SAN, 7 de Mayo de 2009
| Ponente | ISABEL GARCIA GARCIA-BLANCO |
| Emisor | Audiencia Nacional. Sala Contencioso Administrativo, Sección 3ª |
| ECLI | ES:AN:2009:2165 |
| Número de Recurso | 877/2008 |
SENTENCIA
Madrid, a siete de mayo de dos mil nueve.
Visto el recurso contencioso-administrativo que ante esta Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la
Audiencia Nacional y bajo el número 877/08 se tramita a instancia de Dñª. Penélope ,
representada por el Procurador D. Miguel Torres Álvarez, y asistido por el Letrado D. Rafael Ariño Sánchez, contra la ORDEN
JUS/3773/2007, de 12 de Diciembre, por la que se aprueba la relación de puestos de trabajo del Instituto Nacional de Toxicología
y Ciencias Forenses y en el que la Administración demandada ha estado representada y defendida por el Sr. Abogado del
Estado.
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- La parte indicada interpuso en fecha 31/7/2008 este recurso respecto de los actos antes aludidos y, admitido a trámite, y reclamado el expediente administrativo, se entregó éste a la parte actora para que formalizara la demanda, lo que hizo en tiempo, en la que realizó una exposición fáctica y la alegación de los preceptos legales que estimó aplicables, concretando su petición en el Suplico de la misma, en el que literalmente dijo: "que, Admita la presente demanda y:
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- Anule la Relación de Puestos de Trabajo establecida por Orden JUS 3773/2007, de 12 de diciembre, ante la falta de negociación con las organizaciones sindicales más representativas.
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- Subsidiariamente, anule los artículos 7 y 8 de la Orden JUS 3773/2007, de 12 de diciembre , juntamente con el Anexo I y II.
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- Subsidiariamente, anule el puesto de trabajo con el código 3271 del Departamento de Madrid (Facultativos de Química y Drogas), ordenando la distribución de los citados Facultativos en los correspondientes Servicios de Química (por un lado) y Drogas (por otro) en el modo en que, discrecionalmente, determine la administración responsable".
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- De la demanda se dió traslado al Sr. Abogado del Estado, quien en nombre de la Administración demandada contestó en un relato fáctico y una argumentación jurídica que sirvió al mismo para concretar su oposición al recurso en el suplico de la misma, en el cual solicitó: "Que tenga por contestada la demanda deducida en el presente litigio y, previos los trámites legales, dicte sentencia por la que se desestime elpresente recurso, confirmando íntegramente la resolución impugnada por ser conforme a Derecho" .
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- Siendo el siguiente trámite el de Conclusiones, a través del cual, las partes, por su orden, han concretando sus posiciones y reiterado sus respectiva pretensiones. Por providencia de 21 de Abril de 2009 se hizo señalamiento para votación y fallo el día 5 de Mayo de 2009, en que efectivamente se deliberó y votó
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- En el presente recurso contencioso-administrativo no se han quebrantado las formas legales exigidas por la Ley que regula la Jurisdicción. Y ha sido Ponente el Magistrado de esta Sección Dª Isabel García García-Blanco.
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- En el presente recurso se impugna la ORDEN JUS/3773/2007, de 12 de Diciembre, por la que se aprueba la relación de puestos de trabajo del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses (en adelante INTCF).
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- Los motivos esgrimidos en la demanda son los siguientes:
En primer lugar se defiende la nulidad de la orden recurrida por falta de negociación con las organizaciones sindicales más representativas.
En segundo lugar se defiende que son nulos los art. 7 y 8 de la RPT y los Anexos I y II por infracción de los art. 475 y 521 de la LOPJ así como el art. 5 del RD 862/1998 ya que la RPT recoge las especialidades del Cuerpo de Facultativos y no sigue la estructura departamental recogida en el RD 862/1998 ya que del art. 5 de tal RD se deduce que, al menos en el Departamento de Madrid, el numero de especialidades ha de ser de 7 incorporando la especialidad de Drogas de Abuso, especialidad que supone para el Departamento de Madrid la mayor carga de trabajo del Instituto y se defiende que la existencia de tal especialidad resulta harto razonable.
En tercer lugar se defiende que la OM recurrida es nula por aparecer firmada por el Secretario de Estado de Justicia actuando por delegación del Ministro de Justicia cuando conforme el art. 13-2 b) es indelegable la facultad de dictar normas de carácter general.
Por ultimo se mantiene la nulidad por infracción del art. 521-12 y 3 de la LOPJ por no especificar las características esenciales de los puestos de trabajo.
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- Hemos de comenzar señalando que la concreta OM aquí cuestionada ya ha sido objeto de anteriores sentencias de esta Sala y Sección (por todas, sentencia de 5-3-2009, Rec. 99/2008 ) que concluyen en su total anulación por razones muy similares y a veces coincidentes a las aquí esgrimidas y cuyos argumentos pasamos a reproducir a continuación:
En cuanto a la naturaleza jurídica de las RPTs la posición jurisprudencial ha sido oscilante y va desde considerarlas auténticos reglamentos organizativos, a considerarlas como simples actos administrativos aplicativos pero de carácter general y destinatarios indeterminados.
