STS 1337/2016, 8 de Junio de 2016

ECOCALA, SL, en su condición de propietaria afectada, se ha dirigido a éste Tribunal, esencialmente con el propósito de ver declarada la nulidad de pleno derecho de las previsiones del Pla d'ordenació urbanística municipal de l'Ametlla de Mar (DOGC 57519.11.2010) referidas a una parte del ámbito denominado "Sector M-Artillería". Previsiones, éstas, conforme a las cuales el suelo concernido habría perdido la condición de urbanizable que le reconocía el Plan general precedente y habría quedado clasificado como "suelo no urbanizable" (SNU), "espacio libre público", sometido a expropiación forzosa en una extensión de 3,8 Ha, previa tramitación y aprobación del correspondiente Plan especial.

La actora pretende que el suelo de autos recupere la condición de "suelo urbanizable" que ostentaba en la versión del POUM aprobada provisionalmente y, a tal efecto, ha alegado que en este punto el Pla d'ordenació urbanística municipal (POUM) sería fruto de un uso arbitrario del "ius variandi". Reproche, éste, que ha desgranado a través de un conjunto de consideraciones que podrían resumirse en los siguientes términos:

1. : La clasificación de los terrenos como SNU se produjo en la fase de aprobación definitiva del POUM, rompiéndose de forma inopinada la trayectoria del planeamiento urbanístico municipal precedente.

2. : En el supuesto de autos no se acredita la presencia de los valores de orden medioambiental o conservacionista que según las demandadas habrían justificado la clasificación controvertida. La documentación del POUM guarda silencio al respecto.

3. : El Plan parcial (PP) de iniciativa privada presentado ante el Ayuntamiento en 2006, permitía compatibilizar la protección de esos valores con un uso residencial de baja densidad, según se desprende del estudio paisajístico y del informe de sostenibilidad ambiental elaborados en abril de 2010 por un biólogo y una geógrafa a instancias de la ahora recurrente.

Las Administraciones demandadas no han sido del mismo parecer, y han justificado el acierto de la clasificación combatida por la actora con argumentos del siguiente tenor:

1. : La clasificación de los terrenos como SNU es congruente con el designio del POUM de evitar tipologías urbanas no sostenibles cuantitativa y cualitativamente.

2. : El Sector de autos se halla apartado del ámbito urbano y se encuentra circundado casi totalmente por SNU costero. El POUM, pues, pretende evitar, con la nueva clasificación, el efecto "dispersión" al que aludía precisamente el art 3.2 del texto refundido de 2005 de la Llei d'urbanisme (TRLU), que era el texto legal aplicable al caso, y

3. : La calificación de ese suelo como "urbanizable" habría traído consigo, tarde o temprano, la frustración de los fines tuitivos del Pla director urbanístic del sistema costaner (PDUDC). No en vano, se trata de suelo con valor paisajístico; apto para actuar como corredor entre la costa y el interior y, asimismo, como conector biológico; todo ello, conforme a un modelo territorial compartido y asumido por el POUM. Modelo territorial, éste, uno de cuyos propósitos sería el de liberar la costa de edificaciones en la medida de lo posible, precisamente para salvaguardar los objetivos medioambientales que acabamos de citar.

Precisiones, las anteriores, que habría puesto de relieve la COMISSIÓ TERRITORIAL D'URBANISME DE LES TERRES DE L'EBRE en sus acuerdos de 6 de noviembre de 2008, y que el Ayuntamiento habría asumido con pleno convencimiento.

En sede de pruebas, no contamos con ninguna susceptible de enervar la decisión del planificador.

El estudio paisajístico y el informe de sostenibilidad ambiental elaborados por encargo de la actora, no presentan las garantías de objetividad exigibles en estos casos y, obviamente, ponen especial énfasis en las virtudes de un proyecto de Plan parcial periclitado, sin aportar argumentos susceptibles de poner en crisis el contenido justificativo del POUM al que nos referiremos más adelante.

Y otro tanto de lo mismo habría que decir de la pericial procesal, que para desacreditar la clasificación controvertida, nos refiere el peligro de incendio que cabría asociar a la presencia de árboles, favorecida por el carácter no urbanizable del suelo. Amén de señalar que se trata terrenos no sujetos a protección especial de carácter supramunicipal; para añadir que el POUM no contiene ninguna justificación "específica" a propósito de la clasificación impugnada, fruto, a su modo de ver, de una "modificación sustancial" del Plan.

