STS, 10 de Marzo de 2016

La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 19 de noviembre de 2014 , cuya parte dispositiva establece lo siguiente:

" Que estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación de INTERTECHNIQUE SA, contra la Resolución del Ministro de Defensa, de fecha 31 de julio de 2012 por no ser conforme a derecho. Con imposición de costas a la administración".

El Abogado del Estado formaliza el recurso de casación por escrito de entrada en este Tribunal en fecha 27 de febrero de 2015 en el que alegó los motivos siguientes:

A.- Al amparo del artículo 88.1.e) de la Ley Jurisdiccional por quebrantamiento de formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, habiéndose en este último caso producido indefensión para la parte: Se reputan infringidos los artículos 24 y 120.3 de la Constitución Española , 33, 65 y 67 de la 29/1998 de 13 de julio, 248.3 de la L06/1985 de 1 julio del Poder Judicial y 218 de la Ley 1/2000 de Enjuiciamiento Civil. Por existencia de incongruencia y falta de motivación necesarias en la resolución recurrida por la consolidada jurisprudencia respecto a estos requisitos sentada entre otras en la STS de 9 de marzo de 2012, casación 5630/2008 , 24 de enero de 2011, casación 485/2007 , 24 de marzo de 2010, casación 8649/2004 y 3 de febrero de 2010, casación 5397/2004 .

B.- Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA por infracción de normas del Ordenamiento Jurídico y de la Jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto del debate. En concreto se alega infracción de las siguientes normas: artículos 1930 , 1964 , 1969 y 1973 del Código Civil en relación con los artículos 16 , 17 , 83 y 84 del TA de la Ley de Bases de Contrato del Estado de 8 de abril de 1965 aplicable al caso "ratione temporis" y con el artículo 137 del Reglamento General de Contratación aprobado por Decreto 923/1965 de 8 de abril.

C.- Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional por infracción de normas del Ordenamiento Jurídico y de la Jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto del debate. En concreto se alega: infracción de las normas de la sana crítica en la valoración de la prueba llevando a cabo el juzgador una valoración de los datos acreditados en autos que es arbitraria e irrazonable y vulnera por ello los artículos 9, 3 y 24 de la Constitución . Ello en relación con la Jurisprudencia del Tribunal Supremo según la cual, aunque la valoración de la prueba no puede ser discutida en casación si pueden ser objeto de revisión en Sede casacional, determinados temas probatorios o relacionados con la prueba como la infracción de las Reglas de la Sana Crítica o cuando al socaire de la valoración de la prueba se realizan valoraciones o apreciaciones erróneas de tipo jurídico como puede ser la aplicación a los hechos que se consideran probados de conceptos jurídicos indeterminados que incorpora las normas aplicables.

Terminó suplicando se estimara el recurso, se casara la sentencia y se dictara otra que resolviera desestimar el recurso contencioso-administrativo.

Por escrito que tuvo entrada en este Tribunal en fecha 19 de junio de 2015, el procurador Don Argimiro Vázquez Guillen formaliza su oposición al presente recurso en el que tras alegar cuantos motivos tuvo por conveniente terminó suplicando que se dicte sentencia que in admita el motivo C) y desestime íntegramente el recurso de casación, con imposición de costas a la recurrente.

Se señaló para la votación y fallo del presente recurso el día 2 de marzo de 2016, en que tuvo lugar, habiéndose observado en la tramitación las disposiciones legales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado,

La sentencia recurrida en su fundamento jurídico primero recoge la premisa fáctica de la que parte en los siguientes términos:

"Primero.- Con fecha 15 de diciembre de 1989, el Subdirector General de Tecnología e Investigación aprobó la adjudicación a la empresa INTERTECHNIQUE, S.A del contrato "DESARROLLO DE UN SISTEMA DE METROLOGÍA BALÍSTICA CON SEGUIMIENTO AUTOMÁTICO" (Expediente 1015/216/89), por un importe de CIENTO CINCUENTA MILLONES (150.000.000) de pesetas. El contrato fue formalizado en documento administrativo con fecha 15 de diciembre de 1989, en cuyas cláusulas el contratista se comprometía a la entrega del material, manuales e impartición de cursos relacionados en la cláusula segunda del Pliego de Prescripciones Técnicas, antes del 31 de diciembre de 1989. Con fecha 18 de diciembre de 1989 se formalizó documento administrativo de modificación del contrato sin alteración del precio, por la que se ampliaba el plazo de ejecución del contrato hasta el 14 de diciembre de 1990.

