STS 2330/2016, 2 de Noviembre de 2016

La Sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor literal:

DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de MORATA ENERGÍA S.L. contra la desestimación presunta de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado formulada con fecha 19 de abril de 2003, ante el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo y, en consecuencia, confirmar la resolución impugnada por su conformidad a Derecho. Con expresa imposición de costas a la parte actora

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Notificada la anterior Sentencia, la representación procesal de <<Morata Energía, S.L.>> presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Cuarta, preparando recurso de casación contra la referida resolución. Por providencia, la Sala tuvo por preparados en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones y el expediente administrativo ante este Tribunal, la parte recurrente se personó ante esta Sala y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se amparaba, suplicando que se tuviera por interpuesto recurso de casación e interesando que, previos los trámites legales, <<[...] dicte sentencia que estime el presente recurso de casación y, en consecuencia, en virtud de los motivos que se han expuesto en este recurso, case y anule la Sentencia recurrida, procediendo a estimar el recurso contencioso-administrativo formulado por mi representada en los términos solicitados en su escrito de demanda>>.

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días formalizara su escrito de oposición, lo que verificó en tiempo y forma el Abogado del Estado, en el nombre y presentación que ostenta, impugnando los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes y suplicando que la Sala dicte sentencia <<[...] que desestime el recurso. Con costas procesales a cargo de la parte recurrente>>.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día veintiséis de octubre de dos mil dieciséis, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Es objeto de impugnación en el presente recurso de casación, la sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, el 10 de junio de 2014, en el recurso contencioso administrativo número 377/2013 , interpuesto por la mercantil también ahora recurrente, <<Morata Energía, S.L.>>, contra la desestimación por silencio, por el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, de la solicitud indemnizatoria formulada por dicha sociedad en concepto de responsabilidad patrimonial, fundamentada en la anulación, por sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 17 de diciembre de 2009 , confirmada por la de esta Sala de 19 de abril de 2012 -recurso 2793/2010 -, de la resolución de la Dirección General de Política Energética y Minas del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, de 27 de marzo de 2006, por la que se autorizó a la aquí recurrente la construcción de una central térmica de ciclo combinado en el término municipal de Morata de Tajuña, así como por la también anulación por dicha sentencia de la resolución de la Secretaría General para la Prevención de la Contaminación y el Cambio Climático, de 7 de febrero de 2005, por la que se formuló declaración de impacto ambiental sobre la construcción de mención.

La sentencia recurrida desestima el recurso contencioso administrativo. Tras expresar el Tribunal de instancia en el fundamento de derecho «5» que el artículo 142.4 de la Ley 30/1992 , ha sido interpretado por este Tribunal Supremo declarando que «no basta con la mera anulación del acto para tener derecho a la indemnización, sino que han de concurrir todos los requisitos exigidos al efecto por la ley», en el «6» cuestiona que en el caso de autos concurran los requisitos de relación de causalidad y antijuridicidad del daño.

Después de «[...] hacer referencia a la incoherencia de la conducta procesal seguida por recurrente en relación con la conducta desplegada en procesos judiciales anteriores en los que participó como codemandado, unas veces (recurso contencioso-administrativo tramitado ante la sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid), seguido contra la autorización administrativa que a la postre fue anulada y que sirve de base a la reclamación que aquí se ventila; como recurrente, en otras (recurso de casación contra la sentencia que anuló la autorización y en cuyo escrito de interposición de recurso de casación), que el Abogado del Estado acompaña a su contestación a la demanda, leemos ciertamente afirmaciones de todo punto contradictorias con lo que ahora se dice por la recurrente en sus escritos aleatorios; entonces para hacer valer la plena conformidad a Derecho de la autorización controvertida, aquí para hacer valer su pretensión de ser indemnizada por los daños que se dicen causados por la actuación antijurídica de la Administración», y de negar la vulneración del principio de confianza legítima invocada por la actora con el argumento central de que la recurrente «[...] era plenamente conocedora de todos los pronunciamientos judiciales sucesivos en contra, en definitiva, de la viabilidad de su proyecto», desarrollado en los siguientes términos: «Así la STS de 23 de marzo de 2010 que confirmó la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que había anulado la autorización del construcción de la Central Térmica de Ciclo Combinado de Morata de Tajuña (Madrid), antes de abordar el examen de los concretos motivos de casación que allí se esgrimieron, comienza por poner de relieve que en la sentencia de la propia Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 22 de marzo de 2010 (RCA 513/2007 ) en que ya declaró la nulidad del Acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de junio de 2007, por el que se declaró de utilidad pública la Central Térmica, ya apreció que "la autorización administrativa adoptada por la Resolución de la Dirección de Política Energética y Minas de 27 de marzo de 2006, carecía de justificación, sustentada en el interés público, respecto de la necesidad de la instalación de la Central proyectada controvertida, y que tampoco existía una ponderación de los intereses en conflicto en el Acuerdo Gubernamental, lo que era especialmente relevante teniendo en cuenta la oposición a la construcción de la Central por parte de los Ayuntamientos de Morata de Tajuña y Perales de Tajuña, en los términos que se recogen en la propia sentencia. En concreto, y en relación con la autorización administrativa dictada por la Dirección General de Política Enérgica y Minas, de 27 de marzo de 2006, ya el Tribunal Supremo en la STS de 22 de marzo de 2010 consideró que:

Un examen de la autorización administrativa dictada por la Dirección General de Política Energética y Minas, de 27 de marzo de 2006, muestra que tampoco en la misma existe una justificación de la necesidad de la Central en discusión, por lo que habría que recurrir a la documentación obrante en el expediente para dilucidar si dicha justificación existe de forma que pueda entenderse que la decisión del Consejo de Ministros se apoya en la misma..."

