STS 2234/2016, 17 de Octubre de 2016
| Jurisdicción | España |
| Número de resolución | 2234/2016 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 17 Octubre 2016 |
SENTENCIA
En Madrid, a 17 de octubre de 2016
Esta Sala ha visto el recurso de casación nº 166/2015, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dña. Mercedes Rodríguez Puyol, en nombre y representación de D. Desiderio y D. Herminio , contra la Sentencia de 10 de noviembre de 2014, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Málaga, en el recurso contencioso administrativo nº 646/2007 , sobre impugnación de una disposición general. Se ha personado como parte recurrida el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta.
Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Maria del Pilar Teso Gamella
La parte ahora recurrente interpuso ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Málaga, recurso contencioso administrativo contra el Reglamento Regulador de la Planificación Farmacéutica y de los procedimientos de autorización relativos a oficinas de farmacia de la Ciudad Autónoma de Melilla, aprobado por Decreto de la Presidencia de la Ciudad Autónoma de Melilla, de 15 de marzo de 2007.
El expresado recurso contencioso administrativo termina por Sentencia de 10 de noviembre de 2014 , cuyo fallo es el siguiente:
Que desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto contra el Reglamento Regulador de Planificación Farmacéutica de la Ciudad Autónoma de Melilla de 8/03/07. Todo ello sin hacer especial pronunciamiento en cuanto al pago de las costas procesales
.
Contra la indicada sentencia se prepara primero ante la Sala de instancia y se interpone después ante esta Sala, el correspondiente recurso de casación, en el que solicita que se declare haber lugar a la casación, que se case la sentencia impugnada y se estime el recurso contencioso administrativo, declarando nulo el Reglamento impugnado.
Por su parte, la Administración General del Estado recurrida se opone al recurso y solicita que se dicte sentencia declarando no haber lugar al mismo. Con imposición de costas procesales a la parte recurrente.
En virtud de providencia de esta Sala se señaló para deliberación y fallo el día 4 de octubre de 2016, fecha en que ha tenido lugar. Entregada la sentencia por la magistrada ponente el día 5 de octubre.
Mediante el presente recurso de casación se impugna la sentencia, dictada por la Sala de nuestro orden jurisdiccional en Málaga, que desestimó el recurso contencioso administrativo, deducido por la parte ahora recurrente, contra el Reglamento Regulador de la Planificación Farmacéutica y de los procedimientos de autorización de apertura relativos a oficinas de farmacia de la Ciudad Autónoma de Melilla , aprobado en fecha 21 de noviembre de 2006 por la Asamblea de la Ciudad de Melilla, y publicado en fecha 20 de marzo de 2007 por Decreto nº 1023, de 15 de marzo de 2007, del Presidente de la citada ciudad.
La sentencia que se recurre desestima el recurso contencioso-administrativo porque considera que no concurren las razones que, sobre la ilegalidad del reglamento citado, se formularon en el escrito de demanda. En concreto, respecto de la invalidez del reglamento impugnado por carecer la Ciudad Autónoma de Melilla de competencia para aprobar dicha norma reglamentaria, la sentencia se remite a lo declarado en otra sentencia anterior, de 4 de abril de 2010, que resolvió la cuestión de ilegalidad formulada por el juez de nuestro orden jurisdiccional nº 2 de Melilla, y se señala que «hay que estar a lo dispuesto en el art. 21.1.19 de la L.O. 2/95 que aprobó el Estatuto de la Ciudad Autónoma pues es de dicha norma de donde derivan la competencias en las materia como así estableció el Tribunal Constitucional en la sentencia 240/06 al afirmar que "La Constitución y los Estatutos son, por lo general, las únicas fuentes del orden constitucional de competencia y atribución que el párrafo 2º del citado precepto del Estatuto distingue entre lo que es la Administración Inspección y sanción por un lado y la potestad normativa por otro lado, dictándose el 16 de diciembre de 2005 el R.D. 1515/05 con la finalidad de hacer efectiva la asunción a algunas de las competencia relativas a la inspección administración y sanción, en definitiva la Ciudad Autónoma de Melilla no puede configurarse con una simple entidad municipal sino que su estatus jurídico es un intermedio entre lo que es una entidad local y una Comunidad Autónoma, pues como se estableció por el Tribunal Constitucional en la sentencia 240/06 -referida a Ceuta pero obviamente aplicable a Melilla- éstas disponen de un régimen competencial singular que lo diferencia de otros entes locales y que se rige en primer lugar por su Estatuto de Autonomía. (...) En segundo lugar porque el que el citado art. 21.2 del Estatuto establezca que en orden al ejercicio de la potestad normativa reglamentaria con respecto a la materia de Sanidad e Higiene se llevará a cabo en los términos que determine a la legislación del Estatuto, no conlleva la necesidad de que se dicte una ley expresa que otorgue dicha atribución a la ciudad de Melilla pues una vez que tiene atribuida la competencia en la materia por el Estatuto, el ejercicio normativo del mismo tiene su apoyo legal en la legislación estatal, concretamente en lo dispuesto en el Real Decreto 11/96 y en la ley 16/97 que al efecto faculta a las CCAA para regular la ordenación territorial de los servicios de oficinas de farmacia» (fundamento de derecho segundo). También se desestimaron los demás motivos de impugnación, relativos a vicios de procedimiento y a diversas infracciones normativas, en los fundamentos de derecho tercero a sexto de la sentencia que se recurre.
