STS 2590/2016, 13 de Diciembre de 2016

La sentencia impugnada estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de las Palmas de Gran Canaria contra el acuerdo del Pleno del Cabildo Insular de Gran Canaria, de 27 de diciembre de 2012, por el que se aprobó la Ordenanza Fiscal reguladora de la tasa por prestación de servicios de tratamiento de residuos en los Complejos Ambientales de la Isla de Gran Canaria, publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de las Palmas de 16 de enero de 2013.

En la instancia se plantearon las siguientes cuestiones:

) En relación con el informe técnico económico preceptivo para el establecimiento de tasa y del cual derivan las tarifas objeto de aprobación.

1. ) El informe técnico-económico de 12/9/2012, emitido por el Organismo Autónomo Valora Gestión Tributaria, no justifica la procedencia de las tasas establecidas, pues se limita a plantear una simple comprobación aritmética, a saber que la tasa insular de 12,812 € ton, establecida para los residuos urbanos o asimilables, RU, es la media ponderada del coste fijado para esta actividad en el Complejo Ambiental del Salto del Negro, 18,434 € ton, y el coste fijado para esa misma actividad en Juan Grande, 8,316 € ton, "12,812 € ton = ( 18,434 € ton x 240.000 ton +8,315 € ton x 300.000 ton /540.000 ton)", determinando que la suma de los costes de ambos Complejos es similar a los ingresos obtenidos .

   Consideraba el Ayuntamiento que si se pretende responder al espíritu del TRLRHL la operación debe ser la determinación de los costes reales o previsibles, cuestionando los costes 18,434 € ton del Salto del Negro y los 8,315 € ton de Juan Grande para el caso de los residuos urbanos o asimilables y los costes de las siete actividades restantes, entendiendo, por otra parte, que tampoco resultaba correcto que Valora, en el epígrafe del informe de 12-9-2012, mencione que los costes directos del Complejo Ambiental del Salto del Negro " se han calculado de acuerdo con la formula de retribución provisional establecida en los pliegos" y que para el Complejo Ambiental de Juan Grande, " se ha calculado el coste directo del servicio mediante la aplicación de las tarifas de explotación actualmente aprobadas que suponen la retribución económica del adjudicatario", porque de esta forma se propone una tasa que es la media ponderada de dos cantidades no homogéneas; una es la tarifa de explotación del vertedero de Juan Grande, aprobada en Enero de 2012, y otra la que se deduce del Pliego de Prescripciones Técnicas del concurso del servicio.

2. ) Se introducen servicios " ex novo" cuyo coste se traslada a las tarifas por los servicios previstos.

   Según el Ayuntamiento, el Pliego de Prescripciones Técnicas a que alude el informe de valoración en su cláusula 6.5, se ocupa de la retribución económica durante el periodo de explotación provisional, y define ocho hechos imponibles, pero la Ordenanza incluye una actividad nueva sujeta a tasa, que no figura en el Pliego, y es el tratamiento de los residuos industriales Rind y, aunque le aplica una tasa nula, afectaría a 75.000 ton/año de los residuos que entran en los complejos, y al no tener una tasa asignada el coste de su tratamiento, su coste se traslada a las restantes actividades.

3. ) La tasa supera el coste de explotación del servicio.

   Se partÍa de que según el estudio técnico de la concesión en el Complejo Salto del Negro resultaban afectadas 309.000 ton al año de las 400.700 ton al año que tendrían su destino en el Complejo, por lo que siendo el coste de explotación anual del vertedero de 3.781.462,03 € al año, de la división del referido coste por las toneladas afectas resultaría una tasa de 12,237 € ton, y no la que establece la Ordenanza, 18,434 € ton, a la que se llegaría sólo si se considerase la amortización de la inversión nueva a realizar del acondicionamiento del vertedero de rechazo, 1.903.008, 92 €, y de ahí que en atención al coste real del servicio, la tasa insular, como media ponderada de los costes del salto del Negro y la tasa ya aprobada para Juan Grande, en todo caso, debería ser de 10,058 € ton, en lugar de 12,812 € ton, pudiéndose hacer de las siete restantes tasas establecidas para el Salto del Negro similar tratamiento.

4. ) La distinta consideración por la Ordenanza de la composición de los residuos frente a la de los Pliegos distorsiona el coste de explotación que se imputa a cada tipo de residuo.

   Se argumentó que como el coste de la explotación del Complejo es la suma de todos los tratamientos, era evidente que la alteración de la descomposición de los residuos afectaba a los costes parciales y debió aclararse el motivo de la variación y en su caso justificación.

5. ) Las tarifas resultantes no cumplen los requisitos legalmente establecidos.

