situación real de disminución de margen de financiación, pues el descuento practicado en los anticipos es correlativo o paralelo al abono en efectivo a la Comunidad Autónoma de las sumas pecuniarias resultantes de la condena judicial.

Por consiguiente, la aplicación de la regla o principio de compensación tan citado no entra en colisión con el espíritu y finalidad de la Adicional 36ª y el sistema de financiación extraordinaria que a través de la misma se diseña, pues aun aplicando esta regla permanece inalterado el margen de financiación esperado por la Comunidad Autónoma.

La desestimación del recurso de casación, conlleva de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la redacción introducida por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal, la imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente.

A tenor del apartado tercero de dicho artículo 139, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar la cantidad que la Junta de Andalucía condenada al pago de las costas ha de satisfacer a la parte recurrida, por todos los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, hasta una cifra máxima de 4.000 euros, (más el IVA si corresponde a la cantidad reclamada).