Dicho, lo anterior, no sin dejar de reconocer que el suelo de autos sí que linda con espacios protegidos y que la Memoria del POUM aborda la política general de reclasificación de suelo a SNU, mediante la apelación a directrices tales como muchas de las invocadas por las demandadas para justificar la decisión del planificador que ahora nos ocupa.

Y es que al perito procesal le han pasado desapercibidas algunas reglas o máximas que constituyen lugar común en sede de urbanismo.

La primera de ellas es la que nos dice que el grado de justificación del planeamiento general municipal que cabe exigir a través de las correspondientes Memorias, no puede ser de detalle. Como señala la STS 3ª5ª, de 4 de noviembre de 2011, casación 5859/2008 , en su fundamento jurídico segundo: "En cuanto al grado de concreción exigible a la motivación contenida en la Memoria del instrumento de planeamiento, una reiterada jurisprudencia viene a señalar que cuando se trata de un Plan General nuevo o de una Revisión del planeamiento en la que los cambios afectan a todo el término municipal o a una gran parte del mismo, no cabe exigir una explicación pormenorizada de cada determinación, bastando que se expliquen y justifiquen las grandes líneas de la ordenación propuesta; y que será necesaria una motivación más concreta y detallada a medida que se desciende en la escala de los instrumentos de desarrollo. Pueden citarse en este sentido las sentencias de 25 de julio de 2002 (casación 8509/1998 ), 11 de febrero de 2004 (casación 3515/2001 ) y 26 de enero de 2005 (casación 2199/2002 )." Y esa motivación sustentada en las grandes líneas de la ordenación propuesta, en nuestro caso existe y el perito procesal no ha podido dejar de reconocerlo. Con la particularidad añadida de que la clasificación asignada a los terrenos de autos, lejos de suponer un apartamiento del criterio general, es consecuencia necesaria del mismo; tal como ha podido comprobar esta Sala y Sección a través de otros litigios relacionados con el mimo POUM y, asimismo, a través de las consideraciones contenidas en la Memoria del citado Plan, a la que nos referiremos más adelante.

También le ha pasado desapercibido, al perito procesal, el grado de legítima discrecionalidad que le corresponde al planificador cuando se halla en la tesitura de tener que decidir en sede de revisión qué suelo devendrá o mantendrá la condición de "urbanizable". Porque esa es una decisión estrechamente asociada al modelo de crecimiento por el que se opte, que a su vez será el que inspirará y permitirá dar un contenido concreto a las previsiones que para el caso se contenían en el art 33 TRLU, conforme al cual:...

...Es patente que en nuestro caso, como mucho se ha argumentado sobre lo "conveniente" o "plausible" de clasificar los terrenos de autos como suelo urbanizable; pero ninguna prueba nos ha sido ofrecida de la que se desprenda que sin esa clasificación quedarían desatendidas en el futuro las necesidades derivadas del crecimiento poblacional y económico previsto por los redactores del POUM. Y, en ausencia de arbitrariedad -como aquí ocurre-, sin una prueba de ese calibre mal podría vindicarse una clasificación del suelo de tan lábil concreción.

Otra observación que podríamos hacerle a la pericial procesal es la referida a su empeño (vano) en asociar exclusivamente la bondad de una clasificación como la de autos (SNU), a un determinado régimen de protección especial.

El POUM no clasifica los terrenos aquí concernidos como SNU porque se lo impongan directamente planes de orden superior; sino porque, más allá de estos últimos, el planeamiento general se halla legalmente habilitado para sumar su impronta y conferir mayor firmeza a las grandes decisiones tuitivas en materia de planeamiento, adoptadas por la Administración autonómica en salvaguarda de intereses superiores.

El art 32 del aquí aplicable TRLU, establecía lo siguiente:...

...Y a la vista del precepto que acabamos de transcribir, parece evidente que la clasificación del suelo de autos como SNU, podía sustentarse en títulos habilitantes diversos.

Centrándonos en la Memoria del POUM, podremos comprobar que los objetivos y la justificación del modelo escogido -y asimismo su concreción en ámbitos como el de autos- aparecían descritos en los siguientes términos (las negrillas serán nuestras):...

...Por otra parte, desde una perspectiva estrictamente medioambiental, las claves de la estrategia del POUM aparecían reflejadas en la Memoria de ordenación de la siguiente manera (las negrillas serán nuestras):

Previsiones, las anteriores, que la Memoria acabó concretando caso por caso, sin que, cómo hemos podido ver, el ámbito de autos constituya una excepción. No en vano, la Memoria especificaba que:...

Todo ello, claro está, como lógico correlato de los objetivos y modelo que aparecen transcritos más arriba.