Segundo .- Con fecha 12 de diciembre de 1990, se procede a la recepción de conformidad del material objeto del contrato por importe de 150.000.000.- de pesetas, habiéndose abonado a la empresa INTERTECHNIQUE, S.A. la totalidad del importe del contrato, quedando pendiente la recepción dinámica del equipo integrado.

Tercero.- Como consecuencia de las pruebas de recepción realizadas en el Polígono de Experiencias Costilla (Cádiz, hoy Centro de Ensayos Torregorda) y a fin de mejorar sus prestaciones balísticas, se consideró necesario modificar la electrónica y lógica del sistema, según consta en el escrito del Polígono de Experiencias de Carabanchel nº 29-1966 de fecha 29 de noviembre de 1991.

Cuarto .- El 12 de enero de 1993, vuelven a hacerse pruebas levantándose acta en la que se reflejaron las deficiencias encontradas en las mismas, no produciéndose de forma satisfactoria el paso de Modo Automático al Modo Preprogramado en el transcurso del seguimiento, acordándose con la empresa la necesidad de estudiar la sustitución del sistema hidráulico y la introducción de mejoras en el software. En el mes de marzo de 1994, se efectúa por parte de la empresa el cambio de grupo hidráulico e introducción del nuevo software en el sistema y colimación de las antenas.

Quinto.- Con fecha 30 de junio de 1994, se procede nuevamente a la comprobación técnica del funcionamiento del radar, nuevamente negativa, tal y como se refleja en el acta informe emitido por el Director de Obra de fecha 20.12.95.

Sexto.- Con fecha 5 de octubre de 1995, se intenta nuevamente la puesta en funcionamiento del sistema, siendo una vez más de resultado negativo, tal y como se refleja en el acta informe emitido por el Director de Obra de fecha 20.12.95.

Séptimo.- Con fecha 6 de junio de 1996, se lleva a cabo la recepción definitiva del expediente, en la que se acuerda la no aceptación de la recepción operativa del equipo integrado, tal y como se refleja en el acta de la misma y en el informe emitido por el Director de Obra y el Vocal Técnico de la comisión para la recepción final, de fecha 06.06.96.

Octavo.- Como consecuencia de lo anterior, el Director General de Armamento y Material acordó tramitar la resolución del contrato por causas imputables al contratista.

Noveno.- Ante la oposición del contratista a la resolución del contrato, y tras la instrucción del expediente contradictorio e informe previo del Consejo de Estado, con fecha 17 de septiembre de 2002, el Ministro de Defensa dictó resolución del contrato por causas imputables al contratista con incautación de garantía, la exigencia de resarcir a la Administración con la cantidad de 13.851,20 euros en concepto de daños y perjuicios, debiendo reintegrar a la Administración 889.449,83 euros correspondientes a la parte del precio de los bienes no recibidos de conformidad.

Décimo.- El recurso de reposición planteado por el contratista fue desestimado por el Ministro de Defensa en resolución de fecha 11 de abril de 2003.

Decimoprimero.- El contratista interpuso recurso Contencioso-Administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, la cual estimó el recurso planteado, dictando sentencia con fecha 17 de enero de 2005 anulando, las resoluciones del Ministro de Defensa de fechas 17 de septiembre de 2002 y 11 de abril de 2003, por considerar caducado el procedimiento.

Decimosegundo.- Interpuesto recurso de casación por la Administración ante la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo contra la sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 13.03.2008 , desestima el recurso interpuesto al considerar ajustada a derecho la aplicación de la caducidad.

Décimo tercero.- Con fecha 4 de septiembre de 2008, la Asesoría Jurídica General del Ministerio de Defensa emite informe en el que considera que resulta procedente reiniciar un nuevo procedimiento de resolución del contrato ya que la sentencia de la Audiencia Nacional no había entrado en el fondo del asunto.

Décimo cuarto .- A tenor del referido informe, y manteniéndose el interés de la Administración en no continuar en la relación contractual, el Director General de Armamento y Material, con fecha 8 de septiembre de 2008, acuerda el inicio de un nuevo procedimiento de resolución del contrato por las mismas causas por las que se inició el procedimiento declarado caducado.

Décimo quinto .- Con fecha de 26 de septiembre de 2008, se procede a dar trámite de audiencia al contratista y a la entidad avalista.

Décimo sexto .- Con fecha 9 de octubre de 2008, se recibe escrito de la avalista Caja Duero, en el que manifiesta que no tiene alegaciones contra la resolución del contrato.

Décimo séptimo .- Mediante escrito de fecha 29 de octubre de 2008 la contratista manifiesta oposición a la resolución del contrato.

