STS 1101/2016, 17 de Mayo de 2016
| Ponente | CELSA PICO LORENZO |
| ECLI | ES:TS:2016:2189 |
| Número de Recurso | 1246/2015 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Número de Resolución | 1101/2016 |
| Fecha de Resolución | 17 de Mayo de 2016 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Mayo de dos mil dieciséis.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el recurso de casación número 1246/2015, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª Isabel Calvo Villoria en nombre y representación de Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla contra la sentencia de 23 de febrero de 2015 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, en el recurso núm. 717/2013 , seguido a instancias de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir contra la inejecución de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla de las obligaciones derivadas de convenio de colaboración suscrito para la realización de obras dentro del "plan de restauración hidrológico-forestal y de protección de cauces en el municipio de Sevilla". Ha sido parte recurrida la Administración del Estado representada por el Abogado del Estado.
En el recurso contencioso administrativo 717/2013 seguido ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, se dictó sentencia con fecha 23 de febrero de 2015 que acuerda: "Que debemos estimar el recurso interpuesto por La Confederación Hidrográfica del Guadalquivir representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado contra inejecución de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla por ser contraria al Ordenamiento Jurídico.
Se declara el incumplimiento de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla y se le condena cumplimiento inmediato del convenio a que se refiere este proceso, mediante el abono de la cantidad pendiente a seis de marzo de 2013 por importe de Cinco Millones Cuatrocientos Cinco Mil Treinta y Nueve Euros con un céntimo (5.405.039,01) más intereses. Se imponen las costas a la parte demandada con el límite de seiscientos euros".
Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal de la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 25 de junio de 2015 formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso-administrativo.
El Abogado del Estado por escrito de fecha 25 de noviembre de 2015 formaliza escrito de oposición interesando la desestimación del recurso.
Por providencia de 20 de enero de 2016 se señaló para votación y fallo para el día 11 de mayo de 2016, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Celsa Pico Lorenzo , Magistrada de la Sala
La Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla interpone recurso de casación 1246/2015 contra la sentencia de 23 de febrero de 2015 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, en el recurso núm. 717/2013 , deducido por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir contra la inejecución de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla de las obligaciones derivadas de convenio de colaboración suscrito para la realización de obras dentro del "plan de restauración hidrológico-forestal y de protección de cauces en el municipio de Sevilla".
La sentencia (completa en Cendoj Roj: STSJ AND 14160/2015 - ECLI: ES:TSJAND:2015:14160) rechaza la inadmisión del recurso sustentada en inexistencia de inactividad de la administración, art. 29.1 LJCA , en razón de que "el convenio suscrito entre las partes obliga a la demandada a financiar un 25% de los trabajos que se ejecuten en el marco del convenio. Esa es la obligación concreta que está obligada a realizar. Al no pagar, se produce la inejecución del convenio cuyo cumplimiento se reclama: todo ello, sin perjuicio de que en el marco del propio convenio la demandada efectúe las alegaciones que estime convenientes sobre las concretas cantidades que se reclamen".
En el SEGUNDO expresa "Como en el recurso 293/11, Sentencia de 15 de enero de 2013 , parte la Abogacía del Estado del hecho de que la cláusula tercera 2 del convenio referido compromete a la demandada a financiar un 25% de las actuaciones necesarias dentro del plan. La gerencia de Urbanismo ha efectuado algún pago parcial, y ha sido condenada por este tribunal en el recurso antes citado, calculado el porcentaje a pagar, por este concepto, en 6.036.145,29 euros.
A seis de marzo de 2013 la gerencia ha contraído una deuda adicional de 5.405.039,01 euros que se reclaman en este proceso. Cantidad que resulta de descontar del total debido la cantidad ya ingresada por la gerencia y la reconocida en la sentencia ya referida."
Tras ello en el TERCERO reproduce lo vertido en el recurso 293/2011 dada la identidad de hecho y derecho aplicable.
