STS, 8 de Marzo de 2016
| Ponente | MANUEL MARTIN TIMON |
| ECLI | ES:TS:2016:1003 |
| Número de Recurso | 833/2014 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 8 de Marzo de 2016 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a ocho de Marzo de dos mil dieciséis.
Esta Sala ha visto el recurso de casación 833/2014, interpuesto por La Comunidad Foral de Navarra, representada por el Procurador de los Tribunales D. Noel de Dorremochea Guiot, bajo la dirección letrada de D. Fulgencio Larumbe Sanmartín y la entidad mercantil Gestión de Apuestas Navarras, S.L. representada por el Procurador de los Tribunales D. Jorge Deleito García, bajo la dirección letrada de D. Alberto Andérez González contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, de fecha 23 de enero de 2014, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 402/2011 , interpuesto contra el Decreto Foral 16/2011, por el que se aprueba el Reglamento de Apuestas de Navarra, publicado en el Boletín Oficial de Navarra nº 75 de fecha 18 de abril de 2011.
Se ha opuesto al recurso interpuesto la entidad Apuestas de Navarra S.A., representada por la Procuradora de los Tribunales Dª Ana Lázaro Gogorza, bajo la dirección letrada de D. Hector M. Nagore Sorabilla.
La sentencia impugnada expone el planteamiento del litigio y su respuesta al mismo en los siguientes términos contenidos en los Fundamentos de Derecho Primero y Segundo:
"PRIMERO.- Es objeto del presente recurso contencioso administrativo, el Decreto Foral 16/2011, de 21 de Marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Apuestas de Navarra, siendo recurrente la Entidad Mercantil APUESTAS DE NAVARRA; S.A.
Sustenta la demanda en la consideración, en primer lugar, de que se ha prescindido del procedimiento legalmente establecido en la elaboración de la disposición reglamentaria que hoy nos ocupa, puesto, que, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 3 del Decreto Foral 116/2008 , por el que se crea el Consejo de Juego de Navarra, en relación con lo dispuesto en los artículos 59 y ss. de la Ley Foral 14/2004 del Gobierno de Navarra y de su Presidente, se ha omitido la incorporación al Expediente del Informe preceptivo del Consejo del Juego de Navarra, siendo este requisito a solventar, y el que determina la nulidad de la aprobación de la citada Disposición General.
En cuanto al fondo, considera la parte actora, que se establece en el citado Reglamento, aprobado por el Decreto Foral 16/2011 una serie de determinaciones contrarias a la naturaleza de las apuestas, al exigir requisitos que no tienen que ver con la regulación de esta materia; y pasa a exponer detalladamente cuales son estas determinaciones o en que, concretamente, estas determinaciones vulneran la naturaleza y las disposiciones con rango de Ley que regulan esta materia.
SEGUNDO.- Procede a la vista de todo lo actuado la estimación del presente recurso contencioso administrativo por concurrir defecto procedimental que determina la nulidad del Reglamento aprobado; veamos.
El examen del Expediente Administrativo, y de todo lo actuado, permite constatar que, tal y como aduce la parte actora, no se incorporó al Expediente Administrativo, el informe preceptivo del Consejo del Juego de Navarra, y por lo tanto, la Administración, aprueba el Reglamento sin cumplir un requisito "ab solemnitaten"; se certifica, por la Secretaria del citado Consejo, que, se emitieron dos informes favorables cuando fueron requeridos para ello; tal y como consta en las actas de las oportunas sesiones celebradas, sin embargo, lo que es claro, el informe preceptivo, a que se refiere el Artículo 3 del Decreto Foral 116/2008 , por el que se crea el Consejo de Juego de Navarra, no se incorpora al Expediente Administrativo; y tampoco, se incorporan las actas de las sesiones, que se dice, se han celebrado y en las que supuestamente, se hicieron por parte de los miembros del citado Consejo las correspondientes manifestaciones. A este respecto, se ha de salir, al paso de lo manifestado por el entonces Presidente del citado Consejo D. Aureliano , ello según se colige de la prueba documental aportada a los presentes autos y que en modo alguno, eximen de la obligación de incorporar al expediente el tan reiterado preceptivo informe. Desde luego tampoco; las certificaciones emitidas por la Sra. Secretaria del citado Consejo, suplen la preceptiva incorporación del informe. El Artículo 3 del Decreto Foral 116/2008 , por el que se crea el Consejo del Juego de Navarra, establece como función del citado Consejo, informar preceptivamente sobre los proyectos y disposiciones que con carácter general que afectan directamente a la materia del juego y apuestas, y, los Artículos 59 y ss. de la Ley Foral 14/2004 del Gobierno de Navarra y de su Presidente, establecen, que, en el ejercicio de la potestad reglamentaria, y a la hora de elaborar, y debidamente las disposiciones generales, en todos los casos, (la norma es clara y rotunda), se exige que se incorporen los informes preceptivos. En definitiva, no consta a este órgano jurisdiccional tampoco, consta que la Administración contara con este informe los términos ni el contenido del Informe que se debió de incorporar. No se cumple entonces, el trámite "ab solemnitaten" que exige la norma, concurre por ello, causa de nulidad de la Disposición Foral impugnada.
