STSJ Navarra 12/2020, 4 de Febrero de 2020
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 04 Febrero 2020 |
| Número de resolución | 12/2020 |
SENTENCIA Nº 000012/2020
ILTMOS. SRES.:
PRESIDENTE,
D. FRANCISCO JAVIER PUEYO CALLEJA
MAGISTRADOS,
DÑA. RAQUEL HERMELA REYES MARTÍNEZ
D. ANTONIO SÁNCHEZ IBÁÑEZ
En Pamplona, a cuatro de febrero de dos mil veinte.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra , constituida por los Ilustrísimos Señores Magistrados expresados, ha visto los autos del recurso contencioso-administrativo nº 283/2.018 interpuesto contra la Orden Foral 34/2.018, de 21 de mayo, (de 14 de mayo de 2014), del consejero de Desarrollo Económico, por la que se desestima el recurso interpuesto contra la Resolución 115/2.107, de 15 de diciembre, del Director General de Obras Públicas, que desestimaba la solicitud de restablecimiento del equilibrio económico-financiero formulada por Autovía del Pirineo, Sociedad Anónima. Siendo partes como demandante la mercantil AUTOVÍA DEL PIRINEO S.A., representada por el Procurador de los Tribunales D. Carlos Arvizu Badarán de Osinalde y defendida por el Letrado D. Pablo Manuel Mayor Menéndez, y como demandado EL GOBIERNO DE NAVARRA, representado y defendido por el Asesor Jurídico-Letrado de la Comunidad Foral de Navarra.
PRIMERO .- Interpuesto el recurso contencioso-administrativo y seguidos los oportunos trámites prevenidos por la Ley de la Jurisdicción, se emplazó a la parte demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimaba de aplicación, terminaba suplicando que se dictase sentencia por la que se estime la demanda, declarando la nulidad de la orden recurrida y se reconozca el derecho de la recurrente al restablecimiento económico-financiero de la concesión, ordenando a la Administración la adopción de las medidas necesarias para ello; subsidiariamente, se declare que se ha producido un incumplimiento contractual por la Administración, que habrá de llevar a la compensación íntegra de todos los perjuicios causados a la demandante, evaluables en 2.896.448,48 euros; como consecuencia del pago de la contribución territorial por los importes denegados y pagados, a la fecha de presentación de la demandad, sin perjuicio de la compensación por los perjuicios causados a posterioridad y, de nuevo, subsidiariamente, el reconocimiento de un supuesto de responsabilidad patrimonial por actos del Estado legislador, de forma que se ordene a la Administración la tramitación de un expediente dirigido a tal fin.
SEGUNDO. - El Abogado de la parte demandada contestó a la demanda mediante escrito en el que suplicaba se dictase sentencia desestimatoria por la que se confirmase el acto recurrido.
TERCERO. - Por auto que consta en el procedimiento se acordó el recibimiento a prueba del recurso, con el resultado obrante en autos.
CUARTO. - Habiendo quedado el recurso pendiente de señalamiento para votación y fallo cuando por turno le correspondiera así se verificó, como obra en autos, teniendo lugar el día 27-1-2020.
Es ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. ANTONIO SÁNCHEZ IBÁÑEZ, quien expresa el parecer de la Sala.
PRIMERO. - Resolución recurrida, alegaciones y pretensiones de las partes.
A través de este recurso contencioso-administrativo se impugna el Acuerdo del Gobierno de Navarra, Orden Foral 34/2.018, de 21 de mayo, del consejero de Desarrollo Económico, por la que se desestima el recurso interpuesto contra la Resolución 115/2.017, de 15 de diciembre, del Director General de Obras Públicas, que desestimaba la solicitud de restablecimiento del equilibrio económico-financiero formulada por Autovía del Pirineo, Sociedad Anónima.
La parte actora alega, en síntesis, los siguientes motivos de impugnación:
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- El origen de la reclamación radica en el cambio de criterio del Gobierno de Navarra respecto a la sujeción de las infraestructuras (autovías) con peaje en la sombra al Impuesto sobre Bienes Inmuebles, o contribución territorial, tras la modificación de la Ley Foral 2/1.995 por la Ley Foral 10/2.013, que culminó con la aprobación de la Ley Foral 29/2.016, lo que determinó que desde el año 2.015 se viniera exigiendo el pago de dicho tributo y que, dado su elevado importe, determinó la ruptura del equilibrio económico-financiero de la concesión. Entiende la recurrente que dicha modificación era absolutamente imprevisible toda vez que, durante el procedimiento de licitación (año 2.009) el Gobierno de Navarra confirmó que, de acuerdo con la normativa vigente, la infraestructura no estaba sujeta al pago de la contribución territorial. La actora no niega la conformidad a derecho de dicho cambio, si no el impacto que ha tenido y tiene sobre la economía de la concesión.