Mientras en el CUARTO consigna que "frente a la cantidad detallada, y certificada por la actora, la demandada opone de forma genérica diversas discrepancias, sin acreditar en definitiva que exista error en el cálculo de la cantidad reclamada. Tampoco se observa que en el marco del convenio la demandada haya actuado de forma diligente de manera que ha podido presentar las alegaciones técnicas y de otro tipo que ha considerado oportunas y no lo ha hecho. Sin juzgar el posible ánimo dilatorio de las alegaciones de la contestación, lo que resulta acreditado es la existencia de la deuda, su cuantía y que la misma no ha sido abonada. Por eso es procedente la condena".
1. Un único motivo al amparo del art. 88. 1.d) LJCA , aduce infracción del art. 29 LJCA y de las Sentencias de 16 de septiembre de 2013 y 18 de noviembre de 2008 que fijan el alcance de la acción contra la inactividad administrativa.
Aduce, como expuso en la contestación a la demanda, que el Convenio regula muy parcamente la forma en la que la Gerencia debe hacer efectiva su aportación, limitándose a establecer una distribución del gasto total entre las anualidades 2003, 2004, 2005 y 2006 (cláusula segunda) y que tendría que efectuar su aportación antes de los 30 días naturales a la fecha de inicio de la licitación de las obras, sin perjuicio de su posterior liquidación (apartados 3, 4 y 5 de la cláusula tercera). A su entender el Convenio distingue para cada una de las aportaciones de la Gerencia dos fases: la de anticipo a abonar antes de la licitación y posterior liquidación definitiva una vez finalizadas las obras.
Objeta que, este no ha sido el procedimiento seguido por la CHG que reclama cantidades muy significativas, correspondientes a actuaciones en distinto grado de ejecución, algunas incluso completamente terminadas, sin acreditar el precio de licitación, ni el resultado de la liquidación con el contratista, ni el resto de los gastos en que pudiera haber incurrido (por ejemplo, justiprecio de las expropiaciones necesarias para obtener los terrenos). Así, el 29 de junio de 2009, trascurridos seis años desde la firma del Convenio y superadas las anualidades de distribución de los gastos previstas en el mismo, solicitó el pago de 10.859.304,945 euros (folios 178-187); posteriormente reclamaría 9.079.16575 euros (folios 226-232) y ahora solicita 5.405.039,91 euros.
Aduce que, la cantidad que reclama pretende acreditarla con un certificado de la secretaria de la CHG de 6 de marzo de 2013 que contiene la liquidación de las actuaciones objeto del Convenio a la fecha de su expedición y elaborada a la vista de documentos e informes a los que solo ella ha tenido acceso y sin intervención alguna de la Gerencia. Ante reclamaciones de estas características, la Gerencia no está obligada por el Convenio ni por precepto alguno a aceptarla y abonarla en el plazo de los tres meses establecido en el artículo 29.1 de la LJCA .
Alega no se trata de abonar una certificación de un contratista, expedida en ejecución de un contrato administrativo en sentido estricto, que cuenta con la conformidad de la dirección facultativa de la administración contratante y que tienen legalmente establecido un plazo para su pago además de disponer del correspondiente crédito presupuestario.
Defiende que, la Gerencia, que no ha tenido participación alguna en las contrataciones realizadas por la CHG como tampoco lo ha tenido en las expropiaciones de los terrenos necesarias para la ejecución de algunas de las actuaciones, tiene derecho a una liquidación en regla, establecida contradictoriamente, con acreditación de los precios de licitaciones y las liquidaciones, en su caso, de las distintas actuaciones y, consecuentemente, está obligada a exigir a la CHG cuantos documentos considere necesarios para comprobar la procedencia de la cantidad reclamada.
Señala que el compromiso de financiar el 25% de las actuaciones establecidas en el Convenio que se ejecuten es una obligación genérica y a determinar que no constituye un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación.
1.1. Muestra su oposición el Abogado del Estado.
Opone que en fecha 13 de noviembre 2003 se suscribió Convenio de Colaboración entre la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir y la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla para la realización de obras comprendidas dentro del "Plan de Restauración Hidrológico-Forestal y de Protección de Cauces en el Municipio de Sevilla", cuyo cumplimiento se reclama.
Mediante dicho Convenio "La Gerencia de Urbanismo se compromete, por su parte, a financiar por un importe del veinticinco por ciento (25%), cada una de las actuaciones necesarias para la realización de los trabajos (consultorías y asistencias para la redacción de los proyectos, dirección de obras, divulgación y realización de las obras y expropiaciones), incluyendo posibles proyectos de modificados, complementarios, liquidaciones de obras, etc.".