El recurso de casación se cimienta sobre los seis motivos siguientes, todos invocados por el cauce procesal del artículo 88.1.d) de la LJCA, salvo el primero que encuentra acomodo por el previsto en el artículo 88.1.c) de la misma Ley .
El primer motivo denuncia la lesión de los artículos 24.1 , 24.2 y 120.3 de la CE , en relación con los artículos 248 de la LOPJ , 33.1 y 67.1 de la LJCA , por falta de motivación de la sentencia.
El segundo motivo reprocha a la sentencia la vulneración del artículo 21.1, en relación con el artículo 21.1.19 del Estatuto de Autonomía de Melilla, y de la jurisprudencia que los interpreta. También se alega la infracción de la Ley 16/1997, de 15 de abril , por aplicación indebida.
El tercer motivo, aduce la contravención de la disposición adicional primera del Estatuto de Autonomía de Melilla, en relación con el artículo 24.1, letras a ) y b) de la Ley 50/1997, de 27 de diciembre y el artículo 22.3 de la Ley del Consejo de Estado .
El cuarto motivo imputa a la sentencia la infracción de los artículos 53.1 y 36 de la CE , y 3 de la Ley 16/1997, de 25 de abril .
El quinto motivo aduce la lesión de los artículos 5.1 del Decreto de 7 de julio de 1944 , 149.1.30 de la CE , y 3 de la Ley 16/1997, de 25 de abril .
Y, en fin, el sexto motivo denuncia la vulneración de los artículos 9.3 de la CE y 2.3 del Código Civil .
Por su parte, el Abogado del Estado alega que el recurso de casación debe ser desestimado porque no concurren las infracciones denunciadas. En concreto, la sentencia se encuentra motivada y no incurre en las infracciones de normas del ordenamiento jurídico que se aducen, porque, se señala, la Ciudad autónoma de Melilla tiene atribuida competencia para establecer la regulación farmacéutica reglamentaria impugnada.
El primer motivo de impugnación que se invoca no puede prosperar porque la sentencia está suficientemente motivada, de modo que no podemos entender que concurra la infracción de los artículos 24, apartados 1 y 2, de la CE , 248.2 de la LOPJ , 33.1 y 67.1 de la LJCA .
Es cierto que en el recurso contencioso-administrativo en el que se dicta la sentencia ahora recurrida se dictó, por la Sala de instancia, una sentencia anterior, de fecha 14 de mayo de 2012, que fue casada por esta Sala Tercera, en Sentencia de 11 de octubre de 2013 (recurso de casación nº 3477/2012 ).
Ahora bien, la causa por la que hubo lugar a dicha casación, se encontraba en una infracción procesal, del artículo 197 de la LOPJ , que determinó que, además de casarse la sentencia, también se ordenara la reposición de lo actuado en el recurso contencioso administrativo al momento inmediatamente anterior a la deliberación, votación y fallo, para que de conformidad con la providencia del Presidente de la Sala de lo Contencioso-administrativo, de 17 de abril de 2012, se fije día para votación y fallo por el Pleno de la Sala.
Lo que significa que la cuestión sustantiva suscitada en el proceso no fuera abordada en casación, y por tanto, la conformidad o no a Derecho de la misma resultaba ajena a nuestro anterior enjuiciamiento en casación. Quiere esto decir que nada impide que la Sala de instancia se inspire, transcriba, reitere o altere, lo entonces razonado y resuelto, siempre que lo ahora decidido y plasmado en la sentencia exprese, como es natural, dicha voluntad colectiva formada en la deliberación, votación y fallo de la sentencia que ahora se impugna.
