STS 1037/2016, 10 de Mayo de 2016

La Letrada Dª Maria José Bueno Ramírez, actuando en nombre y representación del Servicio Jurídico del PRINCIPADO DE ASTURIAS, en escrito presentado el 18 de octubre de 2013, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013 por el que se fijan los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública de cada una de las Comunidades Autónomas de Régimen Común para 2013 al que se ha hecho referencia en el encabezamiento.

Admitido a trámite y formalizada demanda, se suplicó la estimación del recurso contencioso-administrativo y se declare nulo, se anule o revoque el acto impugnado.

En ella realiza diversas consideraciones sobre el objetivo de déficit global en el año 2013, la vulneración del principio de lealtad institucional establecido por la Ley Orgánica 2/2012, la inexistencia de trámite de audiencia, infracción de las normas que regulan el funcionamiento del Consejo de Política Fiscal y Financiera, el razonamiento de que es un Acto discrecional sin motivación, la existencia de un cambio de criterio sin motivación, vulneración de la prohibición de arbitrariedad, y de la vulneración de la "idea de igualdad" que informa la LO 2/12 del que el Acuerdo impugnado trae causa.

En el primer Otrosí fijó en indeterminada la cuantía del pleito, en el segundo manifestó que no interesaba el recibimiento del pleito a prueba, y en el tercero solicitaba el trámite de conclusiones escritas.

El Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda interesaba se dicte sentencia desestimando el recurso, y fijaba la cuantía del recurso en indeterminada.

Por Decreto de 13 de marzo de 2014, se fijó la cuantía del procedimiento en indeterminada.

En conclusiones, tanto el Principado de Asturias, como el Abogado del Estado, evacuaron dicho trámite, quedando las actuaciones pendientes de señalamiento.

El Presidente de la Sala avocó al Pleno el conocimiento del pleito, y, mediante Providencia de 1 de diciembre de 2014, se señaló -para deliberación, votación y fallo- el día 28 de enero de 2015, siendo suspendido en Providencia de 19 de diciembre de 2014, para requerir a las Secretarías del Consejo y del Senado «certifiquen si el Acuerdo con Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013 por el que se adecúa el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de Administraciones Públicas de 2013» y de cada uno de los subsectores fue sometido, en su caso, a la aprobación de las Cortes Generales, y de ser así enviaran copia de los antecedentes parlamentarios que obren en las Cámaras en relación con la aprobación o rechazo del citado Acuerdo. A la vista de la pretensión formulada por la recurrente se acordó emplazar a las restantes Comunidades Autónomas y así mismo al Congreso de los Diputados y al Senado en la persona del Letrado de las Cortes Generales, para la defensa de sus intereses, dándoles traslado en su caso del recurso interpuesto y de la demanda.

En respuesta a lo acordado en la reseñada providencia, se produjeron las personaciones de la Junta de Andalucía -escrito de 30 de diciembre de 2014-, la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia -escrito de 7 de enero de 2015-, la Generalitat de Catalunya -escrito de 12 de enero de 2015-, y el Gobierno de Canarias -escrito de 20 de enero de 2015.

Por su parte el Congreso de los Diputados y el Senado remitieron sendas certificaciones de sus Secretarios Generales en las que se hace constar que el Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013 no fue objeto de remisión por el Gobierno ni sometido a la aprobación de dichas Cámaras.

En Providencia de 27 de enero de 2016, se concede a las comunidades autónomas que habían comparecido como demandadas, y a las partes personadas en general, el trámite de alegaciones sobre la incidencia en el presente recurso contencioso-administrativo, el hecho de carecer el acto impugnado de 30 de agosto de 2013, del necesario soporte jurídico, por poder ser ineficaz el acuerdo antecedente de fecha 12 de julio de 2013 al no haber sido sometido éste a la aprobación de las Cortes Generales, según dispone el artículo 15.6 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril .

Evacuado el trámite conferido, la Administración del Estado -escrito de 26 de enero de 2015-, la Generalitat de Cataluña -escrito de 6 de febrero de 2015-, el Principado de Asturias -escrito de 10 de febrero de 2015-, y el Gobierno de Canarias -escrito de 23 de febrero de 2015-, formularon las alegaciones que consideraron oportunas.

La representación de la Junta de Andalucía en su escrito de 29 de abril de 2015 manifiesta que no formula alegación alguna, y pone de manifiesto que ante la misma Sala se siguen también los procedimientos 241/2014, 374/2013, 383/13, y 511/3013, y solicita la acumulación de los procedimientos al más antiguo, el 2/374/2013. Dado traslado para alegaciones por Providencia de 13 de mayo de 2015, y evacuado el traslado por el Abogado del Estado, el Principado de Asturias, y el Gobierno de Canarias, mediante Providencia de 10 de junio de 2015 se acordó no haber lugar a dicha acumulación, sin perjuicio del señalamiento coordinado de los mismos.

Por providencia de 27 de enero de 2016 esta Sala acordó conferir a las partes un plazo de alegaciones sobre «la incidencia en el presente recurso contencioso-administrativo el hecho de carecer el acto aquí impugnado de fecha 30 de agosto de 2013 del necesario soporte jurídico, por poder ser ineficaz el acuerdo antecedente de fecha 12 de julio de 2013 al no haber sido sometido éste a la aprobación de las Cortes Generales, según dispone el artículo 415.6 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de Abril .»

Evacuado el trámite conferido, la Administración del Estado y el Principado de Asturias formularon las alegaciones que consideraron oportunas. La Junta de Andalucía presentó escrito manifestando que no procede realizar alegación alguna sobre las cuestiones sometidas a su consideración.

Formuladas las alegaciones oportunas, se señaló nuevamente, para su deliberación, votación y fallo el día 4 de abril de 2016, continuándose la deliberación los días 5 y 6 siguientes, en que tuvieron lugar la deliberación y votación en concordancia con la de los recursos contencioso-administrativos 374/2013, 383/2013, 511/2013 y 241/2014 con observancia de las disposiciones legales.

La Sra. Magistrada Ponente de esta sentencia entregó la minuta de la misma dentro del plazo establecido para dictar sentencia en el artículo 67.1 de la Ley Jurisdiccional 29/98.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, Magistrada de la Sala

El Principado de Asturias interpone recurso contencioso administrativo contra el Acuerdo de Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013 por el que se establecen los objetivos de Estabilidad Presupuestaria y de Deuda Pública de cada una de las Comunidades Autónomas de régimen común para 2013.