   Tras recordar los principios generales de toda imposición, la equidad fiscal, el del beneficio y el de capacidad de pago, y que el apartado 4 del artículo de la Ley contempla la posibilidad de que "para la determinación de la cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas", se señalaba que en la redacción de la nueva Ordenanza no se hace uso de la posibilidad de reconocer a los Ayuntamientos algún reconocimiento del esfuerzo por medio de bonificaciones rogadas, sin que se pueda obviar que el art. 24 del TRLRHL recoge el principio de autofinanciación de las tasas, para finalizar significando que era imprescindible tener en cuenta que "la tarifa 6" sólo se contempla en el documento núm. 1, folio 11 del expediente administrativo, en el que forma parte del anexo 2, que no vuelve a aparecer más porque en la publicación de la ordenanza no está ya que se suprime el anexo 2.

   Segunda.- En cuanto al articulado, el texto incurre en defectos en los artículos 8, sobre la base imponible; 10 sobre la liquidación y el pago, y disposición final segunda.

   En relación con el art. 8, se consideraba preciso sustituir la palabra "admitidos" por el término "tratados", para que resultara coherente con la redacción que se debía dar al artículo 5,para identificar el devengo con el momento del tratamiento.

   Respecto al art. 10, que regula la liquidación y pago de la tasa, estableciendo tres supuestos, individualizados en los párrafos 1, 2 y 3, el último expresamente para los Ayuntamientos, consistente en detraer de la Carta Municipal la deuda tributaria, el recurrente discrepaba con el establecimiento de la única forma establecida para liquidar la tasa a las Corporaciones Locales, en cuanto suponía cercenar los derechos de las Entidades Locales.

   Asimismo discrepaba de la regulación de la entrada en vigor de la ordenanza que establecía la disposición final segunda, que se fija al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial de la Provincia de las Palmas, porque dadas las características del servicio y de conformidad con las condiciones de la concesión de la explotación de los complejos ambientales de Gran Canaria, la entrada en vigor debía retrasarse hasta que no estuvieran en pleno funcionamiento los mismos, y que no sería para el Complejo de Salto del Negro hasta septiembre de 2013.

   Finalmente, se señalaba el incumplimiento del art. 16 del TRLRHL que de forma imperativa dice que las ordenanzas fiscales como las que nos ocupa "contendrán, al menos las reducciones y bonificaciones procedentes.

   Tercera.- Omisión de documentos en el expediente administrativo remitido, en cuanto faltan las reclamaciones formuladas en el trámite de exposición publica, no identificando la propuesta de resolución el empleado público que la elaboró ni el órgano superior que al elevarlo al Pleno lo asume, aparte de que se ignoran las apreciaciones informadas por la Ingeniera Técnica del Servicio de Medio Ambiente.

La ratio decidendi que lleva a la Sala a la estimación del recurso se contiene en el Fundamento Primero que señala:

Comparte esta Sala con la dirección letrada del Ayuntamiento que la disposición impugnada es nula.

En efecto, de entrada hay vulneración del art. 24 LHL, en cuanto la tasa supera el coste de explotación del servicio.

Ciertamente, como afirma dicha dirección letrada, según el informe técnico de Valora y el PPT, las actividades cuyo coste de explotación estarían definidas por el coste del vertido controlado (Cvert) en el Complejo Ambiental del Salto del Negro, son las seis primeras, y del estudio técnico económico se infiere que afectaría a 309.000 ton/año de las 400.700 ton/año que tendrían su destino en el Complejo del Salto del Negro.

Los costes de explotación del vertido controlado están definidos en el Estudio de Viabilidad Económico Financiero de la Concesión de Obra Pública de Acondicionamiento del Complejo Ambiental del Salto del Negro de Mayo de 2010, que forma parte de la documentación del concurso y en el Proyecto Refundido para la Autorización Ambiental Integrada del Complejo Ambiental del Salto del Negro. En la página 55 del estudio económico financiero y en la página del Proyecto Refundido, consta que el coste de explotación anual del vertedero controlado es de 3.069.368,53 ?/año y considerando impuestos (12%) y beneficio industrial (10%) de 3.781.462,03?/año. La división del coste de explotación por las toneladas afectadas --309.000-- es el coste real o previsible y debería ser la tasa de explotación que debe figurar en la ordenanza para el Salto del Negro. De esa división resultaría una tasa de 12,237 ?/ton. Sin embargo, la que establece la ordenanza es de 18.434 ?/ ton. Sólo si se considera la amortización de la inversión nueva del acondicionamiento del vertedero de rechazo (1.903.008,92?), se alcanzarían los 18,434 ?/ton de la Ordenanza.

Tanto el TRLRHL como la Ley de Residuos, dejan claro que es inadmisible el planteamiento de imputar la inversión nueva en la tasa de explotación del servicio, de conformidad con lo establecido en el artículo 24.2 TRLRHL, que establece que el importe de las tasas, por la prestación de un servicio, no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad o en su defecto el valor de la prestación recibida. El párrafo segundo del mismo artículo señala los elementos que se deben tener en cuenta para la determinación del importe de las tasas, entre los que están los costes directos e indirectos, inclusive los financieros, la amortización del inmovilizado y en su caso los necesarios para garantizar el mantenimiento y un desarrollo razonable del servicio.