Resulta imposible encontrar en el expediente administrativo y demás actuaciones incorporadas a los autos, actos previos que habrían inducido a entender a la recurrente que la autorización llegaría a buen puerto. Antes bien al contrario, la propia parte reconoció con meridiana claridad (documento nº 10 de los que acompañó a la Solicitud de Aprobación del Proyecto de Ejecución de la Central obrante en el expediente) que existían numerosos óbices jurídicos que le impedían completar el detalle del Proyecto de Ejecución; que el Proyecto de Central había sufrido una fuerte oposición vecinal e institucional, hasta el punto que la totalidad de los permisos otorgados hasta la fecha (15 de diciembre de 2010) "han sido impugnados en la vía judicial" En concreto, señalaba, que se habían presentado hasta la fecha varios recursos contencioso-administrativos contra la autorización de instalación otorgada por la Dirección General de Política Energética y Minas, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros otorgando a la Central declaración de utilidad pública en concreto, y contra sendas prórrogas del plazo para presentar el propio Proyecto de Ejecución para su aprobación; y reconociendo, en fin y a los efectos que ahora interesan, que "La gran mayoría de estos recursos han sido resueltos durante 2010, con sentencias muy desfavorables para mi representada y su proyecto eléctrico" .

Ya de cuanto hasta aquí hemos expuesto resulta imposible deducir que, partiendo de lo realmente acontecido y de su pleno conocimiento por la demandante, ésta pudiera creer que toda una larga serie de actuaciones administrativas invalidadas pudiesen generar confianza alguna en la viabilidad de su Proyecto», en los fundamentos de derecho «7» y «8» ofrece las razones para no apreciar la concurrencia de los requisitos de relación de causalidad y antijuridicidad del daño.

Dicen así los indicados fundamentos:

7. Y ya de vuelta con el examen de la concurrencia en el caso concreto de los precitados requisitos necesarios para el éxito de la acción indemnizatoria ejercitada, adelantémoslo, no concurren, a juicio de la Sala ninguno de los dos requisitos especialmente controvertidos, a saber: ni la relación de casualidad ni la antijuridicidad del daño.

Por lo que hace a la relación de casualidad, esta Sala comparte la tesis del Abogado del Estado, en tanto que la autorización anulada hubiera devenido ineficaz en cualquier caso al no haber sido presentado el Proyecto de Ejecución en el plazo a que dicha autorización quedaba condicionada.

En efecto, el Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica, aplicable al procedimiento de autorización de la instalación del caso, preveía, en su artículo 115, la necesidad de autorización al disponer que "La construcción, ampliación, modificación y explotación de todas las instalaciones eléctricas a las que se refiere el artículo 111 del presente Real Decreto requieren las resoluciones administrativas siguientes: a) Autorización administrativa, que se refiere al anteproyecto de la instalación... b) Aprobación del Proyecto de Ejecución, que se refiere al proyecto concreto de la instalación y permite a su titular la construcción o establecimiento de la misma; c) Autorización de explotación, que permite, una vez ejecutado el Proyecto, poner en tensión las instalaciones y proceder a su explotación comercial. Las solicitudes de autorización administrativa y aprobación del Proyecto de Ejecución definidas en los párrafos a) y b) del presente artículo podrán efectuarse de manera consecutiva, coetánea o conjunta" .

Por su parte el artículo 120 del propio RD 1955/2000 se refiere a que "Las autorizaciones a las que se refiere el presente Título serán otorgadas, sin perjuicio de las concesiones y autorizaciones que sean necesarias, de acuerdo con otras disposiciones que resulten aplicables, y en especial las relativas a la ordenación del territorio y al medio ambiente...".

Por último el artículo 128.4 (Resolución) dispone que "La autorización administrativa expresará el período de tiempo contado a partir de su otorgamiento en el cual deberá ser solicitada la aprobación del Proyecto de Ejecución, indicando que se producirá su caducidad si transcurrido dicho plazo aquélla no ha sido solicitada, pudiendo solicitar el peticionario, por razones justificadas, prórrogas del plazo establecido" .