El Acuerdo de 30 de agosto de 2013 recurrido se sustenta en lo dispuesto en los artículos 15 y 16 de la Ley Orgánica 2/2012 de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera , y trae causa del precedente acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013 que fijó los objetivos de Estabilidad Presupuestaria y Deuda Pública del año 2013 para el conjunto del Sector Público.

El tenor literal del Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado es el siguiente:

En aplicación de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, el Consejo de Ministros del pasado 12 de julio de 2013 fijó los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda púbica del año 2013 para el conjunto del sector público y para cada uno de los grupos de agentes comprendidos en el artículo 2.1 de la citada Ley , que, con carácter previo, había sido informado favorablemente por el Consejo de Política Fiscal y Financiera

En relación con los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Comunidades Autónomas, del año 2013, dichos objetivos se fijaron en los siguientes términos:

OBJETIVO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA

DEL CONJUNTO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

EJERCICIO 2013

Capacidad (+) Necesidad (-) de financiación, SEC-95

(En porcentaje del Producto Interior Bruto)

-1.3

OBJETIVO DE DEUDA PÚBLICA

CONJUNTO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

EJERCICIO 2013

(En porcentaje del Producto Interior Bruto)

19.1

En el supuesto de que se doten nuevos mecanismos adicionales de financiación, estos objetivos de deuda pública se podrán rectificar por el importe efectivo de su ejecución siempre que no se destine a financiar vencimientos de deuda o déficit del ejercicio en que se dote. A efectos del cumplimiento de estos objetivos, podrá tenerse en cuenta la concurrencia de circunstancias que, no afectando el cumplimiento de los objetivos de déficit ni al cumplimiento de la regla de gasto, pudieran afectar a los límites de deuda y no derivaran de decisiones discrecionales de las Comunidades Autónomas, de conformidad con el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

El artículo 16 de la Ley orgánica 2/2012 , prevé que, una vez aprobados por el Gobierno los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas formulará una propuesta de objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas.

Habiéndose dado cumplimiento al procedimiento anterior, y considerando las especialidades procedimentales de las Comunidades de régimen foral, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas elaboró la propuesta de objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para las comunidades autónomas, que fue objeto de informe favorable por el Consejo de Política Fiscal y Financiera en su sesión de 31 de julio de 2013.

El Artículo 16 de la Ley Orgánica 2/2012 dispone que el Gobierno de la Nación establecerá los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para todas y cada una de las Comunidades Autónomas.

ACUERDA

Establecer como objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las comunidades autónomas para 2013, de conformidad con los términos previstos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, los que figuran en el Anexo que se acompaña.

La pretensión anulatoria del acuerdo recurrido se fundamenta en varias infracciones. El Principado de Asturias alega en primer término, el incumplimiento del procedimiento previsto en el artículo 16 de la Ley Orgánica 2/2012 para el establecimiento de los objetivos individuales para las Comunidades Autónomas, al no constar en el expediente la existencia del preceptivo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera. Seguidamente se sostiene la vulneración del principio de lealtad institucional establecido en la Ley Orgánica 2/2012, por la total falta de información a la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias por parte del Gobierno de la Nación, la inexistencia del trámite de audiencia previsto en el artículo 84 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y la infracción de las normas que regulan el funcionamiento del Consejo de Política Fiscal y Financiera. Continúa la argumentación del Principado de Asturias afirmando la existencia de un acto discrecional sin motivación al no ofrecer el acuerdo impugnado un razonamiento lógico que permita explicar el resultado final, la separación del criterio anterior sin motivación suficiente, la vulneración de la prohibición de la arbitrariedad y de los principios de generalidad, homogeneidad e igualdad. Añade a lo anterior la vulneración de la «idea de la igualdad» que informa la Ley Orgánica 2/2012 de la que el acuerdo trae causa.

Esta Sala en Pleno ha deliberado conjuntamente los recursos planteados por las Comunidades Autónomas de Canarias (recurso 374/2013), de Asturias (recursos 383/2013 y 385/2013), de Cataluña (recurso 511/2013), y de Andalucía (recurso 241/2014), relativos a estabilidad presupuestaria, contra los acuerdos del Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013, 12 de julio de 2013, 18 de octubre de 2013 y 30 de Agosto de 2013.

Dado que el Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013 objeto del presente recurso trae causa del precedente Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013, que fijaba el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para 2013, debemos estar a lo razonado en las sentencias del Pleno en las que apreciamos en relación a este último Acuerdo que no se había cumplimentado el trámite de su remisión a las Cortes Generales establecido en el artículo 15 de la Ley Orgánica 2/2012 , y declaramos en consecuencia que «el Acuerdo del Gobierno, sin la posterior aprobación de las Cortes Generales, es un acto carente de autonomía, es un acto preparatorio, inhábil por sí mismo para surtir efectos y para servir de soporte a actos de ejecución» ( Sentencia de Pleno de recurso contencioso número 241/2014 ).

Y en la Sentencia de este Pleno dictada en el recurso contencioso administrativo número 374/2013 , en el que se impugnaba también el mencionado Acuerdo de 12 de Julio de 2013, dijimos lo siguiente:

[...] Sobre la impugnación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013, relativo al año 2013.

1. Hemos afirmado en el anterior fundamento de derecho en relación con el acuerdo del Consejo de Ministros relativo al trienio 2014-2016, que esta Sala carece de jurisdicción para el enjuiciamiento de los acuerdos de fijación de objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública aprobados por el Gobierno de acuerdo con lo establecido por el artículo 15 de la Ley Orgánica 2/2012 por tratarse, tras su aprobación por las Cortes Generales, de un acto parlamentario no comprendido entre los que, excepcionalmente, están contemplados en el artículo 1.3.a) de nuestra Ley jurisdiccional .

Sin embargo, el acuerdo de 12 de julio relativo al ejercicio 2013 plantea una problemática específica y distinta, en la medida en que no fue sometido a su aprobación por parte de las Cortes Generales, lo que hace que nos enfrentemos a la impugnación de un acto del Consejo de Ministros que no ha sido ratificado por acuerdo parlamentario alguno, por lo que, en principio, podría entenderse que se trata de un acto administrativo sometido al control de legalidad de la jurisdicción contencioso administrativa.

Es preciso advertir, sin embargo, que el Gobierno había fijado los objetivos de déficit y deuda pública para el trienio 2013-2015 mediante acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de julio de 2012 -en aplicación, por tanto, de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 2/2012 -, acuerdo posteriormente ratificado por el Congreso de los Diputados el 24 y 26 del mismo mes por el Congreso de los Diputados y por el Senado respectivamente. Quiere ello decir que el acuerdo que ahora enjuiciamos lo que hace es rectificar -"adecuar", se dice en el mismo- un acuerdo previo que había fijado unos objetivos aprobados por las Cortes Generales.