Por lo tanto, procede, en atención a todo lo expuesto, la estimación del presente Recurso Contencioso Administrativo, sin necesidad de hacer pronunciamiento alguno respecto al fondo del asunto.
Previa preparación del recurso de casación, y tras ser tenido por preparado, la representación procesal de la Comunidad Foral de Navarra lo interpuso, por medio de escrito presentado en 5 de mayo de 2014, en el que solicita su anulación y la desestimación del recurso contencioso-administrativo, declarando que el Decreto Foral 16/2011, por el que se aprueba el Reglamento de Apuestas de Navarra es conforme al ordenamiento jurídico.
Igualmente, y también previa preparación del recurso de casación, la representación procesal de Gestión de Apuestas Navarras, S.L. lo interpuso, por medio de escrito presentado en 14 de abril de 2014, en el que solicita la anulación de la sentencia impugnada y la desestimación del recurso contencioso administrativo.
Apuestas de Navarra, S.A se ha opuesto al recurso interpuesto por la Comunidad Foral de Navarra y Gestión de Apuestas Navarras, S.L, por medio de escrito presentado en 5 de noviembre de 2014, en el que solicita la declaración de su inadmisión o, subsidiariamente, su desestimación.
Habiéndose señalado para deliberación, votación y fallo la audiencia del día 1 de marzo de 2016, en dicha fecha tuvo lugar referida actuación procesal.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Martin Timon, Magistrado de la Sala
La representación procesal de la Comunidad Foral de Navarra articula su recurso de casación también mediante la formulación de dos motivos, en los que alega:
En el primero de ellos, con amparo en el artículo 88.1.c) de la L.J.C.A alega incongruencia interna de la sentencia, por cuanto, de un lado manifiesta que no se incorporó al expediente administrativo el informe del Consejo del Juego de Navarra, para luego reconocer que si figuran certificaciones de la Secretaría del citado Consejo, a cuyo tenor se emitieron informes favorables -dos según se insiste posteriormente- sobre la disposición general impugnada, tal y como consta en las actas de las sesiones del Consejo.
En el segundo motivo, formulado ya al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de esta Jurisdicción , se alega infracción de los artículo 319 y 317.6ª de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 9.3 de la Constitución y jurisprudencia aplicable a dichos preceptos.
En efecto, se aduce que la sentencia infringe las normas relativas a la apreciación y valoración tasada de los documentos públicos, pues en el expediente administrativo constan dos certificaciones de la Secretaría del Consejo del Juego de Navarra, de fecha 5 de julio de 2010 y 21 de enero de 2011, acreditativas de que el proyecto de disposición de carácter general por el que se aprueba el Reglamento de Apuestas de Navarra, fue informado favorablemente por el citado órgano consultivo en sus sesiones de 21 de abril de 2010 y 20 de enero de 2011.
Por su parte, Gestión de Apuestas Navarras, S.L. formula recurso de casación, articulándolo con dos motivos: el primero de ellos formulado por el cauce del artículo 88.1. c) de la L.J.C.A , en el que se alega falta del deber de motivación de las sentencias ( artículos 120.3 de la Constitución y 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil ); el segundo, formulado por la vía del artículo 88.1.d), y que sirve para alegar infracción de los artículos 319.1 en relación con el 317.6º de la Ley de Enjuiciamiento Civil y ello, por desconocimiento, por parte de la Sala de instancia del valor probatorio de los documentos de carácter público.
Con base en ello, solicita la casación de la sentencia y la desestimación del recurso contencioso-administrativo.