Sin embargo, es lo cierto que la Autorización es de fecha 27 de marzo de 2006, y tras una primera y segunda prórroga (de dieciocho meses adicionales en ambos casos) para presentar el Proyecto, lo cierto es que la hoy recurrente dejó transcurrir el plazo de la autorización concedida (la segunda de las prórrogas fue otorgada con fecha 24 de febrero de 2009), no siendo sino hasta el día 15 de diciembre de 2010 cuando solicitó la aprobación del Proyecto de Ejecución de la Central de Ciclo Combinado, esto es fuera del plazo al que se había sujetado, tras la concesión de la segunda de las prórrogas, la autorización y, por tanto, una vez que aquélla había perdido eficacia y, lo que es más, había sido anulada en virtud de la referida sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 17 de diciembre de 2009 que, según reconoce la propia recurrente, le había sido notificada el día 16 de marzo de 2010. Al respecto, hagamos notar que la anulación era vinculante para el recurrente, en tanto que era parte codemandada del recurso contencioso-administrativo interpuesto y el artículo 72.2 de la Ley Jurisdiccional atribuye eficacia a la anulación de los actos a las partes del proceso. Por ello, y dado que la recurrente pretende basar la relación de causalidad entre los daños y la conducta administrativa en la confianza legítima que inspiró el dictado de la autorización, una vez que tuvo conocimiento de la anulación, esa relación de causalidad no puede considerarse existente, pues a partir de la anulación la autorización quedó ineficaz, no pudiendo seguir produciendo confianza alguna en la recurrente, que le sirviera de estímulo para realizar más gastos en el Proyecto.

Por otra parte el recurrente alude a que los motivos por los que la autorización fue anulada son dos, ambos a su entender imputables a la Administración: 1. Referido a la motivación; otro, referido a la ausencia de valoración de alternativas. Lo cierto es que, como alega el Abogado del Estado, el motivo es único, referido a la ausencia de valoración de alternativas de ubicación, que afecta a la motivación respecto de la excepción a la prohibición de ejercicio de determinadas actividades a distancia de poblaciones inferior a un límite. La precisión, en efecto, relevante, en tanto que la responsabilidad de proponer ubicaciones alternativas es del promotor. Así resulta de lo establecido en el artículo 123 del Real Decreto 1955/2000 , a cuyo tenor a la solicitud de autorización de cualquier instalación se acompañará un anteproyecto que deberá incluir, entre otras menciones, el detalle de la ubicación propuesta.

Debe igualmente destacarse que la obligación de acreditar, en el seno del trámite ambiental, las principales alternativas estudiadas a la ubicación propuesta corresponden exclusiva al promotor del Proyecto, tal y como resultaba del artículo 1.4 y 1.5 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio , de evaluación de impacto ambiental. Y así lo entendió también el Tribunal Supremo en la STS de 19 de abril de 2012 , que como vimos confirmó la del TSJ de Madrid que había anulado la autorización del caso, cuando considera, contrariamente a la tesis de la hoy recurrente, que la Sala de instancia no vulneró el artículo 2.1 b) del citado Real Decreto Legislativo 1302/1986 , al sostener que el Estudio de impacto ambiental del Proyecto de Central Eléctrica de Morata de Tajuña y la Declaración de Impacto Ambiental debían contemplar alternativas respecto de la ubicación, en este supuesto, "en que la localización propuesta era contraria al régimen de distancias establecido en el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, y en las normas subsidiarias de planeamiento, y era cuestionada desde el inicio de la presentación del Proyecto por la Dirección General de Urbanismo y Planificación Regional de la Comunidad de Madrid, por su proximidad al núcleo urbano de Morata de Tajuña, concluyendo el Alto Tribunal que el motivo de casación, entonces alegado por la propia recurrente, "no puede prosperar, pues el reproche que se formula a la sentencia recurrida, por negarse a valorar las particularidades del Proyecto de Instalación de la Central de Morata de Tajuña, en relación con la exigencia de contemplar propuestas alternativas para su emplazamiento, carece de fundamento, en la medida en que consideramos que resultaba procedente, en este supuesto, en razón del concreto emplazamiento seleccionado por entidad promotora, contrario a las Normas Subsidiarias de Planeamiento, que el Proyecto incluyera un estudio de alternativas a la ubicación, que no contravinieran los intereses públicos de carácter medioambiental concurrentes, relativos a la calidad del aire y la protección de la salud, que eran de relevante significación y trascendencia por la eventual incidencia de las emisiones óxidos de nitrógeno y de dióxido de azufre a la atmósfera sobre la población del municipio de Morata de Tajuña"" .

En conclusión, todo lo anterior abunda en lo que consideramos ruptura del nexo causal invocado respecto de una parte minoritaria de los gastos reclamados por la recurrente, estando, en todo caso, ausente la relación de causalidad para los gastos anteriores al otorgamiento de la autorización que también pretende el recurrente que sean indemnizados, siendo así que, como decimos, se encuentran causalmente desvinculados de la conducta antijurídica de la Administración demanda y, por tanto, tales gastos no pueden ser resarcidos a la recurrente, al igual que ocurre, por último, con los gastos asumidos, bajo su responsabilidad, durante la pendencia del recurso contencioso-administrativo con pleno conocimiento por parte de la hoy actora de la impugnación de la autorización que, finalmente, resultó anulada.

8. Tampoco, por último, concurre el requisito de la antijuricidad, nota que viene determinada, según la Jurisprudencia más arriba reseñada, antes que por un atributo o una condición de los sujetos que intervienen en la relación jurídica, por la posición que uno de ellos, el lesionado, ocupa frente al ordenamiento jurídico, posición en la que influyen las características de la actuación administrativa a la que se imputa el desenlace, su "normalidad" o su "anormalidad". En definitiva, para apreciar si el detrimento patrimonial alegado constituye una lesión antijurídica, ha de analizarse la índole de la actividad administrativa y si responde a los parámetros de racionalidad exigibles. Esto es, si, pese a su anulación, la decisión administrativa refleja una interpretación razonable de las normas que aplica, enderezada a satisfacer los fines para los que se le ha atribuido la potestad que ejercita.