Y entre los elementos para su determinación la legislación no permite incluir la inversión nueva a realizar. Por tanto, en atención al coste real del servicio, la tasa insular, como media ponderada de los costes del salto del Negro y la tasa ya aprobada para Onesimo , en todo caso, debería ser de 10,058 ?/ton, en lugar de 12,812 euros por tonelada, como se ha hecho en la ordenanza.

Contra la referida sentencia, el Cabildo Insular de Gran Canaria preparó recurso de casación y, una vez que se tuvo por preparado, lo mantuvo ante esta Sala, articulando tres motivos de casación; el primero, al amparo del art. 88. 1 c) de la Ley Jurisdiccional , por incongruencia omisiva; el segundo, al amparo del art. 88. 1 d) por vulneración de los artículos 24 de la Constitución y 319 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , al haber valorado la sentencia de forma arbitraria e irracional el expediente administrativo; y el tercero, al amparo del art. 88. 1 d), por vulneración de los artículos 9 , 24 , 45 , 138 y 142 de la Constitución ; 16 , 24 y 25 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales ; 20 de la Ley de Tasas, y Precios Públicos ; 11 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados , y 128 , 225 y 285 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público .

Suplicó sentencia estimatoria con casación de la impugnada y dictando otra en su lugar en los siguientes términos:

"

1. Anulando, con base en el Primer motivo, la sentencia de instancia, por su total falta de motivación e irracionalidad.

2. Anulando, al amparo de los Motivos Segundo y Tercero, la sentencia recurrida, dictando otra en su lugar en los términos instados en la súplica de mi contestación de demanda.

3. Condenando a la parte actora, el Excmo. Ayuntamiento de las Palmas de Gran Canaria, a estar y pasar por las declaraciones de la sentencia que se dicte, para sustituir a la sentencia casada.

4. Y condenando a dicha Administración Pública demandante a pagar las costas procesales de la instancia, por su manifiesta temeridad y mala fe, y también a abonar las costas de este recurso de casación".

Conferido traslado de oposición, el Ayuntamiento de las Palmas de Gran Canaria interesó sentencia por la que se desestimen los motivos invocados y se declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto con imposición de costas a la parte recurrente.

Después de dictada diligencia de ordenación de 1 de abril de 2016 ordenando que quedaran las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, el Ayuntamiento de Mogan se personó en las actuaciones por entender que le afectaba directamente el acto de disposición general impugnado, teniéndosele por personado, en diligencia de ordenación de 14 de junio de 2016, como recurrido y ordenándose además que se le notificase la diligencia de 1 de abril de 2016, mediante la que quedaban las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo.

Para el acto de votación y fallo se señaló la audiencia del día 29 de noviembre de 2016, fecha en la que tuvo lugar la referida actuación procesal.

Al amparo del art. 88. 1 c) de la Ley Jurisdiccional , el Cabildo Insular de Gran Canaria artícula un primer motivo de casación contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo con sede en las Palmas de Gran Canaria, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, que estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de las Palmas de Gran Canaria, anuló la Ordenanza Fiscal reguladora de la tasa por prestación de servicios de tratamiento de residuos en los Complejos Ambientales de la Isla de Gran Canaria, aprobada por el Pleno del Cabildo de Gran Canaria mediante acuerdo de 27 de diciembre de 2012.

Alega que la sentencia vulnera la disposición final primera de la Ley Jurisdiccional , en relación con el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , al no pronunciarse, de forma motivada,sobre diversas cuestiones y pretensiones planteadas , asimismo, todo ello con grave infracción del artículo 24.1 de la Constitución y de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en lo relativo a la motivación, así como la jurisprudencia del Tribunal Supremo, sobre la motivación y la incongruencia omisiva.

Afirma que la sentencia en el fundamento de derecho primero se limita a decir que "... comparte esta Sala con la dirección letrada del Ayuntamiento que la disposición impugnada es nula..", para acto seguido copiar de forma resumida, los alegatos del Ayuntamiento demandante, concretamente el subapartado "3) Punto Primero del Fundamento de Derecho . Fondo de la cuestión recurrida", y en el Fundamento de Derecho siguiente " y aunque el resto de argumentos de la demanda es también compartido por esta Sala, lo expuesto es suficiente para declarar la nulidad de la disposición impugnada", pero haciendo total caso omiso a los argumentos de defensa vertidos por el Cabildo de Gran Canaria en los escritos de contestación de demanda y conclusiones.

Este primer motivo nos lleva a centrarnos en el escrito de contestación a la demanda, advirtiendo que se puso de manifiesto, ante todo, que el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria en su demanda se remitió a reproducir las alegaciones presentadas el 28 de noviembre de 2012, dentro del trámite de información pública, conexo a la publicación de la aprobación provisional de la Ordenanza, sin aportar ninguna argumentación adicional respecto a la vertida en tal trámite, pese a que en el expediente obra un amplísimo informe de análisis, valoración y pronunciamiento de las distintas alegaciones y sugerencias formuladas del Servicio de Medio Ambiente Insular de fecha 26 de diciembre de 2012, que en parte fueron aceptadas.