Apuestas de Navarra, S.A. se opone a los recursos de casación anteriormente reseñados y opone lo siguiente:
En primer lugar, que la naturaleza del Consejo, sus funciones, su régimen de funcionamiento el carácter de sus informes, incluso el carácter preceptivo y vinculante de sus informes, vienen regulados exclusivamente por normativa foral, por lo que "entendemos que puede declararse la inadmisibilidad del recurso de casación, puesto que no se está analizando y aplicando legislación estatal, sino exclusivamente foral".
En segundo lugar, se alega que, de ser ciertos los informes a los que se refieren las certificaciones emitidas, bastaba con remitirlas debidamente diligenciadas a la Sala, para que la sentencia se hubiera dictado en términos distintos a los que lo ha sido. Y se añade "Si no se hizo es porque evidentemente no existían los mencionados informes preceptivos porque de lo contrario la Administración foral autora del Decreto recurrido y parte demandada en la instancia, los hubiera aportado. Tampoco ahora en este recurso de casación...lo hace, aunque también es verdad que no sostiene, a diferencia de lo que hace la otra parte recurrente en casación, el carácter verbal del informe preceptivo del Consejo".
Por otra parte, se aduce que la cuestión de si existe o no un informe de carácter preceptivo no puede zanjarse afirmando la posibilidad de que se emita el mismo verbalmente, pues con ello se quiebran todos los principios del procedimiento administrativo e incluso los motivos que tuvo el legislador para crear el Consejo y para establecer entre sus funciones la de emitir los informes preceptivos a las disposiciones generales que afecten a la materia de juego y apuestas.
Por último, y para el caso improbable de estimación del recurso de casación, se alega que deberían devolverse los autos a la Sala de instancia para que resolviera las demás cuestiones planteadas en el recurso contencioso administrativo.
El primer problema al que hemos de dar respuesta es el de nuestra competencia para resolver el presente recurso de casación, y ello no solo porque es improrrogable y ha de apreciarse de oficio, ex artículo 7.2 de la L.J.C.A ., sino porque, como hemos puesto de manifiesto, la representación procesal de la parte recurrida opone al recurso su inadmisibilidad por cuanto la sentencia impugnada no aplica Derecho estatal sino autonómico.
Pues bien, pasando a hacerlo así, resulta que según la sentencia, en el recurso contencioso-administrativo se impugnaba el Decreto Foral 16/2011, de 21 de marzo, por el que se aprobó el Reglamento de Apuestas de Navarra, por entender la demandante -Apuestas de Navarra, S.A.- que se había prescindido del procedimiento legalmente establecido en la elaboración de la disposición reglamentaria, al no constar en el expediente administrativo el preceptivo informe del Consejo de Juego de Navarra, según lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto Foral 116/2008 , por el que se crea el Consejo de Juego de Navarra, en relación con los artículos 59 y siguientes de la Ley Foral 14/2004 , del Gobierno de Navarra y de su Presidente.
Y la sentencia, que estima el recurso contencioso-administrativo, lo hace sobre la base de la normativa invocada por la demandante como base de su pretensión.
Así las cosas, es cierto que el artículo 86.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de Jurisdicción Contencioso-Administrativa , dispone que "Las sentencias que, siendo susceptibles de casación por aplicación de los apartados precedentes, hayan sido dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia sólo serán recurribles en casación si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora".
Sin embargo, también lo es que las partes recurrentes articulan los motivos de casación alegando infracción por la propia sentencia de preceptos de carácter estatal, como son los relativos a la motivación, incongruencia o apreciación de la fuerza probatoria de los documentos públicos.
Por ello, debemos rechazar la alegación de inadmisibilidad formulada por Apuestas de Navarra, S.A. y confirmar la admisibilidad del recurso de casación que realizara la Sección Primera de esta Sala en Providencia de 14 de septiembre de 2014.
La representación procesal de la Comunidad Foral de Navarra alega como primer motivo de casación incongruencia interna en los términos que anteriormente han quedado expuestos.
Pues bien, tal como antes ha quedado señalado, la sentencia declara que no se ha incorporado al expediente administrativo el informe preceptivo del Consejo de Juego de Navarra, tal como ordena el artículo 3 del Decreto Foral 116/2008 , por el que se crea el mismo.
Aparentemente ello pudiera estar en contradicción, efectivamente, con el hecho de que si figuren en el expediente dos certificaciones de la Secretaria del Consejo acreditativas de que se emitieron dos informes favorables cuando fueron requeridos.
