STSJ Navarra 275/2016, 13 de Junio de 2016
| Jurisdicción | España |
| Número de resolución | 275/2016 |
| Emisor | Tribunal Superior de Justicia de Navarra, sala Contencioso Administrativo |
| Fecha | 13 Junio 2016 |
S E N T E N C I A Nº 000275/2016
ILTMOS. SRES.:
PRESIDENTE,
D. ANTONIO RUBIO PEREZ
MAGISTRADOS,
Dª. MARIA JESUS AZCONA LABIANO
Dª. RAQUEL HERMELA REYES MARTÍNEZ
En Pamplona, a trece de junio de dos mil dieciséis.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, constituida por los Ilustrísimos Señores Magistrados expresados, ha visto los autos del recurso contenciosoadministrativo nº 234/2014 interpuesto contra el Acuerdo del Gobierno de Navarra, de 14 de mayo de 2014, desestimatorio del recurso de alzada formulado contra la Resolución 85/2014, de 3 de febrero, del Director General de Obras Públicas, que desestima la reclamación de restablecimiento del equilibrio económico del "Contrato de concesión de obras públicas para la construcción y explotación de la Autovía del Pirineo A- 21". Siendo partes como demandante la mercantil AUTOVÍA DEL PIRINEO S.A., representada por el Procurador de los Tribunales D. Joaquín Taberna Carvajal y defendida por el Letrado D. Nicolás González Deleito, y como demandado EL GOBIERNO DE NAVARRA, representado y defendido por el Asesor Jurídico-Letrado de la Comunidad Foral de Navarra.
Interpuesto el recurso contencioso-administrativo y seguidos los oportunos trámites prevenidos por la Ley de la Jurisdicción, se emplazó a la parte demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimaba de aplicación, terminaba suplicando que se dictase sentencia por la que se estime la demanda, declarando la nulidad de las resoluciones recurridas y dicte otra por la que se declare que la demandante ha sufrido un perjuicio evaluable en 300.605.808 € como consecuencia de la no conclusión de la autovía A-21 y ejecución del resto del corredor pirenaico entre el Cantábrico y el Mediterráneo por Pamplona, Jaca, Huesca y Lérida y adopte las medidas compensatorias correspondientes.
El Abogado de la parte demandada contestó a la demanda mediante escrito en el que suplicaba se dictase sentencia desestimatoria por la que se confirmase el acto recurrido.
Por auto que consta en el procedimiento se acordó el recibimiento a prueba del recurso, con el resultado obrante en autos.
Habiendo quedado el recurso pendiente de señalamiento para votación y fallo cuando por turno le correspondiera así se verificó, como obra en autos, teniendo lugar el día 18-5-2016.
Es ponente la Ilma. Sra. Magistrada Dª. RAQUEL HERMELA REYES MARTÍNEZ, quien expresa el parecer de la Sala.
Resolución recurrida, alegaciones y pretensiones de las partes.
A través de este recurso contencioso-administrativo se impugna el Acuerdo del Gobierno de Navarra, de 14 de mayo de 2014, desestimatorio del recurso de alzada interpuesto contra la Resolución 85/2014, de 3 de febrero, del Director General de Obras Públicas, que desestima la reclamación de restablecimiento del equilibrio económico del "Contrato de concesión de obras públicas para la construcción y explotación de la Autovía del Pirineo A-21".
La parte actora alega, en síntesis, los siguientes motivos de impugnación:
-
- La obligación de restablecer el equilibrio económico del contrato de concesión se justifica en atención a que la no ejecución del corredor pirenaico era imprevisible para las partes en el momento de celebrar el contrato y ha provocado una alteración sustancial de la base del negocio.
La Concesión fue licitada como un tramo integrante del nuevo Corredor del Pirineo y en el momento de la licitación del tramo navarro de la A-21, la práctica totalidad de los restantes tramos del Corredor del Pirineo estaban programados por el Ministerio de Fomento y sus inversiones habían sido incluidas en los Presupuestos Generales del Estado (teniendo en la mayoría de los casos, como fecha de finalización prevista, el año 2012).
No obstante, el desarrollo de las obras del nuevo corredor en la parte que es de responsabilidad del Estado se ha visto alterada de forma sobrevenida e imprevisible con posterioridad a la adjudicación de la Concesión de la A-21, principalmente, por las medidas extraordinarias incluidas en el Plan de Estabilidad y Crecimiento para el periodo 2010-2013, "Plan de Acción Inmediata 2010", "Plan de Austeridad de la Administración General del Estado 2011-2013", y Real Decreto-Ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptaron medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, que han dado lugar incluso a la suspensión de obras ya adjudicadas.