Dado pues que se trataba de modificar un acuerdo previamente aprobado por el Congreso y el Senado en aplicación del mandato contenido en los apartados 6 y 7 del artículo 15 de la Ley 2/2012 y de conformidad con el iter previsto en el mismo, parece que hubiera debido seguirse de nuevo dicho procedimiento. En efecto, el informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera sobre la propuesta de acuerdo había indicado expresamente que debía ser remitido a las Cortes para su aprobación (folio 42 del expediente administrativo).

Sin embargo, el Acuerdo de 12 de julio de 2013 nada explica sobre las razones por las que se prescindió de este trámite parlamentario. Es ahora, en sede contenciosa, cuando el Abogado del Estado alega que la Ley Orgánica 2/2012 regula un procedimiento de establecimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda para el conjunto de Administraciones Públicas a tener en cuenta en los próximos tres años, que servirá de punto de partida para las distintas administraciones públicas españolas en la aprobación de sus respectivos presupuestos, acuerdo que ha de remitirse a las Cortes Generales para su aprobación o rechazo en votaciones sucesivas en el Congreso de los Diputados y en el Senado. Ahora bien, según el Abogado del Estado, el acuerdo de Consejo de Ministros de 12 de julio no es un acuerdo de fijación de objetivos de carácter plurianual ni tampoco tiene carácter previo a la aprobación de los presupuestos por las distintas administraciones públicas sino que lo que hace es simplemente adecuar los objetivos fiscales del presupuesto en curso a una nuevas circunstancias (a primeros de junio de 2013 el Consejo de la Unión Europea amplió el plazo de finalización del Protocolo de Déficit Excesivo para España en 2 años, de 2014 a 2016). En consecuencia -advierte-, tratándose de acuerdos de naturaleza distinta no cabe extender el procedimiento y todos los requisitos formales de un tipo de acuerdo del Consejo de Ministros a otro tipo de acuerdo de naturaleza distinta. De este modo, si bien nada impide que el citado acuerdo de 12 de julio de 2013 pudiera haberse remitido a las Cortes no cabe considerar la ausencia de dicho trámite como un requisito necesario que afecte a la plena validez y eficacia del mismo. Se trata pues de la adaptación del objetivo de déficit para el ejercicio corriente en el contexto del Procedimiento de Déficit Excesivo, algo distinto de la fijación trienal de los objetivos de déficit, que sería la específicamente contemplada por el artículo 15.6 de la LO 2/2012 .

Debemos examinar en primer lugar tal justificación dada por el Abogado del Estado para sostener la corrección jurídica de no haber sometido este acuerdo a la aprobación de las Cámaras parlamentarias, que puede sintetizarse en considerarlo como un acuerdo de naturaleza distinta consistente en una mera adecuación a las circunstancias cambiantes de un previo acuerdo trienal regulado en el artículo 15 de la Ley Orgánica 2/2012 , de abril, y que una tal adecuación no requería su paso por las Cortes Generales.

No es posible aceptar dicha explicación por varias razones. En primer lugar, porque ello contradice el expreso reconocimiento del Consejo de Ministros de que el acuerdo de 12 de julio se dicta también en el marco del artículo 15 de la Ley de Estabilidad Presupuestaria , cuyo apartado 6 requiere el sometimiento del acuerdo al Congreso de los Diputados y al Senado.

En efecto, en el preámbulo del acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2103 relativo a los objetivos de cada una de las Comunidades Autónomas para el ejercicio de 2013 se afirma literalmente que "en aplicación de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera , el Consejo de Ministros del pasado 12 de julio fijó los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública del año 2013 para el conjunto de sector público [...]". Es decir, en un acto que es desarrollo del acuerdo que se examina, el Consejo de Ministros se refiere expresamente al mismo como dictado en el marco del artículo 15 de la Ley Orgánica 2/2012 .

De esta manera todos los elementos relativos al procedimiento administrativo y la propia expresión del Gobierno en el citado acuerdo de 30 de agosto, que se dicta en desarrollo del que ahora examinamos, coinciden en admitir que éste se adopta en el marco del artículo 15 de la Ley 2/2012 y, por tanto, de conformidad con el procedimiento previsto en el mismo. Y no hay nada en el propio acuerdo de 12 de julio que lo contradiga, pues su preámbulo se limita a señalar las circunstancias económicas que hacen aconsejable modificar ("adecuar") las previsiones de déficit y deuda pública para 2013.

Además de lo dicho, tampoco vale la justificación dada por el Abogado del Estado por la sencilla razón de que ello hubiera supuesto también la innecesariedad de llevar a la aprobación de Congreso y Senado la modificación de los objetivos de déficit y deuda de los años 2014 y 2015. Sin embargo, el Gobierno incluyó dichos ejercicios en la fijación de nuevos objetivos de déficit y deuda para el trienio 2014-2016 en el acuerdo de 28 de junio de 2013 cuya impugnación hemos inadmitido por falta de jurisdicción, diferencia respecto a la que nada dice el Abogado del Estado. Y no resulta convincente la razón dada por esté de que tal sometimiento a las Cámaras parlamentarias de un acuerdo de "adecuación" de objetivos, es una posibilidad discrecional abierta al Consejo de Ministros. En ambos casos se trataba de rectificar unos objetivos aprobados por el Congreso y Senado y mientras que los correspondientes a 2014 y 2015 fueron sometidos a la aprobación parlamentaria, el de 2013 no lo fue.

Finalmente, también aboca a la misma consideración el principio general de contrarios actus , que requiere que para modificar o anular un acto es preciso otro del mismo rango o fuerza. Afectar a la fuerza jurídica de un acto jurídico requiere, por lógica jurídica, un acto contrario que posea igual o mayor fuerza jurídica. Sin que este principio esté expresamente recogido como tal en el ordenamiento jurídico, no puede dejar de considerarse connatural al sistema jurídico y, por otra parte, podría entenderse que queda englobado dentro del principio de seguridad jurídica, pues afecta a las expectativas que los sujetos de derecho pueden proyectar sobre la actuación jurídica de los órganos públicos.