Según la actora se trata de una lesión antijurídica que el particular no tiene el deber de soportar. Sostiene que se trata de unos perjuicios ocasionados a un particular como consecuencia de una actuación de la Administración que quiebra una confianza previa del administrado en la legalidad de su conducta, que, legítimamente formada, le había llevado a realizar una determinada actuación que acaba resultando en una pérdida o perjuicio económico.

Al respecto únicamente añadir a lo ya dicho acerca de la inexistencia de vulneración del principio de "protección de la confianza legítima" y de la contradicción observada en las diversas conductas procesales desplegadas por la recurrente con anterioridad a la reclamación de la indemnización que nos ocupa, que ciertamente el argumentario de la recurrente encierra una insalvable paradoja que también ha de impedir el éxito de su pretensión indemnizatoria. Y es que, cuanto más obvio fuera que la autorización que finalmente resultó anulada era antijurídica, más deber jurídico de soportar el daño tiene la recurrente, por ausencia precisamente de cualquier tipo de confianza legítima que aquella hubiera podido generar; y cuanto más dudosa, o incluso razonable como la propia autora sostuvo al impugnar la sentencia que la anuló; fuera la cuestión sometida a controversia en la impugnación de dicha autorización, más deber jurídico de soportar el daño, por haber decidido acometer cuantiosos gastos de una manera imprudente. Dicho de otro modo, si la solución adoptada por la Administración era tan manifiestamente antijurídica, el riesgo asumido por la actora nunca pudo basarse en la confianza legítima proporcionada por dicho acto administrativo, que además no era firme. Y si la cuestión ofrecía dudas razonables, y de hecho las dudas se terminaron por resolver en los Tribunales, resultaba imprudente incurrir en tan cuantiosos costes como se detallan en la demanda, más aún cuando casi todos los gastos, también a decir de la propia recurrente, eran irrecuperables en otro emplazamiento

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Disconforme la demandante en la instancia con la sentencia referenciada, interpone el recurso de casación que nos ocupa con apoyo en dos motivos, ambos formulados al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , y por los que se denuncia la infracción de los artículos 106.2 de la Constitución y 139 de la Ley 30/1992 , así como de la Jurisprudencia, en el primero para sostener la concurrencia del requisito del nexo causal y en el segundo para afirmar la también concurrencia de la antijuridicidad del daño.

En cuanto al requisito de la relación de causalidad, tal como resulta de la lectura de la transcripción que hacíamos del fundamento de derecho <<7>> de la sentencia recurrida, es oportuno significar que la conclusión alcanzada por la Sala respecto a su no concurrencia, se justifica, en primer lugar, en la caducidad del plazo concedido en la autorización para presentar el proyecto de ejecución de la central; en segundo lugar, en que la autorización ya había sido anulada por sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 17 de diciembre de 2009 , cuando se presenta el proyecto, y, en tercer lugar, en la obligación de la recurrente de presentar con su solicitud las alternativas del emplazamiento.

Es oportuno significarlo en cuanto el motivo se centra en la discrepancia que la recurrente invoca respecto a esas tres justificaciones de la Sala.

Respecto a la caducidad del plazo concedido en la autorización para la presentación del proyecto, lo que se argumenta en el motivo es que la caducidad no opera automáticamente en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sino que es exigible una resolución expresa, que al no haberse producido permite considerar que el trámite para presentar el proyecto de ejecución no llegó a caducar nunca.

El argumento expuesto debe aceptarse.

Previéndose en el artículo 128.4 del Real Decreto 1955/2000 , por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica, que «La autorización administrativa expresará el periodo de tiempo contado a partir de su otorgamiento en el cual deberá ser solicitada la aprobación del proyecto de ejecución, indicando que se producirá su caducidad si transcurrido dicho plazo aquélla no ha sido solicitada, pudiendo solicitar el peticionario, por razones justificadas, prórrogas del plazo establecido», se comprenderá, en una interpretación correcta del precepto, de carácter sectorial y por ello de aplicación preferente, la innecesariedad del trámite de advertencia previa que en el inciso primero del artículo 92.1 de la Ley 30/1992 se establece como obligatorio para la declaración de la caducidad en los siguientes términos: «En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su paralización por causa imputable al mismo, la Administración le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del mismo».

Ahora bien, el que en el procedimiento que nos ocupa no sea necesaria la advertencia previa que previene el citado artículo 92.1 en su inciso primero, precisamente porque con la autorización ya se realiza la advertencia con la indicación del plazo específico de caducidad, no significa que no sea exigible lo previsto en el inciso segundo del citado artículo 92.1 en el que se establece que «Consumido este plazo (se refiere al de tres meses contemplado en el inciso primero) sin que el particular requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación, la Administración acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado».

No conteniéndose en la normativa sectorial disposición alguna que excluya la necesidad de que la caducidad se declare mediante resolución expresa, como sí lo exige el inciso segundo del artículo 92.1, norma general reguladora del instituto de la caducidad, la conclusión no puede ser otra que la de afirmar que la primera razón expresada por la Sala de instancia para no apreciar el requisito del nexo causal, la relativa a la caducidad del expediente, no es ajustada a derecho.