Asimismo -y sin perjuicio del interés propiamente municipal-, la Memoria también se hace eco del designio de coadyuvar a la consecución de los objetivos del PDUSC. Objetivos, éstos, que no serían otros que los siguientes (las negrillas serán nuestras):...

...Así las cosas, no podremos admitir que la clasificación del suelo de autos como SNU, no se halle debidamente justificada. Máxime si tenemos en cuenta que esa clasificación era perfectamente congruente con una estrategia general que se mantuvo invariable en el POUM desde el principio hasta el final de su tramitación.

Otro apartado de la demanda es el dedicado por la actora a esgrimir el derecho de participación ciudadana a través del trámite de información pública.

Según su tesis, se habría visto privada de ese derecho al omitir, la Administración, un nuevo trámite de información pública (art 112.1.b del Decret 305/2006, de 18 de juliol) tras introducirse, en el POUM, cambios sustanciales en estadios ulteriores al de la aprobación inicial.

Pero para empezar, menester será recordar que los defectos formales o de procedimiento carecen de relevancia cuando no se ha visto frustrado el fin anudado al trámite omitido y el interesado no ha padecido indefensión ( art 63.2 de la Ley básica 30/1992, de 30 de noviembre -LPAC -). Y éste sería el caso de la actora, que ni ha padecido déficit de información (el texto de la demanda lo acredita), ni ha perdido la ocasión de hacer valer sus intereses para comprobar, al cabo, que no eran compatibles con la ley.

Ocurre, además, que en este punto la demanda peca de incongruencia; porque trae a colación modificaciones que nada tienen que ver con la clasificación y calificación del ámbito de autos; que es sobre el único respecto del cual se formulan de forma tangible reproches y pretensiones. Y aunque la acción pública urbanística de para mucho, habrá que convenir en que es dudoso que permita reclamar trámites asociados a aspectos sustantivos del planeamiento que atañen a terceros ajenos al proceso y sobre los que no se ha formulado tacha alguna en cuanto al fondo.

Centrados ya en la modificación sobrevenida de la clasificación del suelo sito en el Sector "M-Artillería", y al pairo de lo alegado por las demandadas, no podremos compartir la tesis de la actora de que se trate de una modificación sustancial a los efectos del art 112.1.b) del Decret 305/2006.

Ese precepto, ciertamente, impone una nueva información pública en los supuestos de "modificación sustancial"; sin embargo, este último concepto aparece acotado por el art 112.2 del Decret 305/2006 en los siguientes términos:...

...Y parece evidente que en el supuesto de autos no nos hallamos frente a alteraciones del modelo territorial, que el precepto transcrito exige implícitamente que tengan un alcance general o mucho más amplio, pues, no en vano, en el punto subsiguiente el mismo precepto se refiere -precisamente para exonerarlas de nueva información pública- a las modificaciones puntuales o aisladas (nuestro caso) en la clasificación o calificación del suelo y en las previsiones sobre sistemas. Todo ello con el siguiente enunciado:...

...SEXTO: Los últimos alegatos de la demanda pretenden sustentar las pretensiones de la actora en supuestos vicios formales, tales como la omisión de la publicación oficial de la Resolución por la que el titular del DPTOP resolvió el recurso de alzada deducido por el Ayuntamiento contra los acuerdos adoptados por la COMISSIÓ TERRITORIAL D'URBANISME el 6 de noviembre de 2008; o la omisión de la publicación oficial del acuerdo de la citada comisión, por el que se rechazaba una determinada versión del texto refundido del POUM remitida por la Corporación municipal.

Y en este punto también habrá que darle la razón a la defensa letrada del Ayuntamiento de L'Ametlla de Mar, porque -amén de no apreciarse ni atisbo de indefensión real o material para la actora-, los actos a los que alude la demanda en este punto, o eran actos de trámite o no sometidos legalmente a publicidad general, o en cualquier caso sus designios acabaron viéndose reflejados en el texto refundido del POUM aprobado por la COMISSIÓ TERRITORIAL D'URBANISME DE LES TERRES DE L'EBRE en sesión de 4 de octubre de 2010. Acuerdos, éstos, que se hicieron públicos a través del DOGC 57519.11.2010, posibilitando, con ello, el ejercicio de acciones como la que ahora nos ocupa.

Por todo ello, el presente recurso contencioso-administrativo deberá ser íntegramente desestimado [...]".