2. Establecido por las razones anteriores que el acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013 debió ser sometido a la aprobación de las Cámaras parlamentarias, es claro que nos encontramos con un acto inserto en un procedimiento que debe culminar en una decisión parlamentaria, pero que no fue llevado a término. Pues bien, de acuerdo con lo expuesto en relación con el acuerdo de 28 de junio, se trata de un acto preparatorio de una decisión parlamentaria y carente por sí mismo de entidad jurídica propia y, por tanto, privado de eficacia jurídica -excepto precisamente la propiamente preparatoria del acto parlamentario-.

La constatación de su naturaleza de acto preparatorio de un acto parlamentario supone la inadmisibilidad del mismo en el presente recurso contencioso administrativo en aplicación de lo dispuesto en el artículo 69.c) en relación con el 25.1 de la Ley Jurisdiccional .

En efecto, si bien este acuerdo del Consejo de Ministros de fijación de objetivos de déficit y deuda a las Comunidades Autónomas no puede considerarse propiamente como un acto de trámite en el sentido del artículo 25.1 de la Ley de la Jurisdicción , dado que no se dicta en el marco de un procedimiento administrativo, sino que se inserta en un procedimiento sui generis , análogo al presupuesto, destinado a que se pronuncien el Congreso y el Senado -en una decisión sobre cuya naturaleza ya nos hemos pronunciado en el anterior fundamento de derecho-, el acuerdo impugnado, como ya se ha expresado, carece de sustantividad propia y de eficacia jurídica fuera de sus efectos preparatorios de la decisión parlamentaria aprobando tales objetivos.

No es un acto, en efecto, que ponga fin a la vía administrativa, ni de manera definitiva ni por quedar comprendido en los actos de trámite de las categorías definidas por el citado artículo 25 de la Ley Jurisdiccional (decidir el fondo del asunto, determinar la imposibilidad de continuar el procedimiento o producir indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos), puesto que el procedimiento en el que se inserta finaliza en un acto parlamentario. Por otra parte, el acto carece de efectos jurídicos ad extra del procedimiento contemplado en el artículo 15 de la Ley de Estabilidad Presupuestaria , por las razones expuestas, por lo que por si mismo no podría afectar a derechos o intereses de terceros.

Así pues, un acuerdo del Consejo de Ministros de fijación de objetivos de déficit y deuda dictado en el marco del artículo 15 de la Ley Orgánica 2/2012 , tanto si culmina en el acuerdo parlamentario que constituye el objetivo para el que nace y que constituye su proyección natural, como si queda ineficaz por no alcanzar dicho objetivo, queda fuera del alcance de nuestra jurisdicción. Sin embargo en este último supuesto y al no haber recaído acto parlamentario, resulta procedente declarar la inadmisión por no tratarse de un acto impugnable al no quedar comprendido en los descritos en el artículo 25, más que por falta de jurisdicción, como sucede cuando el procedimiento culmina en una decisión parlamentaria.

En conclusión, en cuanto dirigido contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013, por el que se adecua el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para 2013, el recurso debe pues ser inadmitido en aplicación de lo dispuesto en los artículos 69.c ) y 25.1 de la Ley jurisdiccional al estar dirigido contra una actuación administrativa no susceptible de impugnación.

En coherencia con lo razonado en las sentencias del Pleno sobre la carencia de eficacia del Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de Julio de 2013 al no contar con la aprobación parlamentaria, hemos de concluir que el Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013 aquí impugnado, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013 debe ser anulado con estimación del recurso contencioso-administrativo deducido.

En el anterior fundamento jurídico hemos transcrito los razonamientos de la Sentencia de este Pleno dictada en el recurso contencioso 374/2013 en los que en línea de lo declarado en las Sentencias dictadas en los recursos números 511/2013 y 241/2014 , afirmamos que el Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013, por el que se adecúa el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para el año 2013, al no haberse remitido a las Cortes Generales, es un acto preparatorio, inhábil por sí mismo para surtir efectos y para servir de soporte a actos de ejecución.

Pues bien, el Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de Julio de 2013 es antecedente necesario del Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de Agosto de 2013 como en el mismo se indica, pues a partir de la previa fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas, el aquí impugnado distribuye aquellos objetivos entre las Comunidades Autónomas en régimen común para ese año 2013.

De manera que el Acuerdo de 30 de Agosto de 2013 no es sino derivación o ejecución del precedente Acuerdo de 12 de julio de 2013, limitándose a establecer los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas y para el ejercicio 2013. De ello se concluye que este Acuerdo de 30 de agosto de 2013 debe ser anulado, al carecer de presupuesto habilitante, pues pretende ser desarrollo o ejecución de un anterior acuerdo que carece de eficacia.

Ha lugar, pues, a la estimación del recurso contencioso administrativo, sin que sea procedente la condena en costas a ninguna de las partes que en él han intervenido.

Para dar cumplimiento al artículo 107.2 de la Ley Jurisdiccional procede la publicación del fallo de esta sentencia en el Boletín Oficial del Estado.

Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, por la autoridad conferida por la Constitución, esta Sala ha decidido

ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo número 2/ 385/2013, interpuesto por el PRINCIPADO DE ASTURIAS, contra el Acuerdo de Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013 por el que se fijan los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública de cada una de las Comunidades Autónomas de régimen común para 2013.

Segundo .- ANULAR por su disconformidad a Derecho, el Acuerdo de Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013 por el que se fijan los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública de cada una de las Comunidades Autónomas de régimen común para 2013, objeto de recurso.

Tercero .- NO IMPONER las costas procesales

Cuarto .- ACORDAR LA DEVOLUCIÓN del depósito.

Sexto. - Ordenar la publicación de este fallo en el Boletín Oficial del Estado.

Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso alguno.

Insértese en la colección legislativa.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez D. Pedro Jose Yague Gil D. Jose Manuel Sieira Miguez D. Manuel Vicente Garzon Herrero D. Segundo Menendez Perez D. Nicolas Maurandi Guillen D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva D. Eduardo Espin Templado D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat D. Rafael Fernandez Valverde Dª. Celsa Pico Lorenzo D. Octavio Juan Herrero Pina Dª. Margarita Robles Fernandez D. Emilio Frias Ponce D. Jose Diaz Delgado D. Eduardo Calvo Rojas D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco Dª. Maria del Pilar Teso Gamella D. Juan Carlos Trillo Alonso D. Jose Antonio Montero Fernandez Dª. Maria Isabel Perello Domenech D. Jose Maria del Riego Valledor D. Wenceslao Francisco Olea Godoy D. Diego Cordoba Castroverde D. Jose Juan Suay Rincon Dª. Ines Huerta Garicano D. Jose Luis Requero Ibañez D. Cesar Tolosa Tribiño D. Francisco Jose Navarro Sanchis D. Jesus Cudero Blas D. Angel Ramon Arozamena Laso D. Rafael Toledano Cantero D. Manuel Martin Timon D. Jesus Ernesto Peces Morate D. Juan Gonzalo Martinez Mico D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez D. Rafael Fernandez Montalvo

Planteamiento .