Por lo demás, la remisión a un precedente anterior, sobre cuyo contenido sustantivo no se ha pronunciado esta Sala Tercera, no comporta un defecto de falta de motivación. Así es, el contenido de la sentencia pone de manifiesto que hay una motivación suficiente, toda vez que exponen las razones por las que alcanza la conclusión que expresa en el fallo, y que se concretan en la aplicación al caso de otra sentencia anterior. Ello permite a la recurrente conocer y, en su caso, impugnar por vía de recurso ante este Tribunal de Casación, que debe cumplir con la función de depuración de las infracciones en que pudiera haber incurrido la Sala de instancia al aplicar o interpretar el ordenamiento jurídico.
Téngase en cuenta que la doctrina del Tribunal Constitucional y la jurisprudencia de este Tribunal Supremo viene admitiendo este tipo de motivación, por remisión al precedente. Es el caso de la STC 171/2002, de 30 de septiembre , y de la STS de 18 de mayo de 2012 (recurso de casación nº 61/2009 ).
En definitiva, no concurre el quebrantamiento de forma invocado, por falta de motivación de la sentencia, y, por tanto, no se ha vulnerado dicha exigencia constitucional expresamente recogida en el artículo 120.3 de la CE , cuando se pone de manifiesto por qué se ha realizado una determinada interpretación y aplicación de la ley, de suerte que se permite a los destinatarios conocer y comprender su contenido, al tiempo que se hace posible demostrar que el razonamiento --o la decisión sin más-- no es arbitraria, caprichosa o irrazonable, sino que es fruto de una interpretación racional del ordenamiento jurídico, y que puede ser revisada en vía de recurso.
Tampoco el segundo motivo , que aduce la lesión de los artículos 21.1.19 y 21.2 del Estatuto de Autonomía de Melilla, y de la Ley 16/1997, de 15 de abril , puede prosperar por las razones que seguidamente expresamos.
Es cierto que Melilla es una Ciudad Autónoma y no una Comunidad Autónoma, como señala la recurrente. Ahora bien, debemos añadir que esto no basta para la resolución del recurso. Así es, la naturaleza de esta Ciudad Autónoma no es la que corresponde de un mero ente local, aunque tampoco, insistimos, se trata de una Comunidad Autónoma. Nos encontramos ante un ente territorial de carácter peculiar, un hibrido. De un lado, tiene su correspondiente Estatuto de Autonomía, lo que no es propio de un ente local. Y, de otro, carece de función legislativa para dictar normas con rango de ley, lo que es propio de las Comunidades Autónomas.
En este sentido, ya el Tribunal Constitucional no reconoció a estas ciudades legitimación para interponer recursos de inconstitucionalidad en los AATC 201/2000 y 202/2000, de 25 de julio . Y necesario es reconocer que aunque los Estatutos de Autonomía son la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma ( artículo 147.1 CE ), " ningún impedimento constitucional existe para que excepcionalmente puedan cumplir otras funciones específicas, supuesto en el que precisamente cabe encuadrar a los Estatutos de Autonomía de Ceuta y Melilla, configurados como la expresión jurídica de una y otra ciudad, tal como se desprende de la iniciativa legislativa gubernamental que inició los procedimientos de los que surgieron las Leyes Orgánicas 1/1995 y 2/1995, de 13 de marzo, y de su tramitación parlamentaria, que pone claramente de manifiesto que la voluntad de las Cortes Generales no fue la de autorizar la constitución de Ceuta y Melilla como comunidades autónomas " ( STC 240/2006, de 20 de julio ).
En definitiva, la Ciudad Autónoma de Melilla es un ente municipal dotado de un régimen de autonomía local singular, reforzado respecto del régimen general de los demás municipios, que viene regulado por las previsiones específicas contempladas para ambas ciudades en sus respectivos Estatutos de Autonomía en cuanto a su estructura organizativa, sistema de competencias, régimen jurídico, mecanismos de cooperación con la Administración del Estado y régimen económico y financiero, especialmente, según declara la STC 240/2006, de 20 de julio .
Estamos, en consecuencia, ante un ente territorial de naturaleza jurídica peculiar que en determinados aspectos, como antes aludimos, se asemeja a las Comunidades Autónomas (con Estatuto de Autonomía, potestad de autoorganización, además de la atribución de un nada desdeñable grupo de competencias semejantes a las autonómicas). Y se diferencia en otros (ausencia de función legislativa pues la Asamblea dispone de potestad normativa reglamentaria y de legitimación ante el Tribunal Constitucional). Recordemos a estos efectos que el Preámbulo del Estatuto señala que Melilla, con la aprobación el Estatuto, " integra y completa el sistema autonómico que se ha desarrollado a partir de la Constitución ".