Respecto al segundo argumento utilizado por la Sala de instancia para no apreciar el indicado requisito del nexo causal, el relativo a que la autorización fue anulada por sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 17 de noviembre de 2009 , antes de la presentación del proyecto, la discrepancia por la recurrente se apoya en que no habiendo ganado firmeza dicha sentencia hasta que se dicta por este Tribunal la de 19 de abril de 2012, desestimatoria del recurso de casación 2793/2010 deducido por la aquí recurrente contra la primera, la autorización no había perdido eficacia cuando en diciembre de 2010 presenta el proyecto.

Pues bien, aun compartiendo el argumentario del motivo en aquellos extremos en que se puntualiza que no se instó la ejecución provisional de la sentencia de instancia y que el acto administrativo no pierde eficacia por su anulación en la instancia, aun así no observamos razones para disentir de la fundamentación de la sentencia recurrida cuando no aprecia la vulneración del principio de confianza legítima invocado por la recurrente.

Es importante para la solución de la litis, y a ello se refiere la sentencia aquí recurrida, recogiendo lo que se expresa en la sentencia de 19 de abril de 2012, que esta Sala del Tribunal Supremo , en sentencia de 22 de marzo de 2010, dictada en el recurso contencioso administrativo número 513/2007 , nueve meses antes de la presentación del proyecto (diciembre de 2010), declara la nulidad del Acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de junio de 2007, por el que se declaró la utilidad pública de la central térmica, al considerar que la autorización administrativa adoptada por resolución de la Dirección General de Política Energética y Minas de 27 de marzo de 2006 carecía de justificación, sustentada en el interés público, respecto a la necesidad de la instalación, y que tampoco existía una ponderación de intereses en conflicto en el acuerdo gubernamental, lo que era especialmente relevante teniendo en cuanta la oposición a la construcción de la central por parte de los Ayuntamientos de Morata de Tajuña y Perales de Tajuña.

Aparte de que no deja de ser sorprendentemente significativo que en la argumentación del motivo no se profundice sobre la relevancia que para la decisión de la litis tiene la sentencia referenciada de 22 de marzo de 2010 , conocida por la recurrente como se dice en la sentencia aquí recurrida al expresar que «[...] era plenamente conocedora de todos los pronunciamientos judiciales sucesivos en contra, en definitiva, de la viabilidad de su proyecto», ciertamente nada permite contradecir lo en ella exteriorizado cuando, en oposición a la vulneración invocada del principio de confianza legítima, afirma, sin ambages, que «Resulta imposible encontrar en el expediente administrativo y demás actuaciones incorporadas a los autos, actos previos que habrían inducido a entender a la recurrente que la autorización llegaría a buen puerto», y que «[...] resulta imposible deducir que, partiendo de lo realmente acontecido y de su pleno conocimiento por la demandante, ésta pudiera creer que toda una larga serie de actuaciones administrativas invalidadas pudiesen generar confianza alguna en la viabilidad del proyecto».

Pero es que además, aun cuando la autorización no hubiera perdido eficacia hasta que por sentencia de este Tribunal de 19 de abril de 2012 es confirmada la del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 17 de diciembre de 2008, lo que no cabe sostener es que la anulación en la instancia no hizo desaparecer o no mermó en gran medida la confianza legítima, máxime si se tienen en cuenta las razones contundentes y bien fundamentadas exteriorizadas en la sentencia de instancia, más tarde refrendadas por la del Tribunal Supremo.

La fundamentación de la sentencia de instancia de 19 de diciembre de 2009 es expresiva de que la invocación, tras su dictado, del principio de confianza legítima, constituye una entelequia.

Dice así la sentencia de instancia para fundamentar la estimación del recurso y anular en consecuencia las resoluciones administrativas impugnadas:

Se opone a continuación la falta de distancia mínima reglamentaria de 2.000 metros desde la central al núcleo de población de Morata de Tajuña y se alega que la DIA recoge las consideraciones realizadas por la Dirección General de Urbanismo de la Comunidad de Madrid en su escrito de 19-2-2001, que señala que la distancia de la parcela al núcleo urbano de Morata de Tajuña es inferior a 1500 m., por lo que para la ejecución de la central térmica sería necesaria la aprobación de un Plan Especial en el que se analizaría la adecuación al planeamiento urbanístico municipal, concluyendo que, desde el punto de vista técnico urbanístico, dado el carácter industrial de la actividad, se considera inviable la ubicación de la central por no cumplir la distancia mínima de 2.000 metros al núcleo urbano de Morata de Tajuña, según el art. 3.2.15 de las NNSS. Se alega también infracción al art. 4 del Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre , y que la Administración debió requerir de oficio a la empresa promotora para que justificara otros posibles emplazamientos alternativos a efectos de que el propuesto fuera el más idóneo desde el punto de vista medioambiental, lo que no se ha efectuado en la tramitación de la DIA y exige el RDL 1302/1986, de 28 de junio.