Acepto el FJ 1 de la Sentencia, que transcribe el Acuerdo impugnado en el recurso.

El Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013 es conforme a Derecho.

Es paradójico que, como resultado de una falta de jurisdicción "a posteriori", a la que lleva una interpretación correctora de una ley orgánica, se anule un acuerdo que sí tenía cobertura en una lectura dogmáticamente más simple de esa misma ley orgánica, para la que se dice no tener jurisdicción.

El Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013, es conforme a Derecho.

El razonamiento que me lleva a esa conclusión es sencillo. Conforme al tenor literal del artículo 16 de la Ley orgánica 2/2012 , de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (en adelante, LOEPSF) corresponde al Gobierno -y no al Congreso de los Diputados ni al Senado- fijar los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas. Basta una lectura atenta del artículo 16 de la Ley orgánica 2/2012 , puesto en relación con el artículo 15.1 de la misma Ley orgánica, para corroborar este razonamiento, sobre el que volveré más adelante.

El Acuerdo de 30 de Agosto de 2013, que la sentencia anula, ha establecido esos objetivos, por lo que es conforme a Derecho.

No puedo compartir que el Acuerdo deba ser anulado por carecer de presupuesto habilitante porque los objetivos de déficit para el trienio 2013-2015 se fijaron por Acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de julio de 2012, que sí fue ratificado por el Congreso de los Diputados el 24 de julio y por el Senado el 26 de julio, conforme a lo que se exige en el artículo 15.6 de la LOEPSF. Se ha cumplido por ello lo que exige el artículo 16 de la Ley orgánica 2/2012 : «Aprobados por el Gobierno los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública en las condiciones establecidas en el artículo 15 de este Ley " [ ... ] " el Gobierno" [...] "f ijará los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de ellas».

La sentencia de la que disiento razona que el Acuerdo de 30 de agosto de 2013 trae causa del Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013 que fijaba el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y cada uno de sus subsectores para 2013 y trae a colación la sentencia del Pleno de la Sala dictada en el recurso 374/2013 , en el que se impugnaba también el Acuerdo de 12 de julio de 2013, que transcribe literalmente aceptando su doctrina. He disentido de la sentencia dictada respecto del recurso 374/2013 mediante voto particular, por lo que también lo debo hacer ahora y por las mismas razones, que enlazan con los razonamientos que formulé respecto de los Acuerdos de Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013, a los que me referí en los votos particulares a las sentencias del Pleno de la misma fecha en los recursos 511/2013 y 383/2013 .

El Acuerdo de 12 de julio de 2013, por el que se adecuó el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para el año 2013 no necesitaba ser sometido a la aprobación de las Cortes Generales.

Basta una la lectura del Acuerdo de 12 de julio de 2013 para comprobar que no es un Acuerdo plurianual que fije los objetivos " referidos a los tres ejercicios siguientes ". Me parece evidente que no entra por ello en el supuesto de hecho de la aprobación parlamentaria, como resulta de la dicción literal del artículo 15.1 y 15.6 de la Ley 2/2012 . Se refiere sólo a un ejercicio ya comenzado, el de 2013, y se limita a adecuar respecto del mismo -dice- los objetivos para la corrección del déficit a lo establecido por el ECOFIN en el marco del procedimiento al que se encuentra sujeta España desde el año 2009 ( artículo 126 TFUE ).

A mi entender los Acuerdos de 28 de junio de 2013 y el Acuerdo de 12 de julio de 2013 son Acuerdos de naturaleza jurídica muy distinta por lo que no cabe interpretar analógicamente (no lo ha hecho, desde luego, la STC 215/ 2014, de 18 de diciembre ) para encorsetar toda la competencia constitucional del Gobierno en una materia en la en que la flexibilidad debe ser norma, y la LOEPSF no lo exige. El Acuerdo de 12 de julio de 2013 se dicta en el marco de un proceso plurianual de reducción del procedimiento de déficit excesivo en que se encuentra España, que requiere de una flexibilidad, de una negociación europea e interna y de una variabilidad de cifras que, por naturaleza, se atribuyen en Derecho constitucional a la función ejecutiva (es decir, a los Gobiernos) y rara vez, que, desde luego no contempla la LOEPSF, a la función legislativa (es decir, a las Cortes Generales) que contempla en forma única la sentencia.

Que el preámbulo del acuerdo de 30 de agosto de 2013, que el FJ 1 de la sentencia transcribe literalmente, diga que el acuerdo de 12 de julio de 2013 se dictó en aplicación del artículo 15 de la LOEPSF nada demuestra en favor de que habría debido ser sometido a la aprobación de las Cortes Generales, en la medida en que sigue siendo obligado reconocer que dicha aprobación se prevé, en el artículo 15 de la Ley orgánica 2/2012 , para los objetivos referidos a los tres ejercicios siguientes, lo que, como es evidente, no afecta al Acuerdo en cuestión. Tampoco se sometió, si atendemos al preámbulo del propio acuerdo de 12 de julio de 2013, al informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas ni al de la Comisión Nacional de Administración Local sin que se ponga reparo alguno en dichas supuestas omisiones. El único aspecto que la sentencia considera de relieve, el de la aprobación por las Cámaras del artículo 15.6 de la Ley orgánica 2/2012 , supone una lectura restrictiva y correctora de la normativa aplicable a los acuerdos de fijación de objetivos plurianuales y límite de gasto -que, como es lógico, se somete a la autorización de las Cortes Generales en cuanto deben acomodarse a ellos la elaboración de los proyectos de Presupuestos del sector de las Administraciones Públicas en todos sus subsectores y no tiene que aplicarse analógicamente a cualquier acuerdo del Gobierno en la materia ni, por ello, a otros Acuerdos distintos, como lo es el de adecuación del objetivo fiscal del presupuesto en curso a nuevas circunstancias apreciadas por el Consejo Europeo en el año también en curso. Téngase en cuenta que el Acuerdo último es mas laxo y beneficia los límites de endeudamiento y gasto respecto del primero (ya que amplió el plazo de finalización del protocolo de déficit excesivo para España en dos años).