Actualmente, no exista fecha definida para la ejecución de los tramos que dan continuidad al tramo navarro de la A-21 dentro del Corredor del Pirineo y el escenario es radicalmente distinto al previsto en la fecha de licitación de la Concesión: mientras la totalidad del tramo navarro (45 km) está terminado y en servicio, de los tramos que discurren entre el límite de la Comunidad de Navarra y Lérida, de 249 km de longitud, solo 131 Km (52%) están terminados y 118 Km (48%) están en obras, paralizados, con contratos resueltos o pendientes de licitación no programada.
Por tanto, la A-21 funciona en la actualidad como un fragmento aislado del Corredor del Pirineo, que no cumple la funcionalidad de servir a la comunicación del País Vasco y Navarra con Cataluña, función y finalidad para la que había sido concebida por el Gobierno de Navarra en colaboración con el Ministerio de Fomento. En lugar de un tramo integrado en el nuevo corredor pirenaico Pamplona-Lleida, no deja ser en la actualidad una "autovía a ninguna parte".
La Sociedad Concesionaria se ha encontrado con una extraordinaria e imprevisible reprogramación de la ejecución de los restantes tramos de la infraestructura que le ha dejado simplemente explotando una carretera de 45 km aislada entre núcleos menores de población. Como consecuencia de la falta de ejecución del resto del Corredor del Pirineo, no se ha producido la captación de tráfico del Corredor del Ebro, que era esencial para la explotación de la A-21. pues ello exige que el Corredor del Pirineo pueda competir con el del Ebro en la captación del tráfico de largo recorrido entre el Cantábrico y el Mediterráneo, lo que exige un grado de desenvolvimiento que no se ha alcanzado en la actualidad. Así, el tráfico que actualmente circula por la concesión es significativamente inferior al previsto en los estudios de tráfico que sirvieron de base para la presentación de la oferta.
La componente de tráfico "captado" es tan importante que sin él la concesión no es económicamente viable, toda vez que no es posible obtener ingresos suficientes para cubrir los gastos propios de explotación de la autovía y los gastos derivados de la inversión realizada. La disminución del tráfico actual respecto del tráfico previsto en la oferta se sitúa alrededor del 38,9%. Un 6,8 % de dicha reducción del tráfico se debe a la crisis económica, de modo que la no ejecución del resto del Corredor del Pirineo lleva aparejada una reducción del tráfico del entorno del 32 %.
Esta disminución de tráfico derivada de la falta de ejecución del Corredor del Pirineo, generará unos perjuicios por pérdida de ingresos de la concesión que, de no ejecutarse el referido corredor durante toda la vida del contrato, ascenderán a 300.605.808 euros. Sin embargo, no se reclama esta cantidad a la Comunidad Foral de Navarra, pues se trata de una cuantificación del quebranto económico que sufriría la demandante en caso de que el Corredor del Pirineo no llegase a ejecutarse durante toda la vida de la concesión, siendo así que el desequilibrio actual dejará de producirse en el momento en el que el grado de ejecución de las obras del mencionado Corredor permita la captación del tráfico de largo recorrido.
Invoca a su favor la STS de 16 de mayo de 2011 relativa al reequilibrio de la Autopista AP-41 MadridToledo. La no ejecución del Corredor Pirenaico hace perder a la A-21 su funcionalidad esencial en los términos en que utiliza este concepto la STS de 16 de mayo de 2011 .
Con independencia de que, efectivamente, el tramo navarro de la A-21 pueda cumplir otras funciones como la de sustituir a la N-240 como vía de alta capacidad dentro de la propia Comunidad Foral, la obra fue concebida con el objetivo principal de servir como parte integrante del Corredor del Pirineo que comunicaría el País Vasco y Cataluña. Ni para comunicar esos valles resultaba necesaria una autovía de estas características, ni hubiera tenido sentido extenderla hasta el límite del territorio navarro, lo que pone claramente de manifiesto la voluntad de continuarla con otras autovías.
No existe previsión contractual alguna que traslade a la Sociedad Concesionaria el riesgo de no ejecución del Corredor del Pirineo.
El art. 29 del PCAP atribuye al concesionario en la fase de explotación se refiere al "riesgo y ventura de la evolución del tráfico sobre los tramos objeto del contrato [...] que se produzcan como consecuencia de una menor o mayor utilización de las infraestructuras". Se trata de una cláusula normal de transmisión de riesgo, en cuanto que, una vez ejecutada la obra, lo que en una carretera, no puede desligarse de las infraestructuras con las que se conecta, la mayor o menor demanda es un riesgo concesional.
Por otra parte, esta transmisión de riesgo debe interpretarse sistemáticamente en relación con la cláusula 48, que establece que "no se considerará en ningún caso, como posible causa extraordinaria de alteración del equilibrio económico- financiero del contrato el desarrollo o la mejora de la Red de Carreteras de Navarra". Esto es, en lo que constituye una cláusula también usual en las concesiones de carreteras, se...
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