Comenzando por esta última cuestión, la parte alega la infracción del artículo 4 del Decreto 2414/61, de 30 de noviembre EDL 1961/63 por el que se aprobó el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubre, Nocivas y Peligrosas, que resultaba plenamente aplicable cuando se inició el expediente administrativo en octubre del 2000. Se opone de contrario que la Ley 2/2000, de 19 de junio, de la CAM, en su D.A. cuarta , dispone que a la entrada en vigor de la ley (el 2-7-02 ) quedará sin aplicación directa en el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid el Decreto 2414/61, pero como decimos el presente expediente se inició en fecha anterior y además el art. 3.c) de la Ley 2/2002 , excepciona de la aplicación de la ley a los proyectos cuya autorización sustantiva competa a la AGE y cuya evaluación ambiental resulte obligada por aplicación de la legislación básica estatal, circunstancias ambas que concurren en el presente supuesto. Se ha de añadir que la STS de 1 de abril de 2004 contiene una doctrina que señala: "Pero es que, además, la norma de aquel artículo 4 referida a la distancia mínima exigible engarza directamente con los títulos competenciales relativos (1) a la protección del medio ambiente, en el que las Comunidades Autónomas tienen atribuida la facultad de establecer normas adicionales de protección ( artículo 149.1.23ª de la Constitución ), con la consecuencia, en lo que ahora importa, de que el apartamiento de aquella norma en el territorio de una Comunidad Autónoma exigirá que la normativa propia de ésta la haya sustituido, sin duda alguna, por otra cuya potencialidad protectora no sea menor, lo cual no se aprecia en aquella Ley autonómica 5/1993; y (2) a la sanidad, en el que la redacción entonces vigente del artículo 27.1.1ª (hoy artículo 34.1.1ª) de la Ley Orgánica 4/1983, de 25 de febrero, sobre el Estatuto de Autonomía de Castilla y León , disponía que en la materia de "Sanidad e higiene. Promoción, prevención y restauración de la salud", la competencia de la Comunidad de Castilla y León lo era para el desarrollo y ejecución de la legislación del Estado, lo cual excluye, también, el apartamiento en su territorio de aquella norma del artículo 4 por el solo hecho de que dicha Comunidad hubiera dictado su propia Ley sobre Actividades Molestas , Insalubres, Nocivas y Peligrosas". Pues bien, la Ley 2/2002 regula básicamente el régimen jurídico de los procedimientos ambientales, sin que se constate el establecimiento de una protección equivalente o mejorada en este punto, razones todas ellas por las que se ha de estimar aplicable al supuesto el RAMINP.

El Reglamento estatal 2414/61 considera en su epígrafe 511-13 a las centrales termoeléctricas a vapor como sujetas a su regulación por la producción de gases, disponiendo en su art. 4 que estas actividades deberán supeditarse en cuanto a su emplazamiento a lo dispuesto en las Ordenanzas municipales y en los planes de urbanización del Ayuntamiento respectivo y que en todo caso las industrias fabriles que deban ser consideradas como peligrosas, insalubres o nocivas, solo podrán emplazarse como regla general a una distancia superior a 2.000 m. a contar del núcleo más próximo de población agrupada. En el informe de la Dirección General de Urbanismo y Planificación Regional de la Comunidad de Madrid, de 19-2-2001, que consta en el expediente, se expresa que dado el carácter de producción industrial que posee la instalación propuesta, resulta importante destacar que la distancia de la parcela al núcleo urbano de Morata de Tajuña es inferior a 1500 m., según medición en plano.

Se alega de contrario que la citada distancia no es taxativa y admite excepciones en los Art. 15 y 20, pero tal excepción debe fundarse en razones justificadas y concretas bastantes para hacer asumible el sacrificio del interés público que comporta. Se opone por la codemandada al respecto que el condicionado de la DIA especifica medidas correctoras para paliar o eliminar la emisión de gases a la atmósfera para minimizar la emisión de agentes contaminantes, por lo que se ha de llegar a la conclusión que el grado de seguridad para la población de Morata de Tajuña sería aceptable y cabría excepcionar la distancia de los 2.000 m.

Entiende la Sala que el citado argumento, además de que no se acompaña de prueba pericial acreditativa, por sí solo no constituye razón justificada para ese sacrificio, pues la distancia que impone el Reglamento es una garantía adicional y externa a las propias e internas de las centrales térmicas, ya que, de otro modo, se podría llegar a eliminar totalmente el requisito de la distancia a núcleos urbanos en función a eventuales medidas de protección intrínsecas, lo que en definitiva conllevaría un efecto derogatorio de aquella distancia mínima que constituye una garantía específica (junto a las de protección establecida por la normativa que toda instalación fabril ha de incorporar) que obviamente no se soporta en el hecho de que la instalación carezca de toda medida de protección propia. La cuestión por tanto para establecer una excepción habría de considerarse no tanto a través del sacrificio de unas medidas de seguridad por otras sino en función del requerimiento del interés público que la actividad en cuestión comporte en una determinada localización y en la apreciación de que ello no pudiera lograrse en cualquier ubicación diferente, y a tales efectos no se ha acreditado en el proceso que los requerimientos energéticos de la población no pudieran atenderse a través de cualquier otra ubicación en la zona o en el propio suelo industrial del municipio, que respetara la citada distancia mínima respecto del núcleo urbano, lo que a su vez guarda relación con otro de los motivos alegados, cual es la carencia en la DIA de un estudio de alternativas al emplazamiento propuesto, previsto en el art. 2.1.b) del RDL 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de impacto ambiental, que exige aportar "una exposición de las principales alternativas estudiadas y una justificación de las principales razones de la solución adoptada, teniendo en cuenta los efectos ambientales". Entiende la Abogacía del Estado que los preceptos que menciona de la citada norma no exigen la presentación de alternativas de localización, sino la presentación de un proyecto en el que se contemplen alternativas conducentes a que se logre alcanzar una solución ambiental viable, que pueden ir referidas a un mismo lugar, pero el estudio de alternativas no queda limitado por la norma en cuestión en forma alguna, teniendo como única finalidad la evaluación de los efectos ambientales y no cabe dudar que la localización de una instalación resulta un factor ambiental determinante en relación a las consecuencias para los núcleos de población.

