STS, 6 de Mayo de 2009

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Octava) dictó sentencia desestimando el recurso promovido por el AYUNTAMIENTO DE VILLARES DE LA REINA (Salamanca), contra la desestimación presunta del Ministerio de Fomento, relativa a la solicitud del Ayuntamiento de Villares de la Reina (Salamanca), sobre la partida del 1% cultura generado por la obra pública "AVE Madrid-Salamanca".

Notificada esta sentencia a las partes, por el Ayuntamiento recurrente se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 18 de septiembre de 2006, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente (AYUNTAMIENTO DE VILLARES DE LA REINA) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 10 de noviembre de 2006, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso, los siguientes motivos de casación:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales.

1. Incongruencia omisiva de la sentencia dictado, provocando vulneración de lo dispuesto en el art. 24.1 de la CE respecto al derecho fundamental de garantía a obtener la tutela judicial efectiva del Tribunal.

2. En cuanto al hecho de que los órganos jurisdiccionales contenciosos-administrativos deben juzgar dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición.

3. En cuanto al hecho de que los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, de oficio o a instancia de parte, se producirán por el órgano competente ajustándose al procedimiento establecido, así como en relación con el art. 62.1.b) de la RJAP-PAC, que debió determinar la nulidad de pleno derecho del informe elaborado por órgano manifiestamente incompetente para resolver, pero que, no obstante, sirve de apoyo a la sentencia para fundamentar la desestimación del recurso.

   2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

1. Infracción del art. 9.3 de la CE en conexión directa con el art. 24.1, -en cuanto a la infracción del Principio de seguridad, generadora de una situación de indefensión contraria a Derecho, no habiéndose obtenido la tutela judicial efectiva del Tribunal a quo-

2. Infracción del art. 42.1 de la Ley 30/1992, en conexión directa con el art. 54 de la misma, en cuanto al incumplimiento de la obligación de resolver que atañe a la Administración y, en consecuencia, la falta absoluta de motivación para la desestimación de la solicitud municipal.

3. Infracción del art. 53 de la Ley 30/1992, en cuanto a que los actos administrativos se producirán por el órgano competente, ajustándose al procedimiento establecido.

4. Infracción del art. 71 de la Ley 30/1992, y, subsidiariamente, en el art. 76 de la misma, en cuanto al incumplimiento de la obligación de la Administración de requerir a la recurrente la posible mejora de su solicitud, o el complemento de la misma, en el plazo de 10 días.

5. Infracción del art. 68 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, PHE, y su concordante art. 58 del RD 111/1986, en cuanto a la no exigencia en la sentencia del cumplimiento de lo en ellos preceptuado respecto a la Partida Cultural.

6. Infracción de la jurisprudencia emanada de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional que cita.

   Terminando por suplicar dicte sentencia por la que estimando los motivos del Recurso de Casación, conjunta o separadamente, CASE y ANULE la sentencia recurrida, resolviendo, tras la comprobación del cumplimiento de todos y cada uno de los requisitos objetivos establecidos en las Normas Generales de aplicación, sobre el fondo de la cuestión, centrado en la aprobación de la financiación de la actuación propuesta por el recurrente para la intervención en el Patrimonio Histórico Español sito en su municipio, y ello con cargo a la Partida del 1% Cultural, o, de forma subsidiaria, que se repongan las actuaciones hasta el momento inmediatamente anterior al de dictar sentencia, a fin de que el que el Tribunal a quo proceda a dictar nueva sentencia de conformidad a Derecho, anulando, por ende, y en cualquiera de los casos, la resolución presunta desestimatoria de las pretensiones de la recurrente, por silencio administrativo, manifestando respecto a la misma el hecho de no ser ajustada al ordenamiento jurídico.

Por providencia de la Sala, de fecha 27 de junio de 2007, se admitió a trámite el presente recurso de casación, ordenándose por otra de 5 de septiembre de 2007 entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo, lo que hizo mediante escrito de fecha 21 de septiembre de 2007, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dicte sentencia por la que se desestime el recurso, con expresa imposición de costas al recurrente.

Por providencia de fecha 5 de febrero de 2009, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 28 de abril siguiente, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ,

La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional desestimó el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Villares de la Reina (Salamanca) contra la desestimación presunta de su solicitud sobre la partida del 1% cultural generado por la obra pública "AVE Madrid-Salamanca".