A continuación, siguiendo la sistemática de la demanda se opuso a los distintos vicios denunciados.

Así, en relación con los que afectaban al informe técnico-económico, en primer lugar, frente a la falta de justificación de la procedencia de las tasas que se establecen de conformidad con los parámetros exigidos por el art. 24 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales , se señalaba que el art. 24.1b) establece que "...cuando se utilicen procedimientos de licitación pública, el importe de la tasa vendrá determinado por el valor económico de la proposición sobre la que recaiga la concesión, autorización o adjudicación...", habiendo recogido precisamente el punto cuatro del discutido informe técnico-económico de VALORA, en cumplimiento de tal precepto, los valores sobre los que recayeron las concesiones de los dos Complejos Ambientales, para salir al paso a continuación de la alegación de la actora, de que se realizaba unas media ponderada de dos cantidades no homogéneas, al justificar las diferencias en el hecho de que, durante el primer año de explotación se producen las circunstancias particulares en cada uno de los complejos, que están definidos en los correspondientes pliegos, porque con sustento en el art. 138 de la CE , relativo al equilibrio económico territorial, se procedió a la aplicación del principio de solidaridad, entendiéndose que la unificación de las tasas de gestión de residuos a nivel insular es congruente con el art. 45.1 de la CE , y de ahí esa determinación de una tasa única a través de la ordenanza fiscal, aunque los servicios se presten en los complejos ambientales diferentes con sus distintas cuentas de explotación; opción que se fundamentó en el informe jurídico emitido con fecha 13 de septiembre de 2012, por la Asesoría Jurídica de la Corporación Insular.

En segundo lugar, respecto a las alegaciones vertidas sobre que se introducían servicios " ex novo" cuyo coste se traslada a las tarifas por los servicios previstos, reiteraba el informe del Servicio de Medio Ambiente de 26 de diciembre de 2012, en el que se justifica la estimación parcial de la alegación, reconociéndose que se trataba de una errata, ya que durante el periodo provisional los residuos industriales del Complejo Ambiental de Salto del Negro recibirían el mismo tratamiento designado para el resto de residuos urbanos.

En tercer lugar, en relación a que la tasa superaba el coste del servicio, consideraba explicativas y ajustadas a Derecho las afirmaciones contenidas en el punto cuatro del informe técnico económico de VALORA, que no perdían su vigencia a pesar de las dudas planteadas por el Ayuntamiento sobre el coste unitario en los datos de las cuentas de explotación del estudio de viabilidad económico-financiero, como documentación que se facilita a los licitadores, dado que hay que estar a los que resultan correctos, que son los establecidos en el contrato.

En cuarto lugar, y respecto a que la distinta consideración de la composición de los residuos frente a la de los Pliegos distorsionaba el coste total de explotación, insistía en lo expuesto en el informe referido, de que la actora había efectuado una interpretación errónea, al suponer que los porcentajes de reparto de la amortización de la inversión a realizar se encontraban referidos a la composición de los residuos, cuando en este concreto periodo provisional no se repercutió en las tasas la amortización de la inversión.

En quinto lugar, respecto de la ultima alegación de la actora en relación al informe técnico-económico sobre que las tarifas resultantes no cumplían con los requisitos legalmente establecidos, señalaba que la Ordenanza garantizaba la equidad fiscal al cargarse la tasa por cada tonelada efectiva de residuo generada en el productor, no existiendo vulneración del principio de beneficio dado que se daba pleno cumplimiento al art. 45 de la CE , ni del principio de capacidad de pago, en cuanto una tasa de 12,812 €/tonelada se encuentra muy por debajo de los valores que adoptan otras regiones del territorio español, y siempre dentro del estricto cumplimiento del artículo 24 del TRLRHC, que consagra el principio de autofinanciación, para rebatir la supresión de la tarifa 6 del Anexo II, porque si bien en la primera propuesta del proyecto de Ordenanza y remitida a Valora el 9 de abril de 2012 incluía dos tramos de tarifas a aplicar correspondientes a los dos periodos previstos (provisional y definitivo) en la concesión de los Complejos Ambientales, finalmente se tramitó el primer tramo del periodo provisional, correspondientes a las tarifas finalmente aprobadas y propuestas en el Anexo 1 en el que no aparece una Tarifa 6: Residuos Industriales.

Por otra parte, la contestación refutaba los presuntos vicios alegados en la demanda en relación con el articulado de la Ordenanza, tras significar la existencia de un error en el suplico, porque los preceptos discutidos fueron los artículos 8 y 10 y la disposición final segunda, no los artículos 5 y 8 y la disposición adicional segunda.

Así, en cuanto al art. 8, se justificaba el concepto " de admitidos" que establece la Ordenanza, por ser el peso obtenido en el control de admisión realizado en la báscula el que constará en el "acuse de recibo" que se entregará al usuario, según lo previsto en el apartado 2 del art. 20 del Reglamento Regulador del servicio también aprobado por Acuerdo de 27 de Diciembre de 2012.