TERCERO .- Frente a la expresada sentencia, disconforme con el fallo y con la fundamentación que lo determina, que en buena parte hemos transcrito, la mercantil recurrente formaliza recurso de casación, en el que esgrime los dos siguientes motivos:

1. ) Al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción -LJCA -, al haberse infringido en la sentencia el artículo 60 de la Ley 30/1992 , sobre notificación y publicación de los actos administrativos.

   Se sostiene al respecto, por ECOCALA, S.L. que "[...] En el recurso contencioso administrativo se ha solicitado la nulidad del acto impugnado por haberse prescindido del procedimiento legalmente establecido y haber incurrido en defectos de forma que han causado indefensión a esta parte y a terceros. La sentencia ha apreciado la efectiva falta de notificación y publicación del acuerdo del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas de 22 de marzo de 2010, que desclasificó los terrenos de Artillería entre otras decisiones. Se ha probado y reconocido que no se ha publicado.

   Sin embargo la sentencia no aprecia que la falta de notificación y publicación de dicho acuerdo firme constituya una infracción, puesto que en el FD Sexto lo considera como un acto de trámite cuando en realidad no lo es. Se trata de la resolución de un recurso de alzada por parte del Conseller (art. 109 LPA) contra el que no cabe recurso administrativo, con efectos erga omnes , y que por lo tanto debió publicarse.

   Solo se ha publicado y figura en el acto impugnado, el acuerdo de la CUTE de 6 de noviembre de 2008, que con respecto a Artillería prescribía que, sin perder la condición de suelo urbanizable, se trasladase la edificabilidad a otra zona del municipio y se calificase el sector como de espacio libre público.

   Según el acto publicado, resultaba que mi poderdante mantenía sus aprovechamientos en otro lugar y los terrenos no se le expropiaban. Se da la paradoja de que si esta parte no llega a consultar el contenido del definitivo TR del POUM de septiembre de 2010, no se entera de que le van a expropiar los terrenos. La última versión del POUM que se expuso al público era la aprobación inicial de 2007, que recogía el plan parcial en trámite, con la mención a Artillería como suelo urbanizable.

   El Ayuntamiento contra el acuerdo de la CUTE de 2.07.2009 interpuso Recurso de Alzada. La resolución de 22 de marzo de 2010 del Conseller que resuelve el recurso y en relación al Sector M Artillería desclasificó el sector, no ha surtido efectos erga omnes por falta de publicación y debió publicarse por ser un acto definitivo y no de trámite como considera la sentencia.

   El acuerdo del Conseller, como veremos, es además incongruente y arbitrario, en el referido recurso del Ayuntamiento no hay una sola mención al ámbito del Sector M Artillería. El Ayuntamiento estaba de acuerdo con el cumplimiento de la prescripción de la CUTE y recogida por el acuerdo que impugnaba, que comportaba el traslado del techo a un ámbito cercano a La Cala - aspecto que ya había sido incorporado al texto refundido-. En el recurso de alzada no existía ninguna referencia al Sector M de Artillería, y, sin embargo, de forma incongruente, la resolución del Recurso de Alzada incide en el mismo imponiendo su desclasificación.

   En fecha 22 de marzo de 2010 el Conseller de Política Territorial i Obres Públiques resuelve el recurso presentado en fecha 30 de julio de 2009 por el Ayuntamiento de la Ametlla de Mar, estimándolo parcialmente e incorporando una serie de nuevas prescripciones, ver folios 4956 y 4957 del expediente. La prescripción cinco (de un total de nueve) se refiere a Artillería.

   Es decir, la resolución es incoherente e incongruente, sin que aparezca en la documentación del recurso, puesto que el Ayuntamiento siempre había planteado la urbanización del sector, y cuando el recurso de alzada no solicitó la desclasificación, sin embargo la resolución, excediéndose, resuelve la desclasificación y expropiación de los terrenos [...]".

2. ) Al amparo igualmente del apartado d) del artículo 88.1 LJCA , por haberse infringido el artículo 3 de Ley 30/92 y 9.3 de la CE , en relación al principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, dado que se contravienen los límites de la potestad del planeamiento o del ius variandi, incurriendo también en falta de coherencia y en contra del principio de seguridad jurídica.

   En sustento de su tesis, la mercantil actora indica lo siguiente, que se sintetiza:

   "[...] La sentencia debió apreciar que el acto impugnado es arbitrario puesto que la administración ha actuado de forma irracional, incongruente e incoherente con la realidad del territorio del sector de Artillería. No ha tenido en consideración que los terrenos habían sido objeto de una reciente modificación puntual del planeamiento (PGOU) en 2006 y que el planeamiento derivado (plan parcial) se hallaba en trámite de aprobación definitiva. No ha valorado que la desclasificación se ha introducido de forma irregular (tal y como se ha demostrado en el anterior motivo casacional) en el trámite de la aprobación definitiva del segundo texto refundido del POUM, que las aprobaciones inicial y provisional mantenían el carácter de suelo urbanizable...