La vinculación europea del Acuerdo es explícita y sirve de una cobertura no discutida a estos Acuerdos

No me convencen los argumentos de la sentencia dictada en el recurso 374/2013 para rechazar esta tesis ni creo aceptable la consideración del Acuerdo de 12 de julio de 2013 como un acto preparatorio de una decisión parlamentaria carente por sí mismo de entidad jurídica propia excepto la propiamente preparatoria del acto parlamentario.

Se debió admitir la impugnación respecto del Acuerdo de 12 de julio de 2013 porque tiene una indudable sustantividad propia y no preparaba acto parlamentario alguno ni sustrajo a las Cortes Generales ninguna facultad.

(Conclusión).

Entiendo que, en el ámbito de lo que hemos deliberado, la parte dispositiva de la sentencia debió desestimar el recurso dirigido contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013.

La Sala debió haber dado respuesta a las pretensiones de la demanda y no me pronuncio sobre el sentido de nuestra respuesta, al no haber sido debatido por la Sala.

Y, en este sentido, formulo mi Voto particular expresando de nuevo mi máximo respeto al criterio contrario de mis compañeros de la Sala, que siempre pondero con la máxima atención.

En la misma fecha de la sentencia.

Jorge Rodriguez-Zapata Perez

VOTO PARTICULAR

FECHA:10/05/2016

Voto particular que, al amparo de lo dispuesto en el artículo 260 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , formula el Magistrado Excmo. Sr. Don Jesus Ernesto Peces Morate al disentir parcialmente de lo resuelto por el Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en las sentencias pronunciadas en los recursos contenciosos-administrativos número 374 , 383 , 385 y 511 de 2013 , y 241 de 2014 , al que se adhieren los Magistrados Excmos. Sres. Don Emilio Frias Ponce y Don Diego Cordoba Castroverde.

Mi discrepancia con las decisiones de la Sala se ciñe exclusivamente al carácter de acto preparatorio que en las referidas sentencias se confiere al acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 12 de julio de 2013, por el que se procedió a adecuar el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para el año 2013 a fin de ajustarse a las decisiones del ECOFIN en el marco del Procedimiento de Déficit Excesivo (PDE), en que España se hallaba, y a las consecuencias que de tal apreciación se derivan, tanto respecto al pronunciamiento de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo sostenido por la representación procesal de las Administraciones de las diferentes Comunidades Autónomas como a la razón para anular el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 30 de agosto de 2013, por el que se establecieron los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013.

La Sala, en la fundamentación jurídica y en la parte dispositiva de esas cinco sentencias de las que disiento con el alcance indicado, se basa en lo que debería haber sido el acuerdo del Consejo de Ministros, de 12 de julio de 2013, al llevar a cabo la adecuación del objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el año 2013, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 15 y 16 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril , eludiendo, a mi juicio, lo que realmente fue.

El Consejo de Ministros no adoptó dicho acuerdo con la finalidad de dar cumplimiento a lo establecido en citado artículo 15 de la Ley Orgánica 2/2012 y remitirlo a las Cortes Generales para su aprobación o rechazo, sino que le confirió fuerza ejecutiva, arrogándose así una competencia o atribución de la que carece, como lo evidencia que el 30 de agosto de 2013 dicho Consejo fijó los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas de régimen común para el año 2013, lo que no habría decidido de haber entendido, conforme a lo establecido en los referidos artículos 15 y 16 de la Ley Orgánica 2/20012, que su acuerdo de adecuación del objetivo de estabilidad presupuestaria y deuda pública, de 12 de julio de 2013, debía remitirse a las Cortes Generales para su aprobación o rechazo, y por ello no atendió al informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera que señalaba la exigencia legal de su remisión a las Cortes Generales.

Es mi parecer que el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 12 de julio de 2013, por el que se adecuó el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para 2013, no debe ser calificado de acto de trámite, insusceptible de control jurisdiccional, según lo previsto concordadamente en los artículos 25.1 y 69.c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , sino que ha de ser enjuiciado como un acto definitivo adoptado por órgano manifiestamente incompetente y, por tanto, nulo de pleno derecho, conforme a lo dispuesto en el apartado b) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

De considerarse el acto en cuestión de naturaleza normativa, su nulidad radical vendría igualmente derivada de lo establecido en el apartado 2 del citado artículo 62 de la misma Ley 30/1992 .

Las Sala ha emitido un pronunciamiento de inadmisión de los recursos contencioso-administrativos, sostenidos frente al mentado acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013, por considerar que se trata de un mero acto preparatorio carente de autonomía y no susceptible por ello de ser impugnado en vía contencioso-administrativa, aunque lo enjuicia y declara que es inhábil para producir efectos y para servir de soporte a actos de ejecución, si bien, ante la contradicción existente entre un pronunciamiento de inadmisión y esa declaración de inhabilidad para producir efectos, afirma que tales consecuencias no constituyen un pronunciamiento de la Sala sino una constatación deducible del hecho de ser tal acuerdo una mera propuesta sujeta a la ulterior aprobación parlamentaria, lo que no es obstáculo a que, basándose precisamente en esa declaración o pronunciamiento derivados de un auténtico enjuiciamiento, justifique seguidamente la anulación por contrario a derecho del acuerdo posterior del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013.

Es a esta razón de decidir de la Sala a la que se refiere mi segunda discrepancia con las sentencias, porque, a mi entender, la estimación de los recursos contencioso-administrativos, sostenidos frente al acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, no deriva de la ineficacia del acuerdo previo del propio Consejo de Ministros de fecha 12 de julio de 2013, por el que se procedió a la adecuación del objetivo de estabilidad presupuestaria, sino de que este primer acuerdo es nulo de pleno derecho y, en consecuencia, el segundo carece de presupuesto habilitante.

De lo expuesto se deduce que las sentencias, de las que disiento, deberían haber estimado los recursos contencioso-administrativos sostenidos por las representaciones procesales de las Comunidades Autónomas frente al acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013, por el que se vino a adecuar el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para 2013, al ser este acuerdo nulo de pleno derecho, mientras que comparto el resto de los pronunciamientos de dichas sentencias, si bien la estimación del recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013, deriva de que el acuerdo anterior del Consejo de Ministros, de 12 de julio de 2013, es nulo de pleno derecho.

Dado en Madrid, en la misma fecha de las sentencias de las que se discrepa.