Décimo octavo.- El 4 de noviembre de 2008, la Dirección General de Armamento y Material formuló propuesta de resolución del contrato por causas imputables al contratista con incautación de garantía, la exigencia de resarcir a la Administración con la cantidad de 13.851,20 euros en concepto de daños y perjuicios, debiendo reintegrar a la Administración 889.449,83 euros correspondientes a la parte del precio de los bienes no recibidos de conformidad, declarando con esta misma fecha la suspensión del plazo para resolver el expediente desde esa fecha hasta la recepción del preceptivo informe del Consejo de Estado sin que en ningún caso dicha suspensión pudiera exceder de tres meses.

Décimo noveno.- Con fecha 19 de febrero de 2009, el Consejo de Estado emite dictamen favorable a la resolución del contrato, en el que establece que procede la resolución del contrato adjudicado a la empresa INTERTECHNIQUE así como la obligación de ésta de indemnizar a la Administración con la cantidad de 13.851,20 euros y proceder a la liquidación del contrato.

Vigésimo.- Con fecha 16 de abril de 2009, la Ministra de Defensa acuerda la resolución del contrato por causas imputables al contratista con incautación de la garantía y la obligación de resarcir a la Administración con la cantidad de 13.851,20 euros en concepto de daños y perjuicios debiendo reintegrar a la Administración 889.449,83 euros, precio de los bienes rechazados.

Vigésimo primero.- De acuerdo con los antecedentes que obran en el expediente, los equipos susceptibles de uso alternativo están perfectamente identificados y valorados en el informe de fecha 28 de julio de 1999 del Director Técnico del contrato. Consta asimismo en el expediente relación de dichos equipos valorados en 12.068,32 euros (2.008.000 pesetas).

Vigésimo segundo.- El contratista interpuso recurso Contencioso-Administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional contra la resolución de la Ministra de Defensa de fecha 16 de abril de 2009, la cual estimó el recurso planteado, dictando sentencia con fecha 3 de noviembre de 2011 anulando la resolución de la Ministra de Defensa de fecha 16 de abril de 2009, por considerar caducado el procedimiento.

Vigésimo tercero.- Con fecha 14 de febrero de 2011, la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Armamento y Material emite informe en el que considera procedente reiniciar el procedimiento de resolución del contrato por los mismos hechos al no haberse producido la prescripción de la acción de la Administración.

Vigésimo cuarto.- Manteniéndose el interés de la Administración en no continuar en la relación contractual, el Director General de Armamento y Material, con fecha 28 de marzo de 2012, acuerda iniciar un nuevo procedimiento de resolución del contrato por las mismas causas y con los mismos efectos, por las que se inicio el procedimiento declarado caducado.

Por Resolución de la Ministra de Defensa, de fecha 31 de julio de 2012, se resuelve:

"1.- Declarar resuelto el contrato adjudicado a Intertechnique, S.A. para el desarrollo de un sistema de metrología balística con seguimiento automático, con incautación de fianza, por causas imputables al contratista.

2. - Declarar su obligación de indemnizar en la cantidad de 13.851,20 euros como indemnización de daños y perjuicios.

3. - Liquidar el contrato, con la recepción de los equipos susceptibles de uso alternativo identificados en el expediente y devolución de los restantes, debiendo recabar de la empresa Intertechnique, S.A. la parte del precio que corresponde a los bienes no recibidos de conformidad, por importe de 889.449,83 euros".

Esta resolución fue notificada a la entidad actora el 3 de agosto de 2012.

Disconforme con esta Resolución acude a la vía jurisdiccional".

La recurrente alega como primer motivo de casación, al amparo del artículo 88.1.e) de la Ley Jurisdiccional quebrantamiento de formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, habiéndose en este último caso producido indefensión para la parte: En concreto reputa infringidos los artículos 24 y 120.3 de la Constitución Española ; 33, 65 y 67 de la 29/1998 de 13 de julio; 248.3 de la L06/1985 de 1 julio del Poder Judicial y 218 de la Ley 1/2000 de Enjuiciamiento Civil. Por existencia de incongruencia y falta de motivación necesarias en la resolución recurrida según consolidada jurisprudencia respecto a estos requisitos sentada entre otras en la STS de 9 de marzo de 2012, casación 5630/2008 , 24 de enero de 2011, casación 485/2007 , 24 de marzo de 2010, casación 8649/2004 y 3 de febrero de 2010, casación 5397/2004 .

La recurrente sostiene que la sentencia no motiva suficientemente la elección que hace para el inicio del plazo de prescripción, situándolo en el día en que la Administración rechaza la recepción del objeto del contrato, y no la fecha en que acuerda la resolución del mismo, que para la parte sería más lógica.