   ...En efecto, la sentencia impugnada no ha apreciado que la desclasificación de los terrenos de mi poderdante en la fase de aprobación definitiva del segundo TR del planeamiento merecía una justificación puesto que las aprobaciones inicial, provisional y definitiva, y primer texto refundido, nada había cambiado, y fue, tras la aprobación definitiva de un segundo texto refundido, modificado a instancias de la resolución unipersonal del Conseller del recurso de alzada (dictada prescindiendo del procedimiento legalmente establecido) cuando se varia la clasificación, sin que se introdujese en el Texto Refundido una explicación concreta y especifica de la nueva desclasificación. Y con mayor motivo, al faltar de publicación de la resolución del Conseller.

   Y, por el contrario, sin tener en cuenta estos antecedentes, la sentencia aprecia que las potestades del ius variandi permiten al planificador (en este caso al Conseller) el cambio de clasificación como el sucedido, sin que sea arbitrario y respetando los principios de seguridad jurídica y de la Jurisprudencia consolidada sobre la potestad del planificador. No nos cabe duda que la sentencia en este aspecto es incongruente [...]".

   CUARTO .- Ambos motivos de casación están interrelacionados y son, por ello, susceptibles de un examen conjunto, que seguidamente afrontamos, pues a través de su planteamiento se censura, con diferentes argumentos, que un recurso de alzada - vía impugnatoria inexistente frente a reglamentos, como seguidamente veremos, recordando nuestra reiterada doctrina jurisprudencial- haya servido de fundamento a una modificación del Plan de Ordenación de La Ametlla de Mar, llevada a cabo en perjuicio de la situación jurídica de la sociedad mercantil aquí recurrente, en su calidad de propietaria de terrenos que se han visto afectados por el resultado estimatorio del expresado recurso, fuera de los cauces que le son propios para alcanzar dicho efecto jurídico y sin habérsele ofrecido ninguna audiencia ni participación en dicho recurso.

   De ahí que, en el primer motivo de casación, en que se censura la infracción del artículo 60 de la Ley 30/1992 , sobre la publicación, no podamos prescindir para su debido enjuiciamiento del hecho de que no estamos propiamente ante un recurso de alzada definido en el artículo 107, en relación con el 114, ambos de la Ley 30/1992 , pero aun siendo así las cosas, es obvio que la Administración autonómica que la resolvió, e incluso la Sala a quo a la hora de examinar la cuestión que se le somete a debate, debieron al menos seguir su propia lógica jurídica y atribuir al recurso de alzada (es de repetir una vez más que inexistente jurídicamente) los efectos y garantías que les son recognoscibles en su regulación legal.

   Por otra parte, en el segundo motivo de casación se pone de relieve la forma arbitraria en que se ha llevado a cabo la modificación, a través de la estimación en parte de un recurso jerárquico que carece de vida legal cuando de la impugnación de disposiciones generales se trata, como hemos declarado con reiteración, al margen de que en dicho motivo se susciten además otras cuestiones relacionadas con la supuesta arbitrariedad en lo referente a la decisión material o de fondo de sustituir la clasificación y el sistema de obtención de los terrenos por el definitivamente establecido.

   QUINTO .- Esta Sala ha declarado reiteradamente que no cabe recurso de alzada (ni ningún otro) frente a las disposiciones de carácter general, entre las que se encuentran, dada su naturaleza, los instrumentos de planeamiento urbanístico como el que nos ocupa en este proceso. Por citar un ejemplo significativo de esta doctrina, en nuestra sentencia de 23 de julio de 2013 (recurso de casación nº 2717/2010 ), declaramos lo siguiente:

   "[...] SEXTO.- Llegados a este punto, es momento de examinar, por tanto, el quinto submotivo del motivo segundo, en el que se viene a sostener, en esencia, bien es cierto que con algunos errores conceptuales -arrastrados de lo declarado en la propia sentencia-, que era posible considerar que no habían precluído los plazos para interponer recursos ni administrativos ni contencioso-administrativos contra acuerdo de 7 de marzo de 2003, y ello debería haber permitido entrar en el conocimiento del asunto.

   Este submotivo ha de ser acogido.