El Tribunal de instancia basó su fallo en los siguientes fundamentos:

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Con independencia de lo que en determinados supuestos haya acordado la Comisión Mixta del Acuerdo de Colaboración entre el Ministerio de Fomento y el de Educación, Cultura y Deporte para la actuación conjunta en el Patrimonio Histórico Español, el artículo 68 de la Ley de Patrimonio Histórico Nacional de 25 de Junio de 1.985 , en ningún momento impone esa obligación de transferencia que pretenden los recurrentes, en favor suyo, sino que únicamente obliga a que en el presupuesto de cada obra pública, en los términos que se dirá, se incluya una partida al 1%."

Concluyen las aludidas resoluciones afirmando que "no cabe, pues, como pretenden los recurrentes hablar de una inactividad de la Administración, en relación a la pretensión por ellos formulada, por cuanto aquélla únicamente está obligada a incluir una partida equivalente al 1% en los términos, recogidos en dicho precepto, que en ningún momento señala que dicha partida ha de ser transferida o administrada, por las Corporaciones locales. Es obvio, que podría acordarse que ello fuera así, como en ocasiones ha podido hacer la Comisión Mixta, pero ello no es una obligación de la Administración, ni tampoco, por tanto, un derecho de los Ayuntamientos, por lo que no cabe considerar la pretensión de los actores que sea declarado en su favor un derecho, que legalmente no tienen reconocido y por razón de lo cual, no cabe hablar de una inactividad de la Administración, no pudiendo, por tanto considerarse que sería aplicable al caso de autos, lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley Jurisdiccional ".

[...] Abundan en ese criterio las Sentencias de esta Sala de 10 de abril de 2003 y de 20 de mayo de 2005 en cuanto señalan que en lo referente a la pretensión aducida al amparo del artículo 68.1 de la Ley 16/85, del Patrimonio Histórico Español , cabe afirmar, como ya dijimos en nuestra sentencia de 12 de noviembre último, que del indicado precepto no deriva un derecho subjetivo en favor de las Entidades locales afectados por las obras públicas, que consistiría, como se solicita, en percibir el 1% de los fondos que sean aportados para la financiación del presupuesto de la obra pública. Según el indicado precepto "1 . En el presupuesto de cada obra pública, financiada total o parcialmente por el Estado, se incluirá una partida equivalente al menos al 1 por 100 de los fondos que sean de aportación estatal con destino a financiar trabajos de conservación o enriquecimiento del Patrimonio Histórico Español o de fomento de la creatividad artística, con preferencia en la propia obra o en su inmediato entorno".

Ahora bien, una cosa es el deber atribuido a la Administración del Estado para que consigne, a los fines de conservación o enriquecimiento del patrimonio cultural, una parte proporcional de su aportación a las obras públicas que financie en todo o en parte, y otra bien distinta es que los Ayuntamientos u otras Administraciones tengan derecho a disponer de tales fondos o a gozar de los trabajos de protección o conservación resultantes de esa aplicación presupuestaria, que en la Ley no se configura como tal derecho.

La gestión de tales de estos fondos corresponde, bien al Ministerio de Cultura, cuando 1% se destina a financiar trabajos de conservación o de enriquecimiento del patrimonio histórico español o de fomento de la creatividad artística, incluso en los planes anuales del Ministerio de Cultura; bien, al organismo público responsable de la obra, con la colaboración del Ministerio de Cultura, cuando haya optado por destinar el 1% a realizar trabajos de conservación o de enriquecimiento del patrimonio histórico español, con preferencia en la propia obra o su inmediato entorno, o en cualquiera de los bienes de interés cultural relacionados con las actividades del organismo correspondiente. En cualquier caso, las relaciones económicas que en ejecución de los presupuestos, se lleven a cabo entre un departamento ministerial y otro Ministerio no entrañan una transferencia de fondos en sentido propio ni son susceptibles de fiscalización a cargo de las Corporaciones Locales, por tratarse de una cuestión por completo ajena a los intereses y prerrogativas de éstas.

[...] Por otra parte, consta en el expediente administrativo (folio 1) Informe Técnico de la Dirección General de la Vivienda, de Arquitectura y el Urbanismo de la Secretaría de Estado de Infraestructuras del Ministerio de fomento, en el que se indica:"

Órgano solicitante:

El Alcalde del Excmo. Ayuntamiento de Villares de la Reina, con intervención de la empresa Setocur.