En lo que respecta al art. 10 señala que ese precepto establece específicamente tres fórmulas de liquidación y pago de la tasa, no siendo excluyentes o de carácter obligatorio ninguna de ellas, respecto a ninguno de los sujetos pasivos, resultando igualmente claro el art. al exigir, para la aplicación de la discutida fórmula consistente en la detracción de la carta municipal a los Ayuntamientos, que se precisará de autorización previa de los mismos para poder proceder a la detracción.

Y en lo relativo a la disposición final segunda de la Ordenanza, sostiene que el precepto no contraviene el principio de prestación efectiva del servicio, al ser el importe total de los ingresos reales o previsibles de las tasas igual al coste real o previsible del servicio.

Por último, en lo que respecta al supuesto incumplimiento por la Ordenanza del art. 16 del TRLRHL, opuso que la Corporación dio puntual respuesta a las alegaciones, pues el 24 de enero de 2013 se notificó el acuerdo de aprobación definitiva de la Ordenanza, donde se explican las causas de desestimación de las alegaciones, resultando que el art. 11 de la Ordenanza, al establecer la ausencia de exenciones y bonificaciones, resulta adecuado a Derecho, al justificarse tal ausencia en aplicación del apartado 1 del art. 11 de la ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados .

Sentado lo anterior, no está de más recordar que la congruencia es una exigencia procesal de la sentencia en virtud de la cual se precisa la concurrencia de una elemental simetría entre las pretensiones y motivos esgrimidos por las partes en el proceso y el contenido de la sentencia, de manera que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y que estas cuestiones o motivos de invalidez alegados precisan, a su vez, de una indudable argumentación jurídica. Por tanto,venimos distinguiendo, a tenor de la diferente intensidad de esta exigencia, entre pretensiones, cuestiones y argumentos, para que la Sala se pronuncie no sólo sobre las primeras pretensiones, sino que también requiere que lo haga sobre la base de los motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposición que se han planteado ante el órgano jurisdiccional.

Pues bien, basta la lectura de la sentencia para advertir que elude por completo cualquier tipo de consideración sobre el escrito de contestación a la demanda.

Así pese a que en relación con la insuficiencia del informe técnico-económico, emitido por el Organismo Autónomo Valora Gestión Tributaria, se había opuesto que la tasa podía fijarse en función de la retribución a satisfacer al concesionario en virtud de los contratos licitados mediante procedimientos abiertos,nada se dice al respecto, pues se limita a aceptar el argumento aducido por el Ayuntamiento recurrente de que la tasa era superior al coste del servicio, basándose en el estudio de viabilidad económico-financiero que sirvió de base a los licitadores para presentar sus ofertas en el procedimiento relativo a la concesión de obras públicas.

Lo mismo cabe predicar en relación a los restantes temas planteados en cuando comparte los argumentos de la demanda, sin explicar las razones por las que llega a esa conclusión, aunque justifique luego la decisión porque lo expuesto con anterioridad era suficiente para declarar la nulidad de la disposición impugnada.

Ante esta realidad, cabe aceptar el motivo aducido por ser incongruente la sentencia por omisión, sin que pueda aceptarse la oposición de que la sentencia de manera motivada estima el recurso en base a los fundamentos jurídicos vertidos en el escrito de demanda, por remisión, ya que no se alegó la brevedad del razonamiento jurídico de la sentencia de instancia sino que la motivación era del todo insuficiente y también incongruente por omisión.

LA estimación del motivo nos obliga a constituirnos en Tribunal de instancia, de conformidad con lo que dispone el art. 98.2 de la Ley Jurisdiccional .

Comenzando por los vicios que se imputan al estudio económico-financiero, resulta conveniente también recordar lo que declaramos en nuestra sentencia de 7 de diciembre de 2012, recurso de casación 345/2010 , en relación con una Ordenanza de recogida de residuos sólidos urbanos, al cuestionarse si las cuotas derivadas de la Ordenanza cumplían con el razonable y real o previsible equilibrio respecto del coste del servicio que requiere el art. 24 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales , aprobado por Real Decreto 2/2004, de 5 de marzo.

Concretamente dijimos:

En efecto, el artículo 24.2 de la Ley de Haciendas Locales , establece que "En general, y con arreglo a lo previsto en el párrafo siguiente, el importe de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación del recibida.

Para la determinación de dicho importe se tomarán en consideración los costes directos e indirectos, inclusive los de carácter financiero, amortización del inmovilizado y, en su caso, los necesarios para garantizar el mantenimiento y un desarrollo razonable del servicio o actividad por cuya prestación o realización se exige la tas, todo ello con independencia del presupuesto u organismo que lo satisfaga.

El mantenimiento y desarrollo razonable del servicio o actividad de que se trate se calculará con arreglo al presupuesto y aprobados por el órgano competente ."