La STS de 27 de junio de 2007 , que si bien está referida a un Proyecto Sectorial de Incidencia Supramunicipal para la Gestión de Residuos Urbanos, puede ser traída a colación a los presentes efectos, argumentó: "Es propio de la naturaleza de Estudios de Impacto Ambiental que especifiquen las distintas alternativas de la solución adoptada. Así lo exige el artículo 5.1 y epígrafe 2 del Anexo III de la Directiva 19857337, el artículo 2-1-b) del R.D.L. 1302/86 EDL 1986/10996 y los artículos 7 , 8 , 9 y 10 de su Reglamento aprobado por R.D. 1131/88, de 30 de septiembre EDL 1988/12983 . Entre las distintas alternativas se encuentran también las referentes al emplazamiento, siendo muy revelador a este respecto el artículo 5.2 de la Directiva 1985/337 , que incluye entre las informaciones que el maestro de obras debe proporcionar la "descripción del proyecto que incluya informaciones relativas a su emplazamiento".

En el presente caso, en el informe del Ministerio del Medio Ambiente, de 4-7-06, que aporta la codemandada como doc. 2 de su contestación, se afirma que en el caso de centrales térmicas promovidas por empresas privadas resulta en la práctica complicado presentar alternativas de ubicación y que generalmente se contempla la alternativa presentada o la alternativa cero, no construcción de la central, lo que confirma que no se plantearon alternativas de ubicación y además de desconocerse cual es en este caso la dificultad específica para su planteamiento, es decir, si se trata de razones económicas o técnicas, lo cierto es que no es lo mismo el supuesto de que la ubicación propuesta no contravenga norma alguna, que el que aquí concurre en que no se guarda la distancia mínima de seguridad exigida, pues en este supuesto resulta evidente que se han de contemplar alternativas o, en su caso, acreditar fehacientemente que no es posible otra ubicación territorial respetuosa con la legalidad y que satisfaga igualmente el interés público, prueba específica de la que se carece en el procedimiento, razón por la cual la DIA no se pude reputar conforme a Derecho.

Alega la Abogacía del Estado que se está ante un acto provisional, incluido lo relativo al emplazamiento de la central cuya aprobación definitiva queda diferida a trámites posteriores. La resolución impugnada autoriza la instalación de la central térmica de ciclo combinado de Morata de Tajuña (Madrid). Es cierto que la aprobación del Proyecto de Ejecución de la Instalación es trámite posterior. Ahora bien, en el Anexo II de la resolución de la Secretaría General para la Prevención de la Contaminación y el Cambio Climático, de 7 de febrero de 2005, por la que se formula declaración de impacto ambiental se expresa: "La parcela donde se construirá la nueva planta posee una superficie de 10,9 Ha localizada cerca del paraje conocido como la Zarza Verde, aproximadamente a 1,5 Km al NE del núcleo urbano de Morata de Tajuña, aproximadamente a 38 Km al sur de Madrid" y no se ha acreditado que la situación de la central y sus instalaciones en una u otra parte de la citada parcela pudiera hacer que la distancia mínima se respetara, por lo que en definitiva la situación en cuanto a la ubicación queda ya determinada en esta fase y como señala la STS de 27-6-07 , respecto al proyecto allí estudiado:

"Esta es la razón por la que no es acertado el argumento de la Sala de instancia de deferir a un momento posterior la realización del EIA: que la concreción del Plan Gestor es tal respecto a la localización de la futura planta de tratamiento (y también respecto de otros extremos, como la naturaleza del tratamiento, el volumen del mismo, etc.) que define o condiciona de modo necesario la realización de la planta, por lo cual el propio Plan Gestor tiene a estos efectos la naturaleza de un proyecto, sometido al EIA. La localización, en concreto, viene determinada en el Plan, y el futuro proyecto no podría variarla en absoluto".