Alega que las actuaciones cuyo importe se reclama han sido llevadas a cabo y su importe íntegramente abonado por la Confederación, quien ahora reclama a la Gerencia su porcentaje de cofinanciación. El pago está acreditado por la certificación emitida por la Secretaria General de la Confederación.
Aduce que la CHG observó en la vía administrativa las exigencias en cuanto al requerimiento previo, formulado el 6 de marzo de 2013 y reiterado el 8 de julio de 2013.
Al estipular el Convenio que "La aportación de la Gerencia de Urbanismo deberá efectuarse antes de los 30 días naturales a la fecha de inicio de la licitación de las obras, siendo aquélla un requisito ineludible para ésta", no puede objetarse que el Organismo de Cuenca espere a licitar los contratos y a abonar a los contratistas las certificaciones de los correspondientes contratos para reclamar a la Gerencia y que el pago tenga que estar supeditado a comprobaciones técnicas y fiscalización.
Señala que, la Gerencia puede llevar a cabo en el seno de la Comisión Bilateral de Seguimiento del Convenio las comprobaciones "técnicas" que precise. La cláusula séptima del Convenio enumera las funciones de esta Comisión, a la que además, conforme a la cláusula quinta, corresponde determinar la forma en que la Gerencia colaborará con la Confederación en el desarrollo de las actuaciones. Nótese además que, con relación a las obras ya terminadas, el Convenio dispone que se hará entrega de las mismas a la Gerencia, a quien corresponderá íntegramente su mantenimiento y conservación (cláusula 6ª, apartado 6).
Adiciona que, las cantidades que se recogen en las hojas del "sistema de Gestión de Expedientes de Contratación" no tienen por qué coincidir con el importe de adjudicación de la obra publicado en el BOE porque en este apartado se tienen en cuenta también el importe de las modificaciones de obra. Lo determinante de la deuda es la suma de las certificaciones que les fueron remitidas en su día junto con el requerimiento de pago y que se corresponden con la certificación emitida por la Secretaria General. Así en la Cláusula Tercera apartado 5) del Convenio se recoge que: "Ambas Instituciones asumen en la misma proporción las variantes económicas que puedan producirse, al alza o a la baja, por modificaciones, revisiones de precio, obras complementarias y otras incidencias que sean aprobadas en el desarrollo de los contratos de obras...".
Concluye que la acción ejercitada en la instancia se ajusta al art. 29.1 de la LJCA , precepto que devendría inaplicable en la práctica si su ejercicio se condicionase al grado de especificación que postula la recurrente.
Tiene razón el Abogado del Estado cuando objeta los argumentos del Ayuntamiento de Sevilla.
Estamos ante un convenio interadministrativo en que la Gerencia de Urbanismo se comprometió al pago del 25 % del importe de las actuaciones a realizar por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir con base en una serie de estipulaciones en un Convenio que puede realizar las comprobaciones "técnicas" allí establecidas.
No consta en la sentencia que hubiere ejercido tal facultad de comprobación, antes al contrario declara que no se observa que hubiera actuado de forma diligente y no "ha acreditado exista error en las cantidades reclamadas".
Existe, en los términos a que se refiere la exposición de motivos de la LJCA, párrafo octavo del apartado V, una obligación concreta y directa del Ayuntamiento de Sevilla a favor de la Confederación Hidrográfica de la que deriva la prestación de pago reseñada.
Sin embargo no consta, como pretende para oponerse al pago, pueda intervenir ni en las contrataciones ni en las expropiaciones de los terrenos necesarios para su ejecución.
No hay, pues, conculcación del art. 29.1. LJCA ni tampoco de la jurisprudencia que lo interpreta que, en Sentencia de 13 de octubre de 2009, recurso de casación 4737/2005 , al declarar que si la Sentencia impugnada exponía que el Convenio, cuya ejecución se instaba, recogía actuaciones concretas a cuya realización se había obligado la administración, era preciso en sede casacional acreditar valoración errónea o arbitraria del contenido del Convenio.