Pues bien, de conformidad con la disposición transitoria 5ª y el artículo 144.b) de la CE , se aprueba la Ley Orgánica 2/1995, de 13 de marzo, de Estatuto de Autonomía de Melilla, que relaciona en el artículo 21.1 las competencias de dicha Ciudad con Estatuto de Autonomía, en cuyo apartado 19 figura la competencia en materia de sanidad e higiene. Este título material competencial comprende, a tenor del artículo 21.2 de dicho Estatuto, las facultades de administración, inspección y sanción, y la potestad normativa reglamentaria "en los términos que establezca la legislación general del Estado ".
La interpretación del citado inciso no puede ser tal que aboque al Estado a dictar una ley de habilitación, para que la Ciudad Autónoma pueda elaborar, en cada materia, una norma reglamentaria dentro del listado que establece el artículo 21 del Estatuto de Autonomía, que declara que la ciudad de Melilla " ejercerá competencias sobre las materias que a continuación se relacionan ". La referencia a la "legislación general del Estado" hace alusión al marco del Estado que sobre una determinada materia, en este caso sanidad y dentro del mismo las farmacias, ha fijado al respecto. En concreto, es la Ley 16/1997, de 25 de abril, de Regulación de Servicios de las Oficinas de Farmacia, la legislación general del Estado aludida, pues en la misma, recordemos, además del marco general establecido, también se contienen normas de carácter básico ( artículos 2.1 , 2.2 , 2.5, 4 , 5 y 6 dictadas al amparo del artículo 149.1.16.a de la Constitución ) ex disposición final primera de la citada Ley . Teniendo en cuenta, además, el Real Decreto 1515/2005, de 16 de diciembre, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Ciudad Autónoma en materia de sanidad.
La tesis contraria, que sostiene el recurrente, reduciría a la Ciudad Autónoma de Melilla a la naturaleza de un mero ente local como los demás, agravado por su no pertenencia a ninguna Comunidad Autónoma, donde todas la competencias se deben ejercer por el Estado que mediante Ley, y sólo puede ser objeto de desarrollo reglamentario, reglamentos ejecutivos, por la Ciudad Autónoma cuando expresamente es llamada al efecto. Tesis que, como antes señalamos, se opone a la propia naturaleza peculiar de estos entes territoriales, a tenor de lo antes señalado.
La potestad reglamentaria, que directamente emana del propio Estatuto de Autonomía, no debe ser entendida como expresión de una mera función de ejecución de leyes sobre un determinado ámbito competencial, y necesitada de esa previa y puntual habilitación legal del Estado.
Por lo demás, acorde con lo expuesto sobre la naturaleza de la potestad reglamentaria, la conclusión ha de ser, igualmente, desestimatoria del motivo tercero , pues lo que hace es poner de manifiesto defectos en el procedimiento seguido para los reglamentos ejecutivos y este no lo es, en los términos señalados.
El motivo cuarto tampoco puede ser acogido porque los artículos 22.1, 23, 24, 15.1.b), 25.2, 26, 27, 28 29, 30 del Reglamento impugnado en la instancia, que se invocan, no contienen una regulación de una profesión titulada, ni vulneran lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 16/1997 , pues esa referencia en bloque a las infracciones normativas en que incurre dicho Reglamento, no se corresponde con la técnica propia del recurso de casación ni evidencia la contravención que se alude. Además, no se justifica ni razona en qué medida las normas reglamentarias que cita trasgreden la trasparencia y la publicidad que debe regir el procedimiento para la autorización de nuevas oficinas de farmacia.
En relación con el motivo quinto debemos remitirnos, al referirse a la naturaleza de la potestad reglamentaria de la Ciudad Autónoma de Melilla, a lo que hemos declarado al dar respuesta al motivo segundo.
Y, en fin, respecto del motivo sexto , la denuncia de vulneración de aplicación retroactiva del reglamento no puede ser compartida, porque, además de constituir un alegato ayuno de justificación suficiente, la disposición transitoria tercera se refiere al paso de un sistema normativo a otro, que es lo propio de la norma transitoria, respecto de las solicitudes anteriores al nuevo sistema que alumbra el Reglamento impugnado en la instancia, y que no hubieran sido objeto de anuncio de inicio del procedimiento, permitiendo su incorporación a las nuevas convocatorias.
Procede, en consecuencia, declarar que no ha lugar al recurso de casación.
Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales ( artículo 139.2 de la LRJCA ).
Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley , se determina que el importe de las costas procesales, por todos los conceptos, no podrá superar la cantidad de 4.000 euros.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido Que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D. Desiderio y D. Herminio , contra la Sentencia de 10 de noviembre de 2014, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Málaga, en el recurso contencioso administrativo nº 646/2007 . Con imposición de las costas procesales, en los términos previstos en el último fundamento.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.
Así se acuerda y firma.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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