Sin ser exhaustivos, señalaremos que cierta jurisprudencia ha entendido que las relaciones de puestos de trabajo, aunque encuadrables en la materia de personal, participan de la naturaleza propia de las "disposiciones de carácter general", existiendo una doctrina consolidada reconociendo que las relaciones de puestos de trabajo aprobadas por las Administraciones Públicas en ejercicio de sus potestades organizativas, tienen " naturaleza normativa ", atendido su carácter ordinamental y las notas de generalidad, abstracción y permanencia que en ellas concurren, diferenciándolas de los actos con destinatario plural e indeterminado pero carentes de contenido normativo (STS de 13 de febrero de 2001, 20 febrero de 2001, que se remite a las sentencias de esa Sala de 3 de marzo y 25 de abril de 1995, 13 y 28 de mayo de 1996, 4 de junio de 1996 ó 3 de octubre de 2000 ).Por otro lado están las sentencias que han considerado que cuando el Tribunal Supremo ha establecido la vocación normativa de las relaciones de puestos de trabajo lo ha sido como una mera "fictio iuris" para justificar que pese a merecer la calificación de cuestiones de personal, sin embargo, se hayan considerado recurribles en casación las sentencias pronunciadas sobre las mismas, dándoles así, desde el punto de vista estrictamente procesal, el tratamiento propio de las disposiciones generales, pero sin que por eso se haya desconocido que, materialmente, su verdadera sustancia jurídico-administrativa es la de los actos plúrimos, con destinatarios indeterminados, de donde viene aquella vocación normativa, pero excluyendo en todo caso que sean auténticos reglamentos (Por todas, S. TS de 26-5-1998 Rec. 4122/95; 28-5-1996 Recurso Rec. 6453/1991 y 3-3-1995 Rec. 4658/1991).
Ha de tenerse presente que la jurisprudencia que atribuye a las relaciones de puestos de trabajo la consideración de reglamentos ha encontrado reflejo no solo a efectos puramente procesales de considerar recurribles en casación las sentencias de instancia en la que se enjuicien las relaciones de puestos de trabajo, sino también para permitir la impugnación de determinaciones de la RPT con ocasión de los recursos dirigidos contra actos singulares de aplicación conforme al art. 26 LJCA - impugnación indirecta de las disposiciones de carácter general ( S. TS 19-7-2007 Rec. 182/2005 ; 7-3-2005 Rec. 4246/99; y 1-3- 2004 Rec. 9874/98).
La más reciente jurisprudencia del TS parece centrarse en evaluar el concreto contenido del acto para ver si el mismo desborda el propio de los actos generales y se adentra en lo que corresponde a las regulaciones abstractas y permanentes (S. TS 09/07/2008 Rec. 53/2006) y de ahí la necesidad de comprobar si por su contenido añadido se justifica que se le asigne esa naturaleza reglamentaria (S. TS 12-11-2008 Rec. 10749/2004). En estos casos quedaría justificada la atribución a las RPTs de la naturaleza de normas.
Tal y como ha señalado el TS en su sentencia de 7-6-2001 (Rec. 2709/1997 ), la naturaleza de disposición de carácter general o acto administrativos no viene determinada simplemente por una diferencia cuantitativa, destinatarios generales o indeterminados para el reglamento y determinados para el acto administrativo, sino que la diferencia sustancial entre disposición de carácter general y acto administrativo es una diferencia de grado, o dicho de otro modo, la diferencia está en que el reglamento innova el ordenamiento jurídico con vocación de permanencia, en tanto que el acto se limita a aplicar el derecho subjetivo existente y así se admite pacíficamente la figura de los actos administrativo generales que tienen por destinatario una pluralidad indeterminada de sujetos ("actos plúrimos"). Por tanto los actos administrativos carecen de esa finalidad normativa pues no contienen una regulación con voluntad de permanencia (criterio de la consunción), teniendo una misión ejecutiva e instrumental y no innovan el ordenamiento jurídico preexistente (criterio ordinamentalista).
Sobre la base de lo anteriormente expuesto, si afrontamos el concreto contenido de la OM impugnada en cuanto la regulación de la RPT del INTCF que en la misma se contiene (se detallan cuales van a ser los órganos de dirección, los departamentos y los distintos puestos, con las especialidades que van a existir dentro del cuerpo facultativo y los títulos que dan acceso a las mismas, además de los sistemas de provisión, características y funciones de los puestos) vemos que, "de facto", es la relación inicial, la primera, de puestos de trabajo de este órgano técnico adscrito al Ministerio de Justicia por lo que su alcance no se reduce a una simple publicación actualizada o una modificación de la RPT ya existente en aspectos no sustantivos o accesorios. Además, efectivamente normativiza creando y construyendo toda la actual estructura del INTCF y haciéndolo con una clara vocación de...
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STS 3773/2007, 21 de Octubre de 2010
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