Por su parte, el articulo 25, dispone que: "Los acuerdos de establecimiento de tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, o para financiar total o parcialmente los nuevos servicios, deberán adoptarse a la vista de informes técnico-económicos en los que se pondrá de manifiesto el valor de mercado o la previsible cobertura del coste de aquéllos, respectivamente".

La exigencia de Memoria económico-financiera o informe técnico-económico (sobre el hecho de que la distinta denominación no supone diferencia alguna de exigencia en cuanto al contenido, nos remitimos a la Sentencia de esta Sala y Sección de18 de marzo de 2010, recurso de casación 2278/2004 ) es constante en nuestra jurisprudencia, valiendo por toda ellas, las Sentencias de 14 de abril del 2001 (casación 126/96 , FJ 3 º), 7 de febrero del 2009 (casación 4290/05 , FJ 3 º) y 18 de marzo de 2010 (recurso de casación 2278/04 , FJ 3º), en las que claramente se mantiene que la ausencia o insuficiencia de este tipo de documentos da lugar a la nulidad de la Ordenanza.

No podía ser de otra manera, pues como se ha recordado en la Sentencia de esta Sala de 16 de septiembre de 2010 (recurso de casación número 5403/2005 ), la exigencia de Informe técnico-económico o Memoria económico-financiera que reclama la Ley " constituye «un medio de garantizar, justificar (el ente impositor) y controlar (el sujeto pasivo) que el principio de equivalencia se respeta, y, por ende, para evitar la indefensión del administrado ante actuaciones administrativas arbitrarias» [entre muchas otras, Sentencias de 15 de junio de 1994 (rec. cas. núm. 1360/1991), FD Segundo ; de 19 de mayo de 2000 (rec. cas. núm. 8236/1994), FD Tercero ; de 10 de febrero de 2003 (rec. cas. núm. 1245/1998), FD Cuarto ; de 1 de julio de 2003 (rec. cas. núm. 8493/1998 ), FD Tercero A); de 21 de marzo de 2007, cit., FD Tercero ; de 19 de diciembre de 2007 (rec. cas. núm. 3164/2002 ), FD Cuarto]."

Por otra parte, en la Sentencia de 19 de diciembre de 2007 (recurso de casación 3164/2002 ) dijimos también; " Resultan evidentes las dificultades que en algunos supuestos pueden plantearse, al elaborar los estudios económicos justificativos, especialmente en el caso de pequeños municipios. Así lo hemos expuesto en alguna ocasión anterior y así lo ratificamos ahora, pero de lo que se trata, en todo caso, es de "de huir de la arbitrariedad y de evitar la indefensión de los contribuyentes, que son frecuentemente la parte débil e indefensa de la relación jurídico-tributaria".( Sentencia de 8 de marzo de 2002 )."

Tercero.- Así las cosas, la Sentencia de esta Sala de 3 de marzo de 2002 (recurso de casación 9284/2006 ) confirmó la legalidad de la Ordenanza reguladora de Tasa por servicio de recogida, eliminación o tratamiento de residuos urbanos, que había fijado aquella en función de los costes de "todos" los servicios integrados en la Ordenanza Fiscal antes citada y según suma calculada en función de lo que el Ayuntamiento había de satisfacer a la entidad concesionaria por la prestación de dichos servicios.

Y es que determinando el coste del servicio en función de lo que ha de satisfacerse al concesionario por la prestación del servicio, se elimina la no siempre fácil tarea de cálculo de costes de personal, financieros, amortización del inmovilizado etc...

Pues bien, bajo las premisas indicadas, la estimación del motivo se hace patente, en la medida en que, de un lado, en la Memoria se parte de un coste global de 430.000 euros, pero con base en el informe de la Oficina Técnica, que, efectivamente constaba en el expediente, en el que se justifica dicha cifra teniendo en cuenta el precio de licitación del próximo concurso para la celebración del contrato de recogida de RSU y Limpieza Viaria, estimado en 750.000€, según las previsiones presupuestarias al respecto y la aplicación de porcentajes tenidos en cuenta en dicho informe, que no son objeto de controversia (50% para limpieza viaria y 50% para RSU y fijación del 60% para ésta última, en función de la incorporación de recogida de ramajes y residuos vegetales). Es más, se fija un importe ligeramente inferior al 60% de 750.000€ ante la eventualidad de que el importe de la adjudicación del servicio sea por importe inferior al indicado.

Posteriormente, y de acuerdo con el informe de la Oficina Técnica igualmente, se imputa un 25% de 430.000 euros (24,98% según el referido informe) a las actividades comerciales e industriales, lo que equivale a 107.500 euros y un 75% a recogida de residuos en viviendas (322.500 euros), sin que dicha distribución ni la que se realiza posteriormente entre la distinta clase de inmuebles sea objeto de impugnación.