   Habrá que reconocer que, aún con abstracción de la calificación asignada al recurso administrativo, no era posible dirigir otro recurso administrativo contra la resolución de un recurso de alzada porque contra la resolución de un recurso de alzada no cabe ningún recurso administrativo, salvo el de revisión ( artículo 115.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ), que ya hemos dicho que no era procedente.

   Por otra parte, si se entendía dirigido frente a las determinaciones de planeamiento que habían de producirse como consecuencia de la estimación de la alzada, entonces sería inviable, esta vez porque no caben recursos administrativos contra las disposiciones de carácter general, por impedirlo el artículo 107.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

   Con todo, resulta aconsejable hacer varias matizaciones sobre las razones contenidas en la sentencia cuando, tras recordar que la Ley regional 10/1995, de 24 de abril, de Modificación de las Atribuciones de los Órganos de la Comunidad Autónoma en materia de urbanismo, derogada por la Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia, establecía en su Disposición Adicional Primera que las resoluciones dictadas por el Consejero competente en materia de ordenación territorial y urbanística y relativas al planeamiento, eran susceptibles de recurso ordinario ante el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, afirma que «el acto que resuelve dicho recurso no es una disposición general, por lo que le es de aplicación el régimen general de recursos contra actos administrativos».

   Es verdad que contra las disposiciones generales no caben recursos administrativos, y para esos supuestos específicos en los que la normativa autonómica contempla recursos administrativos contra la aprobación de los instrumentos de ordenación, esta Sala ha realizado una interpretación armonizadora que permite integrar el desajuste y contradicción de la norma autonómica con el artículo 107.3 de la Ley 30/1992 . Según esa interpretación, el acuerdo de aprobación definitiva de un Plan de Urbanismo tiene un aspecto de acto administrativo (el acuerdo en sí adoptado por la Comisión, con sus requisitos de procedimiento, de quórum, etc.) y otro aspecto de disposición de carácter general (el propio Plan de urbanismo que se aprueba) (véase la sentencia de 16 de Febrero del 2012 (-recurso de casación 4524/2009 -).

   El caso es que el Ayuntamiento dirigió su recurso contencioso tanto contra la resolución de inadmisión del recurso de revisión como directa y autónomamente contra el acuerdo de dicho Consejo de Gobierno, de 7 de marzo de 2003, por el que se estimaba el recurso de alzada formulado por la representación de "Explotaciones Agrarias La Cerca, S.L." contra la Orden de 31 de enero de 2001 de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio por la que se aprobaba definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Murcia.

   En contra de los sostenido por la sentencia, el recurso contencioso resultaba pertinente a tenor de la doctrina de esta Sala del Tribunal Supremo recogida en la propia sentencia recurrida y que distingue entre la impugnación del acuerdo aprobatorio del instrumento de planeamiento y la impugnación de su contenido [ Sentencias de esta Sala y Sección del Tribunal Supremo de 19/12/2007 (casación 4508/2005 ) y 19/03/2008 (casación 3187/2006 )]. Lo que el Ayuntamiento impugnaba era el contenido de ordenación introducido con la estimación del recurso de alzada. Por ello, el recurso era temporáneo, porque con su decisión el Consejo de Gobierno incidía en las disposiciones del Plan, circunstancia ésta en que la Sala de instancia no reparó al no distinguir el propio acuerdo, por un lado, y su contenido normativo, por otro.

   Pues bien, como es la publicación de las normas urbanísticas del Plan General la que determina el momento de su entrada en vigor, así como el perfeccionamiento de su eficacia en cuanto disposiciones generales, ello comporta la estimación del submotivo que examinamos, en el que se propugna que el recurso contencioso había sido interpuesto temporáneamente, porque efectivamente el cómputo del plazo para acudir a la jurisdicción comienza desde la publicación de las determinaciones de ordenación. Así lo venimos manteniendo en un sostenido cuerpo rememorado en la sentencia de 5 de Diciembre del 2012 - recurso de casación 2460/2010 -, en la que con la cita de las sentencias de esta Sala de 26 de junio de 2009 (casación 1079/2005 ), 9 de febrero de 2012 (casación 2079/2008 ) y 19 de julio del 2012 (casación 365/2011 ) declarábamos que «por la naturaleza jurídica de los planes de urbanismo, en cuanto disposiciones administrativas de carácter general, el cómputo del inicio del plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo ha de atender a la publicación del Plan, que es lo que determina su entrada en vigor y el perfeccionamiento de su eficacia en cuanto norma o disposición» [...]".