[...] Junto al expuesto en el fundamento anterior se alega también no cumplir la central la distancia mínima de 2.000 metros al núcleo urbano de Morata de Tajuña según el art. 3.2.15.3 de las NNSS, que establece que las actividades molestas, insalubres, etc., no estarán a menos de 2.000 metros de cualquier núcleo habitado. La alegación en su aspecto sustantivo reitera el incumplimiento de distancias ya analizado si bien esta vez por exigencias del planeamiento municipal. La alegación plantea en definitiva un supuesto de concurrencias competenciales, que como ha señalado el Tribunal Constitucional en la STC 56/1986 , en relación con el ejercicio por el Estado de las facultades que podía asumir conforme al art. 180.2 TRLS de 1976 (luego sustituido por el 244 del RDL 1/1992 ), el planeamiento territorial y urbanístico forma parte del ordenamiento jurídico al que están sujetos todos los poderes públicos ( art. 9.1 CE ), de modo que el Estado tendrá que conformar en principio los actos que pretenda realizar al planeamiento existente. Sólo cuando no resulte posible esa adecuación y el excepcional interés público exija no sólo proceder por vía de urgencia, sino no respetar el planeamiento establecido, cabrá apartarse de éste, si bien, la concurrencia de tales requisitos no puede ser apreciada discrecionalmente por la Administración del Estado y los acuerdos que al respecto adopte serán recurribles ante la jurisdicción competente, correspondiendo a los Tribunales decidir si se han dado determinados presupuestos de urgencia o excepcional interés público y si era necesario, en su caso, apartarse del planeamiento establecido (fundamento jurídico 4.1).

Pues bien en base a todo lo argumentado ut supra es evidente que no se ha acreditado en el proceso que, en relación a las resoluciones que se recurren, la vulneración de distancias mínimas que exige también el planeamiento municipal esté justificado por presupuestos de urgencia o excepcional interés público y que tales intereses no pudieran ser satisfechos en con otra ubicación que respete la distancia de seguridad para la población, ni la fórmula "sin perjuicio de las concesiones y autorizaciones que sean necesarias" resuelve la contradicción con la norma urbanística, pues el derecho ha de ofrecer una solución integrada a los mismos hechos sin que esté justificado que un mismo hecho resulte aceptable para una normativa y prohibido por otra, debiendo recordarse que el art. 4.b) de la LRJAPPAC establece entre los principios aplicables a las relaciones entre Administraciones Públicas el de "ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses público implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones", resultando obvio que la alegación de que las licencias posteriores municipales resolverán en relación al planeamiento y la actividad afectada no resuelve en absoluto la cuestión, antes al contrario, colocaría al proyecto en una situación de contradicción habilitadora ya que la licencia municipal habría de ajustarse a las limitaciones del planeamiento, debiéndose añadir que la también mencionada norma 3.2.13, referente a las condiciones de la edificación vinculada a actividades declaradas de utilidad pública, en su punto 6 establece que "se cumplirán las condiciones generales que para el desarrollo de la actividad prevista se establezcan en estas Normas y cuantas otras de rango municipal o supramunicipal les fuese de aplicación", por lo que no cabe deducir de ello la no aplicación del régimen aludido de distancias en caso de actividades nocivas o insalubres

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Sostener después de esa sentencia que se ha vulnerado el principio de confianza legítima ciertamente supone incurrir en una invención o irrealidad. La endeblez de los motivos de oposición que al recurso contencioso administrativo deducido por la Asociación Ecologistas en Acción-Coda esgrimieron la aquí recurrente y la Abogacía del Estado son reveladores de la vulneración del indicado principio, con independencia de la eficacia de los actos administrativos impugnados hasta que por la sentencia del Tribunal Supremo se confirmó la de instancia. No hay un actuar razonablemente confiado por parte de la recurrente, y en eso consiste el principio de confianza legítima, en que la autorización previa a la presentación llegaría a buen fin, una vez anulada en la instancia.

Ya en respuesta a la alegación de la recurrente relativa a que de no presentar el proyecto se arriesgaba a que la Administración declarara la caducidad del procedimiento, es de advertir que además de que nada le impedía instar una tercera prórroga, es más, dictada la sentencia del Tribunal Superior y a la vista de su fundamentación, el mínimo sentido de prudencia aconsejaba instarla, incluso solicitar prórrogas sucesivas, el argumento cae por su base si consideramos, como es obligado, el fallo de la sentencia de este Tribunal de 22 de marzo de 2 010 ya referenciada

Lo hasta aquí expuesto conduce inexorablemente a la desestimación del motivo y también del recurso, sin que por ello sea necesario examinar el tercer argumento del motivo primero, el relativo al deber de la Administración de ajustar su actuación al ordenamiento jurídico y a la imposibilidad, por ello, de que traslade al interesado su responsabilidad por la emisión de actos administrativos ilegales, ni el motivo segundo, en el que se cuestiona la no apreciación por la Sala de instancia del requisito de la antijuridicidad.

La ausencia de relación de causalidad, como con absoluto acierto concluye la sentencia recurrida, es evidente con relación a la reclamación indemnizatoria por daños anteriores al otorgamiento de la autorización, en cuanto desvinculados de la conducta antijurídica imputada a la Administración demandada, y no otra es la solución que se alcanza respecto a los demás en cuanto fueron asumidos bajo su exclusiva responsabilidad y con conocimiento de numerosas circunstancias que le permitían considerar razonablemente que la autorización inicial no llegaría a buen fin.

La desestimación del recurso conlleva la imposición de las costas a la parte recurrente ( artículo 139.2 LRJCA ), si bien, en atención a la complejidad del tema de debate, y haciendo uso de la facultad que al Tribunal confiere el apartado 3 del indicado artículo, se fija como cuantía máxima a reclamar por la parte recurrida, por todos los conceptos, la cantidad de 4.000 euros más IVA.