De no hacerlo debe estarse a lo apreciado por la Sala de instancia, incluyendo la cantidad reclamada al no justificar fuera otra.
Como dijo la Sentencia de 1 de febrero de 2006, recurso de casación 3476/2003 "la inactividad existe cuando se produce el incumplimiento, y entonces los que tuvieron derecho a obtener la prestación pueden reclamar que se cumpla la obligación e interponer recurso judicial, previo requerimiento a la actividad administrativa competente".
Debemos recordar que no basta en un recurso de casación con lanzar al Tribunal un conjunto corto o amplio de sentencias sin proceder a analizar como ha sido quebrantada la doctrina en ellas sentada respecto al concreto supuesto impugnado. Resulta preciso desgranar su doctrina con relación a la sentencia cuyos criterios se combate que, obviamente, para ser aceptada ha de guardar relación directa con la razón de decidir de la sentencia, pues en caso contrario sería improsperable ( STS 20 de julio de 2010, recurso de casación 5477/2008 ).
Es preciso demostrar la similitud de los casos resueltos en las sentencias traídas a colación con el que se resuelve en la resolución impugnada en el recurso ( Sentencias 8 de octubre de 2014, recurso casación 2467/2013 , 15 de diciembre de 2014, recurso casación 2459/2013 ).
Sin perjuicio de que lo anterior se ha incumplido en el caso de autos debemos subrayar la inaplicabilidad al supuesto enjuiciado del examinado en la Sentencia de 16 de setiembre de 2013, recurso 3088/2012 en que no se trataba de un convenio incondicional sino de la pretensión de ejecución de un Acuerdo del Consejo de Ministros sobre un Plan de Viabilidad supeditado a que la Comisión Europea declarase que las ayudas controvertidas eran compatibles con el mercado interior.
No obstante, si entendemos de aplicación cuando recuerda que la jurisprudencia de esta Sala (STS 18 de noviembre de 2011, recurso casación 1920/2006 , 14 diciembre 2007, recurso casación 7081/2004 ) reconoce el carácter singular del procedimiento de control de la inactividad de la administración establecido en el art. 29.1 LJCA , al sostener que no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la administración de obligaciones que requieran la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución.
Recordemos que en la Sentencia de 14 de diciembre de 2007 se pretendía utilizar dicha vía reclamando la inactividad de la administración por no tener en cuenta a un determinado sindicato en el proceso negociador para la apertura de una Oficina de la Jefatura Central de Tráfico. Y en la de 1 de octubre de 2008, recurso casación 1698/2004, también invocada por el Ayuntamiento, mas sin desarrollo casacional, no se interesaba una prestación concreta y determinada en favor del recurrente sino un juicio declarativo sobre la competencia de los órganos registrales.
Justamente aquí, tal cual concluye la Sala de instancia, no se muestra la necesidad de ese expediente contradictorio en las estipulaciones del Convenio.
No prospera el motivo.
Las valoraciones anteriores obligan, conforme a lo dispuesto en el articulo 95 de la Ley de la Jurisdicción , a declarar no haber lugar al recurso de casación, con expresa condena en costas a la parte recurrente, a tenor del apartado tercero del art. 139 LJCA , la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte éstas o hasta una cifra máxima". Y al amparo del artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción se señala como cantidad máxima a reclamar por todos los conceptos enumerados en el art. 241.1 de la L.E. Civil , la cantidad de 6000 euros.
Obviamente sin perjuicio de que el Letrado pueda interesar de su cliente la cantidad que estime proceda.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,
No ha lugar al recurso de casación deducido por la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla interpone 2015 contra la sentencia estimatoria de 23 de febrero de 2015 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, en el recurso núm. 717/2013 , deducido por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir contra la inejecución de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla de las obligaciones derivadas de convenio de colaboración suscrito para la realización de obras dentro del "plan de restauración hidrológico-forestal y de protección de cauces en el municipio de Sevilla" condenando al abono de 5.405.039,01 euros.
En cuanto a las costas estése al último fundamento de derecho.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, Doña Celsa Pico Lorenzo, hallándose celebrando audiencia pública, lo que como Letrado de la Administración de Justicia, certifico.
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