D. Emilio Frias Ponce D. Diego Cordoba Castroverde

D. Jesus Ernesto Peces Morate

PUBLICACIÓN .- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia y Votos Particulares, por la Magistrada Ponente en la misma, Excma. Sra. Dª Maria Isabel Perello Domenech estando celebrando audiencia pública la Sala en Pleno de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo; certifico.

Planteamiento .

Acepto el FJ 1 de la Sentencia, que transcribe el Acuerdo impugnado en el recurso.

El Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013 es conforme a Derecho.

Es paradójico que, como resultado de una falta de jurisdicción "a posteriori", a la que lleva una interpretación correctora de una ley orgánica, se anule un acuerdo que sí tenía cobertura en una lectura dogmáticamente más simple de esa misma ley orgánica, para la que se dice no tener jurisdicción.

El Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013, es conforme a Derecho.

El razonamiento que me lleva a esa conclusión es sencillo. Conforme al tenor literal del artículo 16 de la Ley orgánica 2/2012 , de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (en adelante, LOEPSF) corresponde al Gobierno -y no al Congreso de los Diputados ni al Senado- fijar los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas. Basta una lectura atenta del artículo 16 de la Ley orgánica 2/2012 , puesto en relación con el artículo 15.1 de la misma Ley orgánica, para corroborar este razonamiento, sobre el que volveré más adelante.

El Acuerdo de 30 de Agosto de 2013, que la sentencia anula, ha establecido esos objetivos, por lo que es conforme a Derecho.

No puedo compartir que el Acuerdo deba ser anulado por carecer de presupuesto habilitante porque los objetivos de déficit para el trienio 2013-2015 se fijaron por Acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de julio de 2012, que sí fue ratificado por el Congreso de los Diputados el 24 de julio y por el Senado el 26 de julio, conforme a lo que se exige en el artículo 15.6 de la LOEPSF. Se ha cumplido por ello lo que exige el artículo 16 de la Ley orgánica 2/2012 : «Aprobados por el Gobierno los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública en las condiciones establecidas en el artículo 15 de este Ley " [ ... ] " el Gobierno" [...] "f ijará los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de ellas».

La sentencia de la que disiento razona que el Acuerdo de 30 de agosto de 2013 trae causa del Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013 que fijaba el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y cada uno de sus subsectores para 2013 y trae a colación la sentencia del Pleno de la Sala dictada en el recurso 374/2013 , en el que se impugnaba también el Acuerdo de 12 de julio de 2013, que transcribe literalmente aceptando su doctrina. He disentido de la sentencia dictada respecto del recurso 374/2013 mediante voto particular, por lo que también lo debo hacer ahora y por las mismas razones, que enlazan con los razonamientos que formulé respecto de los Acuerdos de Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013, a los que me referí en los votos particulares a las sentencias del Pleno de la misma fecha en los recursos 511/2013 y 383/2013 .

El Acuerdo de 12 de julio de 2013, por el que se adecuó el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para el año 2013 no necesitaba ser sometido a la aprobación de las Cortes Generales.

Basta una la lectura del Acuerdo de 12 de julio de 2013 para comprobar que no es un Acuerdo plurianual que fije los objetivos " referidos a los tres ejercicios siguientes ". Me parece evidente que no entra por ello en el supuesto de hecho de la aprobación parlamentaria, como resulta de la dicción literal del artículo 15.1 y 15.6 de la Ley 2/2012 . Se refiere sólo a un ejercicio ya comenzado, el de 2013, y se limita a adecuar respecto del mismo -dice- los objetivos para la corrección del déficit a lo establecido por el ECOFIN en el marco del procedimiento al que se encuentra sujeta España desde el año 2009 ( artículo 126 TFUE ).

A mi entender los Acuerdos de 28 de junio de 2013 y el Acuerdo de 12 de julio de 2013 son Acuerdos de naturaleza jurídica muy distinta por lo que no cabe interpretar analógicamente (no lo ha hecho, desde luego, la STC 215/ 2014, de 18 de diciembre ) para encorsetar toda la competencia constitucional del Gobierno en una materia en la en que la flexibilidad debe ser norma, y la LOEPSF no lo exige. El Acuerdo de 12 de julio de 2013 se dicta en el marco de un proceso plurianual de reducción del procedimiento de déficit excesivo en que se encuentra España, que requiere de una flexibilidad, de una negociación europea e interna y de una variabilidad de cifras que, por naturaleza, se atribuyen en Derecho constitucional a la función ejecutiva (es decir, a los Gobiernos) y rara vez, que, desde luego no contempla la LOEPSF, a la función legislativa (es decir, a las Cortes Generales) que contempla en forma única la sentencia.

Que el preámbulo del acuerdo de 30 de agosto de 2013, que el FJ 1 de la sentencia transcribe literalmente, diga que el acuerdo de 12 de julio de 2013 se dictó en aplicación del artículo 15 de la LOEPSF nada demuestra en favor de que habría debido ser sometido a la aprobación de las Cortes Generales, en la medida en que sigue siendo obligado reconocer que dicha aprobación se prevé, en el artículo 15 de la Ley orgánica 2/2012 , para los objetivos referidos a los tres ejercicios siguientes, lo que, como es evidente, no afecta al Acuerdo en cuestión. Tampoco se sometió, si atendemos al preámbulo del propio acuerdo de 12 de julio de 2013, al informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas ni al de la Comisión Nacional de Administración Local sin que se ponga reparo alguno en dichas supuestas omisiones. El único aspecto que la sentencia considera de relieve, el de la aprobación por las Cámaras del artículo 15.6 de la Ley orgánica 2/2012 , supone una lectura restrictiva y correctora de la normativa aplicable a los acuerdos de fijación de objetivos plurianuales y límite de gasto -que, como es lógico, se somete a la autorización de las Cortes Generales en cuanto deben acomodarse a ellos la elaboración de los proyectos de Presupuestos del sector de las Administraciones Públicas en todos sus subsectores y no tiene que aplicarse analógicamente a cualquier acuerdo del Gobierno en la materia ni, por ello, a otros Acuerdos distintos, como lo es el de adecuación del objetivo fiscal del presupuesto en curso a nuevas circunstancias apreciadas por el Consejo Europeo en el año también en curso. Téngase en cuenta que el Acuerdo último es mas laxo y beneficia los límites de endeudamiento y gasto respecto del primero (ya que amplió el plazo de finalización del protocolo de déficit excesivo para España en dos años).