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- La reclamación se fundamenta en la concurrencia del llamado " Factum principis" y en la existencia de un evento de riesgo imprevisible, subsidiariamente, en el incumplimiento del contrato por parte de la administración y, también de forma subsidiaria a los anteriores motivos, en la responsabilidad contractual del Estado legislador.
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- De acuerdo con el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares del Contrato de Concesión de Obras Públicas para construcción y explotación de la Autovía del Pirineo A-21 y con el contrato de concesión de obras públicas para la construcción y explotación de la Autovía del Pirineo A-21 la recurrente recibe a modo de contraprestación las cantidades que la Administración Foral le abona en concepto de canon de demanda y el canon de Estado de la Infraestructura y Calidad del Servicio y la recurrente ha de hacer frente a los gastos propios de la explotación de la concesión que establecen el contrato y el PCAP, que incluye una referencia genérica a los tributos que resulten de aplicación conforme a la normativa vigente y que, como se ha dicho, en aquel momento, no resultaba de aplicación a la infraestructura la contribución territorial, por lo que la oferta de la recurrente, al desarrollar su plan económico-financiero, no tuvo en consideración gasto alguno relativo a tal impuesto (condición general 14.3, apartado F del PCAP), como tampoco en la fiscalidad aplicable al proyecto (apartado F.3 de la oferta económica)
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- Sin embargo, la modificación de la Ley Foral 2/1.995, por propia iniciativa de la Administración recurrida hizo que desde el año 2.015 diversos Ayuntamientos comenzaran a girar el pago de la Contribución Territorial hasta que, finalmente, se aprobó la modificación de la misma por Ley Foral 29/2.016, texto que coincide con el proyecto de Ley Foral aprobado por el Gobierno de Navarra.
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- El informe pericial aportado por la recurrente acredita el tremendo impacto, a juicio de la recurrente, que ha tenido el pago de la Contribución Territorial para la misma y la ruptura del equilibrio económico-financiero del contrato, puesto que los gastos de explotación se han incrementado en un 26,26% y el déficit de tesorería de Autovía del Pirineo es de 1.299.784 euros, que casi coincide con la cantidad satisfecha por la Contribución Territorial a los Ayuntamientos (1.544.697 euros).
Es de aplicación al caso el artículo 157.2.b) de la Ley Foral 6/2.006, en relación con la condición general 39 y concordantes del contrato y la condición 48 y concordantes del PCAP, puesto que concurre un " Factum principis" que determina el derecho de la recurrente al restablecimiento del equilibrio económico- financiero de la concesión, puesto que se ejercen potestades públicas al margen del contrato que afectan al equilibrio de las prestaciones constitutivas de su objeto, en este caso, la relación directa que existe entre el cobro de la contribución territorial y la introducción del debate acerca de la misma por parte del Gobierno de Navarra y las modificaciones de la Ley Foral 2/1.995 por el mismo, concurriendo así las circunstancias requeridas por la ley, la doctrina y la jurisprudencia, a saber; se trata de una medida imperativa y de obligado cumplimiento, como es la sujeción a un tributo determinada por una Ley Foral; se dan los requisitos de generalidad, imprevisibilidad y causalidad en la producción del daño sin que, por el contrario, exista imprevisión por parte de la actora.
También entiende de aplicación al caso la existencia de responsabilidad y vulneración por parte de la Administración de los principios de buena fe y confianza legítima, contemplados en el artículo 3.1.e) de la Ley 40/2.015, de 1 de octubre, del Sector Público, puesto que en el trámite de contratación se creó por la Administración en la recurrente la convicción de que la infraestructura a construir no estaba sujeta a la contribución territorial, habiéndose quebrado la obligación precontractual de la Administración, consistente en facilitar la información precisa y correcta en la " invitatio ad oferendum", puesto que la Orden Foral 47/2.009, contestaba en el sentido expuesto y, la recurrente habría actuado de distinta manera, de haber sabido, o podido prever, el cambio de criterio de la Administración.
De forma subsidiaria, entiende que concurre un supuesto de responsabilidad patrimonial, del que también ha de responder el Gobierno de Navarra, concurriendo las circunstancias contempladas en el artículo 32 de la Ley 40/2.015, así como en la Constitución Española, que le dota de fundamento y en el Real Decreto 429/1.993, que lo desarrolla, citando las mismas, que no desarrollamos, por ser de sobra conocidas, estando la base fáctica de la responsabilidad patrimonial en el repetido cambio legislativo, brusco e inesperado, siendo preceptivo para la Administración tramitar la reclamación, dando curso a la misma ante el órgano que estimara competente.
El Asesor Jurídico-Letrado del Gobierno de Navarra se opone a la demanda alegando, en resumen, que el acto presuntamente dañoso no se ha identificado ni precisado en el escrito de demanda, pero presume que es la Ley Foral 29/2.016, de 28 de diciembre, o bien el supuesto...
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