Descripción histórica:

Resumen Técnico:

Se trata de acondicionamiento de exteriores del entorno de la iglesia de Santa Cruz, tramo de Ruta de la Plata en zona de descampado y pavimentación con losas de granito de la plaza mayor.

Valoración económica :

El presupuesto solicitado asciende a 450.000 euros.

Términos de la propuesta técnica:

La petición es seriada

La propuesta carece de interés dentro de los programa del 1% Cultural".

[...] Dando por sentado que el instituto del silencio, regulado en los artículos 43 y 44 de la Ley 30/1992 , puede operar en el desenvolvimiento administrativo, como no podía ser menos, al socaire, precisamente, de la defensa de los intereses de los administrados frente a la inactividad de los poderes públicos, lo cierto y verdad es que, según el marco jurídico reflejado en los ordinales segundo y tercero de la presente resolución, la Administración en el caso ponderado tiene no sólo una obligación "ex lege" de dedicar un porcentaje de los presupuestos de ejecución material a fines culturales, sino también ha de acomodarse a unos criterios de preferencia, que en el supuesto considerado no es posible entender conculcados, habida cuenta de los extremos recogidos en los dos ordinales que preceden, de los que cabe inferir no sólo una consideración técnica adversa a la solicitud planteada, sino, también, que la promovente la ha planteado en fase procedimental muy inicial de la infraestructura en cuestión, de la que incluso se desconocía el importe exacto, por no estar redactados los correspondientes proyectos de ejecución ni, por ende, el gasto preciso para la ejecución material, por lo que este Tribunal es de criterio que no cabe sostener proceder arbitrario alguno por parte de la Administración, con el corolario desestimatorio del presente recurso jurisdiccional que ello comporta".>>

Contra esta sentencia se ha interpuesto la presente casación con base en los motivos que han quedado transcritos en los antecedentes.

Aduce el recurrente en el apartado primero de su primer motivo de casación quebrantamiento de las normas de la sentencia al haber incurrido en incongruencia por no resolver sobre lo solicitado en el punto tercero de su demanda de que "se declare la procedencia y oportunidad de su solicitud a la fecha de su presentación" y que "quedó expuesta en el fundamento jurídico material cuarto de su demanda -páginas 19 a 21-, de que no se estaba solicitando ni la totalidad de la partida del 1% Cultural para la aplicación a su municipio, así como tampoco la administración de los fondos ni la transferencia de los mismos a su esfera patrimonial".

El motivo debe desestimarse, pues discutiéndose cuál es el momento en el que debe realizarse la petición por el Ayuntamiento, lo que constituye una cuestión que pertenece al ámbito material del litigio, la solución que se ha dado en la sentencia de que es prematura la petición, podrá ser acertada o incorrecta, pero supone un pronunciamiento expreso de la inoportunidad e improcedencia de la solicitud, y desde el momento en que esto se afirma, se hacía innecesario examinar cuál era el contenido de la misma, pues aún admitiendo la tesis del recurrente, siempre quedaría en pié su extemporaneidad.

Por la misma razón debe rechazarse el segundo apartado en el que se denuncia una extralimitación de la sentencia en relación con la determinación del importe del 1%, que no opera, a juicio del recurrente, sobre los presupuestos de ejecución material de las obras públicas, sino que tal partida se dotará de los fondos que sean de aportación estatal. Se trata, al igual que en el motivo anterior, de una cuestión de fondo no articulable al amparo de la letra c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional.

Lo propio cabe decir sobre el apartado tercero en el que se discute la competencia del órgano técnico que emitió un informe en el sentido de que "la propuesta carece de interés dentro de los programas del 1% Cultural", y en el que, según expone, se basó la sentencia cuando señala "la existencia de una consideración técnica adversa a la solicitud planteada". Se trata nuevamente de una cuestión material que afectaría al valor de los informes técnicos, más que a la competencia para resolver los problemas controvertidos, ya que no se está decidiendo por el órgano administrativo sobre la estimación o no de la petición, sino dictaminado sobre la misma. También a ese mismo campo de derecho material pertenecen las posibles indefensiones en el procedimiento administrativo que hubieran podido producirse al recurrente por la falta de conocimiento de dicho informe.

Se aduce en el primer apartado del motivo segundo infracción del principio de seguridad jurídica y de venir contra sus actos propios, pues al haber establecido y regulado el Ministerio de Cultura el procedimiento de tramitación y especificar que no existen plazos para la presentación de solicitud de participación, no tiene razón o fundamento denegar la solicitud por prematura, máxime cuando no se solicitó transferencia alguna de fondos, sino tan sólo la aprobación de la financiación de la actuación propuesta.