La vinculación europea del Acuerdo es explícita y sirve de una cobertura no discutida a estos Acuerdos

No me convencen los argumentos de la sentencia dictada en el recurso 374/2013 para rechazar esta tesis ni creo aceptable la consideración del Acuerdo de 12 de julio de 2013 como un acto preparatorio de una decisión parlamentaria carente por sí mismo de entidad jurídica propia excepto la propiamente preparatoria del acto parlamentario.

Se debió admitir la impugnación respecto del Acuerdo de 12 de julio de 2013 porque tiene una indudable sustantividad propia y no preparaba acto parlamentario alguno ni sustrajo a las Cortes Generales ninguna facultad.

(Conclusión).

Entiendo que, en el ámbito de lo que hemos deliberado, la parte dispositiva de la sentencia debió desestimar el recurso dirigido contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013.

La Sala debió haber dado respuesta a las pretensiones de la demanda y no me pronuncio sobre el sentido de nuestra respuesta, al no haber sido debatido por la Sala.

Y, en este sentido, formulo mi Voto particular expresando de nuevo mi máximo respeto al criterio contrario de mis compañeros de la Sala, que siempre pondero con la máxima atención.

En la misma fecha de la sentencia.

Jorge Rodriguez-Zapata Perez

VOTO PARTICULAR

FECHA:10/05/2016

Voto particular que, al amparo de lo dispuesto en el artículo 260 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , formula el Magistrado Excmo. Sr. Don Jesus Ernesto Peces Morate al disentir parcialmente de lo resuelto por el Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en las sentencias pronunciadas en los recursos contenciosos-administrativos número 374 , 383 , 385 y 511 de 2013 , y 241 de 2014 , al que se adhieren los Magistrados Excmos. Sres. Don Emilio Frias Ponce y Don Diego Cordoba Castroverde.

Mi discrepancia con las decisiones de la Sala se ciñe exclusivamente al carácter de acto preparatorio que en las referidas sentencias se confiere al acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 12 de julio de 2013, por el que se procedió a adecuar el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para el año 2013 a fin de ajustarse a las decisiones del ECOFIN en el marco del Procedimiento de Déficit Excesivo (PDE), en que España se hallaba, y a las consecuencias que de tal apreciación se derivan, tanto respecto al pronunciamiento de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo sostenido por la representación procesal de las Administraciones de las diferentes Comunidades Autónomas como a la razón para anular el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 30 de agosto de 2013, por el que se establecieron los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013.

La Sala, en la fundamentación jurídica y en la parte dispositiva de esas cinco sentencias de las que disiento con el alcance indicado, se basa en lo que debería haber sido el acuerdo del Consejo de Ministros, de 12 de julio de 2013, al llevar a cabo la adecuación del objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el año 2013, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 15 y 16 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril , eludiendo, a mi juicio, lo que realmente fue.

El Consejo de Ministros no adoptó dicho acuerdo con la finalidad de dar cumplimiento a lo establecido en citado artículo 15 de la Ley Orgánica 2/2012 y remitirlo a las Cortes Generales para su aprobación o rechazo, sino que le confirió fuerza ejecutiva, arrogándose así una competencia o atribución de la que carece, como lo evidencia que el 30 de agosto de 2013 dicho Consejo fijó los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas de régimen común para el año 2013, lo que no habría decidido de haber entendido, conforme a lo establecido en los referidos artículos 15 y 16 de la Ley Orgánica 2/20012, que su acuerdo de adecuación del objetivo de estabilidad presupuestaria y deuda pública, de 12 de julio de 2013, debía remitirse a las Cortes Generales para su aprobación o rechazo, y por ello no atendió al informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera que señalaba la exigencia legal de su remisión a las Cortes Generales.

Es mi parecer que el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 12 de julio de 2013, por el que se adecuó el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para 2013, no debe ser calificado de acto de trámite, insusceptible de control jurisdiccional, según lo previsto concordadamente en los artículos 25.1 y 69.c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , sino que ha de ser enjuiciado como un acto definitivo adoptado por órgano manifiestamente incompetente y, por tanto, nulo de pleno derecho, conforme a lo dispuesto en el apartado b) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

De considerarse el acto en cuestión de naturaleza normativa, su nulidad radical vendría igualmente derivada de lo establecido en el apartado 2 del citado artículo 62 de la misma Ley 30/1992 .

Las Sala ha emitido un pronunciamiento de inadmisión de los recursos contencioso-administrativos, sostenidos frente al mentado acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013, por considerar que se trata de un mero acto preparatorio carente de autonomía y no susceptible por ello de ser impugnado en vía contencioso-administrativa, aunque lo enjuicia y declara que es inhábil para producir efectos y para servir de soporte a actos de ejecución, si bien, ante la contradicción existente entre un pronunciamiento de inadmisión y esa declaración de inhabilidad para producir efectos, afirma que tales consecuencias no constituyen un pronunciamiento de la Sala sino una constatación deducible del hecho de ser tal acuerdo una mera propuesta sujeta a la ulterior aprobación parlamentaria, lo que no es obstáculo a que, basándose precisamente en esa declaración o pronunciamiento derivados de un auténtico enjuiciamiento, justifique seguidamente la anulación por contrario a derecho del acuerdo posterior del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013.

Es a esta razón de decidir de la Sala a la que se refiere mi segunda discrepancia con las sentencias, porque, a mi entender, la estimación de los recursos contencioso-administrativos, sostenidos frente al acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, no deriva de la ineficacia del acuerdo previo del propio Consejo de Ministros de fecha 12 de julio de 2013, por el que se procedió a la adecuación del objetivo de estabilidad presupuestaria, sino de que este primer acuerdo es nulo de pleno derecho y, en consecuencia, el segundo carece de presupuesto habilitante.

De lo expuesto se deduce que las sentencias, de las que disiento, deberían haber estimado los recursos contencioso-administrativos sostenidos por las representaciones procesales de las Comunidades Autónomas frente al acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013, por el que se vino a adecuar el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para 2013, al ser este acuerdo nulo de pleno derecho, mientras que comparto el resto de los pronunciamientos de dichas sentencias, si bien la estimación del recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013, deriva de que el acuerdo anterior del Consejo de Ministros, de 12 de julio de 2013, es nulo de pleno derecho.

Dado en Madrid, en la misma fecha de las sentencias de las que se discrepa.

D. Emilio Frias Ponce D. Diego Cordoba Castroverde

D. Jesus Ernesto Peces Morate

PUBLICACIÓN .- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia y Votos Particulares, por la Magistrada Ponente en la misma, Excma. Sra. Dª Maria Isabel Perello Domenech estando celebrando audiencia pública la Sala en Pleno de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo; certifico.