En el presente caso, y en contra de lo que alegó el Ayuntamiento de las Palmas de Gran Canaria, el informe técnico-económico emitido el 12 de septiembre de 2012 por Valora Gestión Tributaria sobre los costes previsibles por la prestación de servicios de tratamiento de residuos en los Complejos Ambientales de la Isla de Gran Canaria es suficiente, en cuando considera el valor económico de la concesión sobre la que recayó la adjudicación para el primer año de explotación establecido en los pliegos.

Así, por lo que respecta al Complejo medio-ambiental de Salto del Negro, se señala en el mismo que dentro del primer año de explotación los costes directos se han calculado de acuerdo con la fórmula de retribución provisional establecida en los pliegos, agregando que una vez aplicada la formula que establece resulta un coste total de 6.920.388,90 euros; y en relación con el Complejo medioambiental de Juan Grande, que se ha calculado el coste directo del servicio de este vertedero mediante la aplicación de las tarifas de explotación actualmente aprobadas, que suponen la retribución económica del adjudicatario multiplicadas por las toneladas previstas en los Pliegos, lo que ha supuesto un coste total de 3.619.010,00 euros con el IGIC incluido, para luego concluir que los costes directos totales, en virtud de los contratos firmados con los adjudicatarios de ambos complejos medio ambientales durante el periodo provisional, ascienden a un total de 10.539.298,90 euros.

Por otra parte, en el punto quinto, para el cálculo de los ingresos previstos señala que se han tenido en cuenta las toneladas de residuos previstas en los Pliegos multiplicados por la tasa única insular propuesta por el Servicio de Medio Ambiente, previéndose de esta forma una recaudación total de 10.539.183,50 , para concluir que habida cuenta de lo analizado en los puntos cuarto y quinto, los costes totales del servicio tienen relación directa y son superiores a los ingresos que se obtengan por aplicación de la tasa.

Estos datos no fueron desvirtuados por el Ayuntamiento de Las Palmas, al limitarse a poner de manifiesto que la tasa insular de 12,812 euros/ ton establecida para los residuos urbanos o asimilables era la media producida del coste fijado para esa actividad en el Complejo Ambiental del Salto del Negro, 18,434 € Ton, y el coste fijado para esa misma actividad en Juan Grande, 8.316 € ton, partiendo de 240.000 toneladas en el primer caso y de 300.000 toneladas en el segundo caso, pretendiendo que prosperase el coste de explotación anual del vertido controlado según el estudio de viabilidad económico-financiero de la concesión de obra pública de acondicionamiento del Complejo Ambiental del Salto del Negro, de mayo de 2010, que formaba parte de la documentación del concurso, y que consideraba 309.000 ton, lo que no resultaba correcto, dado que había que estar a los costes finalmente establecidos en los contratos.

Por otra parte, nada hay que objetar a la posibilidad jurídica de establecer unas tasas únicas insulares aunque los servicios se prestan en dos Complejos ambientales diferentes, una vez que se puso fin a la situación anterior, que permitía cobrar a los usuarios de los vertederos y de los Complejos Ambientales de Salto del Negro y de Juan Grande tasas diferentes, porque los servicios no se prestaban con carácter insular, al existir en Salto del Negro un vertedero que explotaba el Ayuntamiento de las Palmas y un Complejo Ambiental que lo gestionaba el Cabildo a través de una concesión, y un complejo ambiental en Juan Grande que lo gestionaba también el Cabildo a través de una empresa.

Asumida la unificación de las tasas de gestión anual insular por el Cabildo, teniendo en cuenta el principio de solidaridad entre los usuarios, la Ordenanza estableció unas tasas únicas insulares para ambos Complejos, pero partiendo de las toneladas de residuos a tratar en cada Complejo.

Asimismo carece de relevancia a los efectos de la suerte de la Ordenanza, en el primer año de explotación, la alegación relativa a la introducción de servicios ex novo, pues la introducción por el adjudicatario, en el complejo de Salto del Negro, de una nueva línea para el tratamiento diferenciado de los residuos industriales, con el objeto de un mayor aprovechamiento de los mismos, no jugaba hasta el periodo definitivo, lo que explica la desaparición en el texto definitivo de la Tarifa 6.

Lo mismo cabe predicar sobre que la distinta consideración de la composición de los residuos frente a la de los Pliegos distorsiona el coste total de explotación, porque durante el periodo de aplicación provisional de la tasa no se repercutía la amortización de la inversión.

En definitiva, si todo es así, difícilmente podrá asumirse la vulneración de la equidad, del principio de beneficio o del de capacidad de pago, ya que la Ordenanza carga la tasa por cada tonelada efectiva de residuo generada en el productor del mismo, habiendo perseguido el Cabildo con la nueva situación creada cumplir toda la normativa aplicable en materia del tratamiento de los residuos, siendo la consecuencia la Ordenanza impugnada, que se mueve dentro del estricto cumplimiento de los artículos 24 y 25 del Texto Refundido de la Ley de Reforma de las Haciendas Locales .

Procede ahora analizar los supuestos vicios que se alegaron en relación con el articulado de la Ordenanza, concretamente, respecto de los artículos 8, 10 y disposición final segunda de la Ordenanza.