Recordemos lo que la sentencia dice al respecto en su fundamento jurídico segundo:

"Por razones de orden procesal procede en primer término, examinar la prescripción de la acción.

Previamente indicar que, por la fecha de celebración del contrato, el 15 de diciembre de 1989, la norma en vigor era el TEXTO: ARTICULADO DE LA LEY DE BASES DE CONTRATOS DEL ESTADO APROBADO POR Decreto de 8 de abril de 1965, en cuyo artículo 1 disponía que: Los Contratos que tengan por objeto directo la Ejecución de obras o 1ª gestión de servicios del Estado o la prestación de suministros al mismo estarán sometidos al derecho administrativo y se regirán por la presente LEY Y EN SU DEFECTO POR EL ORDENAMIENTO JURÍDICO PRIVADO.

Igualmente es el DECRETO 3354/1967, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Contratación para la aplicación de la Ley de Contratos del Estado, texto articulado aprobado por Decreto 923/1965 de 8 de abril, en cuyo Artículo 137 disponía que el contratista estará obligado a cumplir los plazos parciales fijados para la ejecución sucesiva del contrato y el general para su total realización. Si el contratista, por causas imputable al mismo, hubiera incurrido en demora respecto de los plazos parciales de manera que haga presumir racionalmente la imposibilidad de cumplimiento del plazo final o éste hubiera quedado incumplido, la Administración podrá optar indistintamente por la resolución del contrato con pérdida de fianza o por la imposición de las penalidades que se establecen en el artículo siguiente.

Lo determinante en el presente caso es si la acción que tiene la Administración para exigir el cumplimiento del contrato y, en su caso, para resolver el mismo, se encuentra o no prescrita, tal como alega la actora.

La institución jurídica de la prescripción en su modalidad extintiva se funda en la actitud pasiva de quien tiene un derecho potencial y no lo ejerce en los plazos preestablecidos en una concreta norma jurídica sobreviniendo su eficacia en aras de la seguridad jurídica por el mero transcurso del tiempo.

Como punto de partida, debe tenerse en cuenta que en nuestro ordenamiento jurídico ninguna norma regula específicamente el plazo de prescripción de las acciones nacidas de los contratos administrativos.

Para suplir esta laguna, es preciso acudir al Código Civil, cuyo artículo 1930 párrafo 2 º, dispone que: "También se extinguen del propio modo por la prescripción los derechos y las acciones, de cualquier clase que sean".

El artículo 1964 dispone que las obligaciones personales -como es el caso- que no tengan señalado otro término especial, prescriben a los 15 años.

Asimismo, de conformidad con el artículo 1969 del Código Civil , el tiempo para la prescripción de acciones, cuando no haya disposición especial que otra cosa determine, se contará desde el día en que pudieron ejercitarse.

Sin embargo, la normativa en materia de contratos públicos no contempla en ningún caso una solución como la pretendida por la Abogacía del Estado pues es a la Administración a la que corresponde determinar si el contrato ha sido cumplido en los términos establecidos en los Pliegos precisamente la recepción definitiva, es el acto formal por el que la Administración entiende correctamente ejecutado o no el contrato de suerte que hasta que no se realiza dicho acto no se puede proceder a ejercitar la acción. En el presente el 6 de junio de 1996, se lleva a cabo el levantamiento del acta de recepción definitiva del contrato, en la que se acuerda la no aceptación de la recepción del equipo operativo y como consecuencia de lo anterior pudo tramitar la resolución unilateral del contrato. De este modo lo que sigue, a efectos de la prescripción alegada, viene dado por la nulidad por caducidad de los procedimientos administrativos de 1996 y 1998, y la entrada en juego del art. 92. 3 de la Ley 30/1992 , a cuyo tenor a caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.

En consecuencia de la documentación reseñada, principalmente:

Acta Final de recepción, folio documento numero 39 Tomo III.

Acuerdo de reinicio, documento 213, Tomo III

Resolución del expediente, folio 247 Tomo III

Notificación de esta al actor folio 248 Tomo III

En definitiva, como acertadamente señala la actora, en el momento en que por tercera vez se incoa expediente de resolución contractual, el 28 de marzo de 2012, notificado el 3 de abril de 2012, había transcurrido con creces más de 15 años.

La estimación de la prescripción de la acción hace innecesario el examen y valoración del resto de las argumentaciones y pretensiones, que constituye el contenido de la demanda rectora del presente proceso.

Pues bien, la Sala entiende que los razonamientos que la sentencia da acerca del dies a quo de la prescripción, suponen una motivación razonable y suficiente que excluye la alegada incongruencia por falta de motivación, aun cuando pueda no ser compartida por la recurrente. El motivo en consecuencia ha de ser desestimado.