Esta alegación debe rechazarse, pues cualquiera que sea la interpretación que pueda hacerse de lo que, a juicio del recurrente, motivó la presentación de su solicitud -página oficial del Ministerio de Cultura, en la que se dice que no existe plazo determinado para solicitar financiación del 1% cultural, en cualquier momento puede presentarse una solicitud-, al estarse impugnando no un acto denegatorio expreso de una petición sino una denegación presunta, conforme se ha de entender el instituto del silencio administrativo negativo, lo que excluiría desde el principio la existencia de un acto propio de la Administración contrario a lo dicho por ella, el Tribunal de instancia debe resolver conforme, no a criterios particulares de determinados órganos, sino a lo que impone la normativa aplicable.

También debe rechazarse el segundo argumento que se incluye en este motivo, relativo a la obligación de resolver que tiene la Administración y la de motivar sus actos conforme le impone el artículo 42.1 de la Ley 30/1992 en conexión con el artículo 54 de la misma, pues estas alegaciones están en contra de la naturaleza propia del silencio administrativo negativo, que es una presunción establecida en favor de los particulares para que no tengan que esperar a una resolución expresa tardía que es obligatoria dictarla en todo caso, y por esta misma razón, si se opta por acudir a la vía jurisdiccional, lógicamente habrá que pasar por el defecto de motivación, siendo el órgano jurisdiccional el que, a la vista de todos los elementos concurrentes en el expediente administrativa y en la fase probatoria, decidirá el ajuste o no del silencio negativo con el ordenamiento jurídico. Es esto lo que se dijo en la sentencia de esta Sala de 22 de abril de 2008, en la que se expresó que:

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En el apartado 3 del segundo motivo se vuelve a reiterar el argumento de la falta de competencia del órgano que emitió el informe en que se basó la Sala para desestimar el recurso. Olvida la parte recurrente que un informe no es una resolución que ponga fin al procedimiento, por lo que mal puede prosperar una alegada incompetencia del mismo para resolver una cuestión que corresponde decidir a la Comisión Mixta. Por esta razón, el que el informe esté o no suficientemente motivado en nada afecta a la validez de la denegación, si examinada ésta en su conjunto por el órgano judicial se decide que está bien denegada, si sobre todo, como ocurre en el caso presente, no es este informe lo único decisivo para la desestimación del recurso, sino que es un elemento más que se añade al otro de la presentación prematura de la solicitud.

Debe, no obstante acogerse parcialmente el apartado 5 del motivo segundo. Sin perjuicio de admitir con la sentencia recurrida que del artículo 68 de la Ley del Patrimonio Histórico Español no deriva un derecho subjetivo de los Ayuntamientos afectados por las obras públicas a percibir el 1% de los fondos que sean aportados para su financiación, ni de que éstos puedan aplicarse a cualquier tipo de obras, ya que habrán de serlo sólo a las que estén relacionadas con los bienes del Patrimonio Histórico Español o al fomento de la creatividad artística expresamente previstos en dicho precepto; no obstante, la petición que se formuló por el Ayuntamiento recurrente no iba dirigida a que se le transfiriera dichos fondos ni a obtener su administración, sino a que se tuviera en cuenta su petición a los efectos de que fuera evaluada por la Comisión Mixta en el momento oportuno. Pues bien, examinado el expediente consta que esa solicitud fue presentada el 23 de diciembre de 2003 disponiendo el Ministerio de Fomento que sería incluida en la siguiente reunión de la Comisión, sin que conste que por este organismo en sus sucesivas reuniones se haya adoptado decisión positiva o negativa alguna al respecto, según se infiere de las serie de actas que aparecen en el expediente.

La obligación de resolver, impuesta a la Administración por el artículo 42.1 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, lleva, en consecuencia, a la estimación parcial del recurso, debiendo la Comisión Mixta decidir sobre la solicitud formulada, tanto sobre la legalidad del momento de su presentación, como, en su caso, sobre la aplicabilidad del 1% cultural a las obras solicitadas.

Entrando en el examen del recurso contencioso-administrativo, al no constar que la Comisión Mixta haya estudiado la propuesta del Ayuntamiento, procede estimar el recurso y retrotraer las actuaciones para que la misma sea estudiada por dicho órgano y se adopte una decisión sobre ella.

De conformidad con el art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional, no procede expresa condena en costas.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,