   En general, cuando estos problemas de desajuste se han producido debido a la presencia del recurso de alzada frente a instrumentos de planeamiento urbanístico -que no cabe sino calificar de perturbadora- lo han sido en relación con la exigencia de agotamiento de la vía administrativa previa a la judicial -que necesariamente se ha de ver condicionada por la inexistencia legal de dicho recurso, si se refiere a disposiciones reglamentarias-, o en lo relativo a la tempestiva interposición del recurso jurisdiccional procedente, partiendo de dicha inexistencia, cuestión relacionada con la anterior.

   Sin embargo, el recurso de casación que ahora nos corresponde examinar presenta perfiles propios, en la medida en que a través de la estimación de un recurso de alzada promovido, no ya por un particular interesado sino, precisamente, por el Ayuntamiento afectado por el POUM cuyo territorio ordena, se empeora la situación jurídica de los propietarios de un sector que contaba con una regulación final adoptada con la aprobación definitiva de dicho POUM con condicionamientos y prescripciones pendientes de última concreción, materializada a la postre a través del denominado texto refundido y consistente, en este caso, en el traslado de los aprovechamientos del sector denominado Artillería y, de tal forma, como expone la parte recurrente, que los terrenos quedasen como espacio libre público. Dicho acuerdo -así lo indica dicha parte- figuró en el edicto de la aprobación definitiva del POUM, del acto impugnado.

   Observa igualmente dicha parte que el Ayuntamiento, acatando las prescripciones de la Comisión de Urbanismo citada, elaboró un texto refundido en el que incorporó dichas prescripciones y en sesión de 2 de julio de 2009, la Comisión Territorial de las Tierras del Ebro prestó su conformidad. Por tanto, bajo esa versión, con respecto a los terrenos incorporados al sector Artillería , de conformidad con lo prescrito, en el texto refundido anterior al recurso de alzada se creó un sector discontinuo uniendo los originarios de "Artillería" y "La Cala", al cual se trasladaba el techo del sector de Artillería y clasifica los terrenos originarios del plan parcial de Artillería como zona verde, compensando de esta forma la cesión de los sistemas.

   Lo reiteradamente declarado por este Tribunal Supremo acerca de la improcedencia de este recurso administrativo, por aplicación del artículo 107.3 de la Ley 30/1992 , que lo prohíbe para las disposiciones administrativas de carácter general, tiene mayor sentido, aún si cabe, en un caso como el presente, en que no se ha utilizado la alzada -es de reiterar, una vez más, que remedio manifiestamente inadecuado para reaccionar frente a instrumentos de planeamiento urbanístico- en su significación de trámite de agotamiento de la vía administrativa como previa a la judicial, sino como cauce que se emplea para modificar el plan aprobado definitivamente -incluyendo el texto refundido-, con perjuicio de los propietarios afectados, a los que no se ha conferido audiencia ni participación alguna, ya que dicha iniciativa -al margen de las irregularidades que, en su ejercicio, se hayan producido, que sólo incorporarían añadidos motivos de nulidad a lo ya nulo per se - carece de virtualidad para operar el efecto modificativo del régimen del sector que con su interposición se pretendió.

   Resulta, además, que por virtud de un acto administrativo -el que resuelve el recurso de alzada- se reforma o modifica una disposición general -el plan urbanístico aprobado-. Si la ley prohíbe lo menos, esto es, que por virtud de un acto administrativo se excepcione ad casum una disposición normativa, vedando la posibilidad de derogación singular de los reglamentos, es obvio que deberá prohibir lo más, es decir, que a través de un mero acto administrativo, fruto del ejercicio de una potestad revisoria legalmente inexistente -en cuanto se proyecta sobre disposiciones de carácter general-, se altere o modifique dicho contenido normativo con alcance general y permanente.

   Todo ello al margen de las irregularidades que, añadidamente, el caso presenta. La primera de ellas, que resulta bastante dudoso que al Ayuntamiento de La Ametlla de Mar le pudiera ser reconocida la condición de interesado para deducir el recurso jerárquico de alzada frente a un instrumento de planeamiento en que ha intervenido y a cuyo municipio afecta; la segunda, que el Plan ya había sido definitivamente aprobado y era apto para su impugnación jurisdiccional, de suerte que el recurso de alzada operaría una especie de revisión de oficio al margen de la ley, encaminada a la alteración de determinaciones que ya no podían ser modificadas sino a virtud de recursos judiciales por el afectado. Pero es que, además, puede añadirse a todo lo anterior que el recurso de alzada regulado en la Ley para supuestos de otra índole, se somete a un régimen legal de plazos que no admite la inclusión de añadidos o ampliaciones sustantivas incorporadas al recurso una vez finalizado el inexorable plazo impugnatorio, pues en la propia lógica del recurso administrativo está que sus plazos de promoción son preclusivos y no toleran la posibilidad de escritos complementarios como el que se admitió al Ayuntamiento en este caso -y probablemente no se habría consentido a un particular que pretendiese llevar a cabo una maniobra semejante, fuera del plazo-.