Sin embargo, no existe tal contradicción, pues la sentencia, de un lado, sostiene que el expediente debe contener, como requisito "ad solemnitatem", el informe emitido y, de otro, afirma que a consecuencia de no darse dicha circunstancia no consta al órgano jurisdiccional los términos del informe y tampoco consta que la Administración actuara de conformidad con el mismo.
Por otra parte, y en relación con la manifestación realizada en los autos por el Vicepresidente del Consejo, en el sentido de que los vocales llevan a cabo sus manifestaciones de forma verbal, la sentencia pone de relieve que ello no exime de la obligación de que figure el informe en el expediente, resaltando que tampoco se han incorporado las actas donde se recogen aquellas.
En definitiva, además de que en interpretación del artículo 3 del Decreto Foral 116/2008 , por el que se crea el Consejo de Juego de Navarra, en relación con lo dispuesto en los artículos 59 y ss. de la Ley Foral 14/2004 del Gobierno de Navarra y de su Presidente, la sentencia resuelve que no se ha cumplido un requisito calificado de "ad solemnitatem", como es el de la incorporación al expediente administrativo del informe del Consejo del Juego, también expresa la disconformidad de la Sala de instancia con el criterio de que certificaciones acreditativas de que se emitió un informe favorable puedan permitir conocer el contenido del mismo, así como que la Administración se ajustó al mismo.
Lo expuesto supone que la sentencia no incurre en incongruencia en la argumentación soporte del fallo, por lo que debe desestimarse el motivo.
La desestimación del primer motivo por la razón expuesta conduce a la misma conclusión respecto del segundo motivo, pues la sentencia no niega el valor probatorio que tienen los documentos públicos, sino que anula la disposición impugnada por no constar en el expediente el informe preceptivo de acuerdo con lo dispuesto en el artículo del Decreto Foral 116/2008, por el que se crea el Consejo de Juego de Navarra, en relación con lo dispuesto en los artículos 59 y siguientes de la Ley Foral 14/2004 , del Gobierno de Navarra y de su Presidente.
En cuanto al recurso de casación interpuesto por Gestión de Apuestas Navarras, S.L. se basa en dos motivos, en los que imputa a la sentencia falta de motivación y desconocimiento del valor probatorio de los documentos públicos.
En lo que respecta a lo primero, ha de indicarse que según reiterada doctrina jurisprudencial el deber de motivación de las sentencias cumple el objetivo de dar a conocer a sus destinatarios la argumentación seguida para llegar a la conclusión alcanzada en el fallo, permitiendo así a los mismos proceder a su impugnación con las máximas garantías.
Pues bien, la sentencia aquí impugnada cumple sin lugar a dudas la exigencia constitucional de motivación ( artículo 120 CE ), como lo demuestra que las partes recurrentes han podido impugnarla, con la sola limitación que impone el artículo 86.4 de la Ley de esta Jurisdicción y la doctrina jurisprudencial sobre el mismo.
Por ello, el primer motivo no puede estimarse.
En cuanto al segundo motivo, no puede prosperar, en razón a lo expuesto en el anterior Fundamento de Derecho.
Al no estimarse ninguno de los motivos alegados, los recursos de casación interpuestos ha de ser igualmente desestimados y ello debe llevar aparejada la condena en costas a las recurrentes, si bien que la Sala, haciendo uso de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la Ley Jurisdiccional , limita los derechos de la parte recurrida por este concepto a la cantidad máxima de 2000 euros por cada una de las partes condenadas.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, por la autoridad conferida por la Constitución, esta Sala ha decidido:
-
- DESESTIMAR el recurso de casación número 833/2014, interpuesto por La Comunidad Foral de Navarra, representada por el Procurador de los Tribunales D. Noel de Dorremochea Guiot, bajo la dirección letrada de D. Fulgencio Larumbe Sanmartín y la entidad mercantil Gestión de Apuestas de Navarra, S.L. representada por el Procurador de los Tribunales D. Jorge Deleito García, bajo la dirección letrada de D. Alberto Andérez González, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, de fecha 23 de enero de 2014, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 402/2011 .
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- CONDENAR en costas a las partes recurrentes, si bien que con la limitación indicada en el último de los Fundamentos de Derecho.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Manuel Vicente Garzon Herrero Emilio Frias Ponce Joaquin Huelin Martinez de Velasco Jose Antonio Montero Fernandez Manuel Martin Timon Juan Gonzalo Martinez Mico Rafael Fernandez Montalvo PUBLICACION .- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Manuel Martin Timon, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, la Letrada de la Administración de Justicia.
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