El segundo de los motivos de casación lo articula el recurrente, al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA por infracción de normas del Ordenamiento Jurídico y de la Jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto del debate. En concreto se alega infracción de las siguientes normas: artículos 1930 , 1964 , 1969 y 1973 del Código Civil en relación con los artículos 16 , 17 , 83 y 84 del TA de la Ley de Bases de Contrato del Estado de 8 de abril de 1965 aplicable al caso " ratione temporis " y con el artículo 137 del Reglamento General de Contratación aprobado por Decreto 923/1965 de 8 de abril.

Pues bien, esta Sala ha de ratificar la solución razonable de la sentencia recurrida, sin que pueda prevalecer la tesis de la Administración recurrente de que nos encontramos, en el acto que deniega la recepción, ante un acto de trámite, por lo que será el acto de resolución el que inicie el plazo de prescripción. No puede aceptarse esta solución que dejaría en manos de la Administración " sine die " el inicio del plazo de prescripción. Se opone a ello el principio de seguridad jurídica que exige que los plazos de prescripción tengan señalado un día de inicio claro, y en el presente caso, no puede olvidarse que, en un sistema administrativo, donde la Administración goza de amplios privilegios frente al administrado, especialmente el de la autotutela declarativa, el plazo de prescripción para resolver no puede confundirse con el plazo de prescripción para ejercitar la acción ante los órganos jurisdiccionales, pues a la Administración le basta con decidir la resolución unilateralmente, sin necesidad de acudir ante dichos órganos. En consecuencia, el plazo para declarar la resolución comienza conforme a la normativa del Código Civil aplicada por la sentencia recurrida, desde que la resolución pudo ejercitarse y no desde la fecha de la resolución, que daría lugar al inicio del plazo de caducidad para su impugnación jurisdiccional, o en otro caso al de la posible prescripción de la ejecución del acto administrativo resolutorio.

Alega la recurrente que la Administración no puede resolver sin un procedimiento previo y a través de la formación de la voluntad del órgano resolutorio. Pero esas exigencias, desde luego no justifican las dilaciones observadas en el presente caso, y la anormal actuación administrativa que en dos ocasiones tuvo que declarar la caducidad del procedimiento. En consecuencia la Administración ha de resolver dentro de los plazos determinados legalmente, sin que su incumplimiento pueda ser utilizado en perjuicio de terceros.

Por otro lado sostiene la recurrente que existen numerosos actos administrativos que en cualquier caso habrían interrumpido la prescripción, pero lo cierto es que esos actos administrativos formaban parte de un procedimiento declarado caducado, por lo que de conformidad con lo dispuesto en el articulo 92. 3 de la Ley 30/1992 la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción , como sostiene acertadamente la sentencia y nosotros compartimos.

Y desde luego el hecho de que la Administración deba perseguir los intereses generales, a tenor de lo dispuesto en el articulo 103 de la norma constitucional no supone que la interpretación que hace acerca de la prescripción deba prevalecer, pues sometido el acto al conocimiento de los órganos jurisdiccionales, su posición procesal es exactamente la misma que la de cualquier parte del proceso.

El motivo ha de ser desestimado.

El tercero de los motivos de casación, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional alega infracción de normas del Ordenamiento Jurídico y de la Jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto del debate.

En concreto se alega infracción de las normas de la sana crítica en la valoración de la prueba llevando a cabo el juzgador una valoración de los datos acreditados en autos que es arbitraria e irrazonable y vulnera por ello los artículos 9, 3 y 24 de la Constitución . Ello en relación con la Jurisprudencia del Tribunal Supremo según la cual, aunque la valoración de la prueba no puede ser discutida en casación si pueden ser objeto de revisión en sede casacional, determinados temas probatorios o relacionados con la prueba como la infracción de las reglas de la sana crítica o cuando al socaire de la valoración de la prueba se realizan valoraciones o apreciaciones erróneas de tipo jurídico como puede ser la aplicación a los hechos que se consideran probados de conceptos jurídicos indeterminados que incorpora las normas aplicables.

El motivo ha de rechazarse, y no solo ya por la imposibilidad de revisar la prueba llevada a cabo por la sentencia de instancia, que por lo demás recoge como probados los que se hacen constar en el expediente administrativo, sino porque nos encontramos ante una cuestión puramente jurídica, tal como se ha razonado en los anteriores fundamentos jurídicos.

La desestimación del recurso de casación conlleva la imposición de las costas procesales de este recurso, a la luz del artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y en virtud de la habilitación de dicho precepto, se fija como cuantía máxima la de 6000 euros, siguiendo la práctica habitual en este tipo de asuntos.