   Por lo demás, no puede compartirse la caracterización que efectúa la sentencia, bien, que en términos disyuntivos, de la resolución del recurso de alzada como acto de trámite que no requiere notificación ni publicación, pues tal calificación parece llevar al Tribunal sentenciador a la conclusión de que el cauce impugnatorio escogido por el Ayuntamiento, lejos de responder al perfil dogmático del recurso de alzada bajo cuya forma, al menos aparente, se acoge, pues tal es lo que nominalmente se ejercita, parece más bien constituir una fase atípica dentro del procedimiento de elaboración del plan en que cabe todavía introducir nuevos cambios en las prescripciones del planeamiento que sean fruto de la apreciación, de la oportunidad o la conveniencia -también por lo demás ajenas a la dinámica propia del recurso de alzada, que es un mecanismo que opera en el marco del restablecimiento de la legalidad-, afirmación de la sentencia impugnada que carece de respaldo legal, al basarse en la idea, para sustentar esa pretendida naturaleza de acto de trámite, de que las determinaciones y acuerdos que contiene la decisión estimatoria en parte terminaron a la postre por incorporarse al texto refundido final o definitivo, éste sí susceptible de impugnación.

   Ahora bien, no se puede al mismo tiempo admitir la existencia y eficacia de un recurso de alzada que el Tribunal Supremo reputa inexistente, con fundamento en la legislación básica del Estado sobre el procedimiento administrativo, bajo esta modalidad impugnatoria para la que se ha empleado -sin que la Sala de instancia se haya hecho eco de tal doctrina- y, negando al unísono tal caracterización, suponerlo revestido de una configuración como acto de trámite contraria rigurosamente al artículo 107 de la Ley 30/1992 , pues no cabe conciliar dialécticamente que el recurso de alzada, que únicamente cabe frente a actos definitivos -o de trámite cualificados- sea, él mismo, un acto de trámite inserto en el procedimiento de planeamiento correspondiente, pues las potestades ejercitadas en cada caso son sustancialmente diferentes.

   Las anteriores consideraciones revelan inequívocamente que la sentencia incurre en arbitrariedad al respaldar la legalidad de la modificación del POUM derivada de la estimación de un recurso de alzada improcedente legalmente, lo que se afirma para declarar que ha lugar al recurso de casación, con anulación de la sentencia impugnada y, a un tiempo, para estimar el recurso contencioso-administrativo ( art. 95.2.d) de la LJCA ), declaración de nulidad que debe ser completa pues, pese a lo que la sentencia de instancia afirma, no se ejercitó en la demanda pretensión alguna de plena jurisdicción encaminada a la recuperación, para los terrenos, de su clasificación como urbanizables que inicialmente ostentaban, y así resulta sin duda alguna del suplico de la demanda, ciertamente inespecífico, que se limita a la pretensión de que "...se declare el acto administrativo impugnado nulo por no ser conforme a Derecho por los motivos expuestos..." , petitum que no discierne entre los dos acuerdos impugnados y los instrumentos a que cada uno de ellos se refiere -la aprobación del POUM y la del texto refundido- de suerte que la estimación íntegra debe entenderse rectamente comprensiva de la nulidad del texto refundido al que se refiere la denuncia que la demanda contiene.

   Ello nos lleva a determinar la procedencia de declarar que ha lugar al recurso de casación y, como efecto de dicha declaración, a casar y anular la sentencia de 10 de diciembre de 2014 aquí impugnada, declaración que lleva consigo ( art. 95.2.d) de la LJCA ) la necesidad de que resolvamos "...lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate" , que en este caso debe conducir a la estimación del recurso contencioso-administrativo nº 504/2010 y, en su virtud, a la anulación de pleno derecho del acuerdo en él impugnado, en los términos que hemos visto.

   SEXTO .- La estimación del recurso de casación determina que no debamos efectuar pronunciamiento relativo a la condena al pago de las costas procesales causadas en este recurso - artículo 139.2 LJCA -, ni tampoco resolver sobre las devengadas en el recurso judicial de instancia, en aplicación del art. 139.1 de la propia Ley, en la redacción vigente al tiempo de incoarse el recurso contencioso-administrativo.