El art. 8 establece que la base imponible de la tasa se determinará en función del peso neto de los residuos domésticos, comerciales e industriales admitidos para su tratamiento, considerándose a tal efecto los exactamente admitidos.

El Ayuntamiento consideró procedente en el trámite de audiencia sustituir la palabra admitidos por el término tratados, rechazándose la alegación en base a la siguiente argumentación " como se establece en el art. 15, Condiciones para la admisión en los Complejos de residuos no peligrosos, del Reglamento, en función del resultado del control en la admisión, se le determinará un código LER , al que se le encuentra asignado un tratamiento, según el Anexo de la Ordenanza. Por tanto, se entiende que el concepto "admitidos", supone ya su tratamiento. El hecho de que se establezca en la Ordenanza el concepto "admitidos", se debe a que es el peso obtenido en el control de admisión realizado en la báscula, el que constará en el "acuse de recibo" que se le entregará al usuario, según lo previsto en el apartado 2 del art. 20, obligaciones de la empresa explotadora, del Reglamento".

Nada se alegó en contra en la demanda, por lo que así interpretado el concepto "admitidos", no procede su anulación.

El otro artículo cuestionado es el 10 de la Ordenanza, en cuyo apartado 3 establece: "las liquidaciones correspondientes a los Ayuntamientos se detraerán de la Carta Municipal, para ello será requisito imprescindible que cada Ayuntamiento comunique al Cabildo el acuerdo plenario que autoriza a ésta a detraerlo."

Es cierto que tal como está redactado parece dar solo una opción a los Ayuntamientos para liquidar sus deudas tributarias derivadas de la utilización del servicio de tratamiento de residuos en los Complejos Ambientales, que es a través de la detracción de la Carta Municipal. Sin embargo, dado que establece como requisito imprescindible la adopción de un acuerdo plenario que autorice al Cabildo a hacerlo, hay que reconocer que la adopción de este acuerdo depende del respectivo Ayuntamiento, que podrá no hacerlo, lo que nos conduciría necesariamente a las otras fórmulas de liquidación y pago de la tasa, debiendo significarse que el propio Cabildo reconoce que al Ayuntamiento de las Palmas se le están practicando y notificando mensualmente las liquidaciones por la utilización del servicio, sin que se detraiga de la Carta Económica cantidad alguna por este concepto.

La misma suerte desestimatoria ha de correr la disposición final segunda, que sitúa la entrada en vigor de la Ordenanza al día siguiente de su publicación el Boletín Oficial de la Provincia de las Palmas, pues como se argumentó en el informe final del Servicio de Medio Ambiente frente a lo alegado por el Ayuntamiento, que pretendía que se retrasase la vigencia hasta la entrada en pleno funcionamiento de todas las instalaciones, durante el periodo que se denominaba provisional sólo operaban las instalaciones existentes, por lo que no existía contravención alguna del principio de prestación efectiva del servicio.

Finalmente, no cabe desconocer la justificación dada en el mismo Informe final respecto a la ausencia de exenciones y bonificaciones que establece el apartado 1 del art. 11 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados , que establece que "De acuerdo con el principio de quién contamina paga, los costes relativos a la gestión de los residuos tendrán que corregir a cargo del productor inicial de residuos, del poseedor actual o del anterior poseedor de residuos de acuerdo con lo establecido en los artículos 42 y 45.2", aunque reconoce finalmente que " no obstante, de manera implícita, y por aplicación del mismo artículo anterior, los diferentes precios de las tasas que establece la presente Ordenanza para cada tipo diferente de residuo bonifican la separación selectiva en origen, por lo que supondrá un menor coste total para los usuarios".

Quedan por examinar los defectos del expediente remitido.

Así se alega, de un lado, que faltaban las reclamaciones formuladas en el trámite de exposición pública, y de otro, la falta de propuesta de resolución, pues aunque el documento nº 16, folios 83 a 85, certifica el acuerdo del Cabildo de aprobación definitiva y recoge el "Texto de la Propuesta", no se suple la ausencia denunciada ya que no se identifica al empleado público que lo ha elaborado ni al órgano superior que al elevarlo al Pleno lo asume como oportuno y suficiente, señalándose, finalmente, que nadie se pronuncia sobre las sugerencias finales de la Ingeniera Industrial del Servicio de Medio Ambiente, en relación con la propuesta de una nueva tarifa 9 por las nuevas disposiciones legales de aplicación relativas a los subproductos animales no destinados al consumo.

Estas omisiones, sin embargo, no pueden afectar a la validez de la Ordenanza, ya que no implican trámite esencial del procedimiento establecido, de inexcusable observancia, no habiéndose incorporado al texto definitivo la propuesta de modificación de la tarifa 9.

Por lo expuesto, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria, lo que hace innecesario examinar el resto de los motivos de casación que formula el Cabildo recurrente, sin que proceda hacer imposición de costas en la instancia ni en casación.